Het derde spoor van
het kabinetsbeleid: hoofdspoor,
hulpspoor of dood spoor?
DRS. P. J. VOS*
Stimulering en beheersbaarheid — dat zijn voor de auteur de trefwoorden van waaruit het
drie-sporenbeleid van het kabinet-Lubbers moet worden bekeken. Zonder stimulering dreigen de
voornemens tot herstel van de marktsector op niets uit te (open, maar zonder beheersbaarheid op het
gebied van de inkomens- en kostenontwikkeling is stimulering een roekeloos avontuur. Op het punt
van de inkomenspolitiek ontbreekt het echter zowel het kabinet als zijn critic! aan een visie. Zonder
inkomensbeleid dat inhoudelijk is afgestemd op de doeleinden die men wil bereiken, dreigt het
herstelbeleid op dood spoor te komen. In dit artikel verkent de auteur enkele voorwaarden waaraan
op het gebied van de inkomenspolitiek moet zijn voldaan wil de door het kabinet beoogde
decentralisatie van het arbeidsvoorwaardenoverleg kans van slagen hebben.
Inleiding
Drie sporen telt het kabinetsbeleid volgens het regeerakkoord
van november 1982. Na lezing van de Miljoenennota en een groot
aantal van de daarop tot dusver verschenen commentaren kan men
zich niet aan de indruk onttrekken dat een aantal van drie sporen al
voldoende is ora het spoor in het kabinetsbeleid bijster te raken. Bij
het schrij ven van deze bijdrage is dat gevaar ook levensgroot aanwezig, te meer omdat het de bedoeling is een deelaspect te belichten
van slechts een van de drie sporen. Dit aspect is het decentrale overleg tussen sociale partners en de verdeling van de beschikbare werkgelegenheid. Het kabinet is een beetje huiverig voor zo’n deelbenadering; het stelt met zoveel woorden dat de drie sporen in onderlinge samenhang moeten worden bezien, wil althans het kabinetsbeleid
tot zijn recht komen. Aan die oproep zullen we in het onderstaande
gehoor geven. Maar laten we eerst eens bekijken hoe het kabinet het
erbij de presentatie van zijn beleidsvoornemens voor 1984 zelf van
af heeft gebracht. Hoe is de beleidsboodschap van het kabinet blijkens de commentaren overgekomen?
Niet erg duidelijk, mogen we wel stellen. In een deel van de commentaren blijkt de boodschap van het kabinet te zijn opgevat als zou
het voor alles de collectieve uitgaven en het financieringstekort willen verlagen, onderbezetting van de produktiecapaciteit ten spijt. In
die commentaren wordt het kabinetsbeleid uitgelegd als een drammerig streven naar tekortvermindering waardoor de dilemma’s eerder worden vergroot dan verkleind. Het kabinet zal het beoogde
,,keerpunt” nooit halen omdat het de economische groei vertraagt
door de bestedingen te drukken.
In andere commentaren, die mij meer aanspreken, staan niet zozeer de omvang van de collectieve uitgaven en de bezuinigingen
daarop centraal als wel de vraag naar de beheersbaarheid van de collectieve sector. Op de achtergrond bij die benadering staat de overweging dat de groei van de collectieve sector samenhangt met een
overschatting van de bestuurbaarheid van de samenleving en een
daaruit voortvloeiend overmatig beroep op de overheid. Commentaren van deze strekking hebben meer dan de eerstgenoemde belangstelling voor hoofdstuk 7 van de Miljoenennota en voor de
werkzaamheden van de Studiegroep Begrotingsruimte. In deze
commentaren valt de nadruk minder op de vraag wat dit kabinet
eventueel fout zou doen als op het feit dat de ,,capacity to budget”
van de overheid in het algemeen is ontregeld. Dit laatste gebeurde
onder gemeenschappelijke verantwoordelijkheid van opeenvolgenESB 19-10-1983
de kabinetten, de politieke oppositie en de belangengroepen die van
binnen en van buiten het overheidscircuit invloed op de besluitvorming hebben genomen.
De worsteling van het kabinet met dat dilemma kan moeilijk als
een ,,drammerig streven naar tekortvermindering” worden aangeduid. De drammerigheid, zo daarvan al moet worden gesproken, zit
heel ergens anders, nl. in de poging van het kabinet om in de op bestedingen en verdeling gefixeerde economisch-politieke discussie
enig begrip bij te brengen voor het belang van de aanbodzijde van de
economic. In dit verband moet erop worden gewezen dat lastenverlichting voor het bedrijfsleven, decentralisatie en deregulering in het
kabinetsbeleid de functie hebben van dwarsliggers onder het tweede
spoor van het beleid, het herstel van de marktsector. Elders heb ik
betoogd dat men in die richting gemakkelijk te ver kan doorschieten 1). Maar dat neemt niet weg dat, gegeven de gebleken onmacht
van de overheid, het kabinet m.i. terecht een poging doet om langs
deze weg de particuliere sector te bewegen tot activiteiten die voor
het economisch herstel bevorderlijk zijn.
Hoe dat ook zij, blijkbaar biedt de Miljoenennota ruimte voor
zeer verschillende interpretaties van het kabinetsbeleid en van de
problematiek waarmee dit beleid zich bezighoudt. Mijn voorkeur
voor de als tweede opgevoerde benadering brengt me bij de vraag
hoe ,,we” — kabinet, bedrijfsleven en sociale partners — nu verder
moeten. Die drie partijen kunnen zelfstandig hun eigen doelstellingen niet waarmaken. Om die reden som ik de verschillende beleidssporen nog eens op in een interpretatie die recht doet aan het feit dat
de verantwoordelijkheden zijn gedeeld.
Het eerstespoorbetreft het weer beheersbaar maken van de ontwikkelingen in de collectieve sector; m.a.w. de reparatie van het
budgetmechanisme en dat op een zodanige manier dat de inkomenstrekkers in die sector niet het gevoel overhouden het kind van
de rekening te zijn.
Het tweede spoor betreft het herstel van de marktsector. Bij dit
spoor gaat het om meer dan alleen maar rendementsherstel en vergroting van het investeringsvolume, hoe belangrijk die doelstellingen ook zijn. Het gaat ook om herindustrialisatie. De samenstelling
* De auteur is wetenschappelijk secretaris van de Industriebond FNV.
1) P. J. Vos, Arbeidsbeleid en aanbodeconomie, De economic van het aanbod, Preadviezen van de Vereniging voor de Staathuishoudkunde 1982,
Stenfert Kroese, Leiden, 1982.
941
van het produktiepakket zal moeten worden aangepast aan de international vraag- en aanbodverhoudingen. Dit komt erop neer dat
naast investeringen gericht op de verbetering van produktieproces-
tieve uitgaven moet daarvoor langs de kostenkant financiele ruimte
sen ook in produktvernieuwing moet worden geinvesteerd. Alleen
scheppen. De uitleg van dat beleid gaat met enig vertoon van vastbe-
dan is van investeringsherstel een positief effect op de werkgelegenheid te verwachten. Daarnaast moet het hardnekkige misverstand
radenheid gepaard, hetgeen vermoedelijk is bedoeld als een poging
om de vrees voor een hernieuwde stijging van de collectieve lasten in
worden weggenoraen dat in het kader van de herindustrialisatie uitsluitend ..export-led growth” aan de orde zou zijn. In de adviezen
de toekomst bij voorbaat uit te bannen. Dat neemt niet weg dat in de
van de Commissie-Wagner, die algemeen als basis van het kabinets-
beleid worden beschouwd, wordt een begrip ..industrie” gehanteerd
dat de gehele marktsector omvat, d.w.z. inclusief de dienstensector
en de voor de binnenlandse markt producerende bedrijfstakken.
Het derde spoorbetreft de verdeling van de beschikbare werkge-
legenheid. Dit spoor omvat meer dan allcen arbeidstijdverkorting,
het gaat ook om een beter functioneren van de arbeidsmarkt. Dit
laatste betreft o.a. versterking van de vakopleiding, verhoging van
de kwaliteit van de arbeidsorganisatie (waaronder de werkgevers
een vergroting van de flexibiliteit verstaan en de vakbonden meer
aan taakverrijking denken, doelstellingen die elkaar niet per se in de
weg hoeven te staan) en een betere afstemming tussen de beloningsverhoudingen en de ontwikkelingen van vraag- en aanbod op de arbeidsmarkt.
De drie sporen zijn hier wat verder uitgewerkt om twee zaken te
verduidelijken:
— dat voor het herstel van de economie en de werkgelegenheid andere onderwerpen dan het financieringstekort evenzeer van betekenis zijn;
— dat het bij die onderwerpen niet alleen en zelfs niet in de eerste
plaats gaat om activiteiten in het kader van het kabinetsbeleid,
maar om de orientatie en de vindingrijkheid van het management van de bedrijven en van de sociale partners.
Het kabinet heeft eigenlijk nog een vierde beleidsspoor, maar
daar zit het een beetje mee in. Dat is het spoor van het werken met
behoud van uitkering. Het wordt in de stukken een beetje wegge-
stopt achter het derde spoor, maar daar hoort het niet thuis. Dit
spoor doorkruist de andere drie op onbewaakte overwegen. We
zouden het een buurtspoor kunnen noemen omdat het gebruik er-
In de visie van het kabinet moet het economisch herstel van de
marktsector komen. Het beleid gericht op beheersing van de collec-
Miljoenennota uitvoerig wordt toegelicht dat ook in de komende jaren de ombuigingsnoodzaak volop actueel blijft.
Tegen de achtergrond van dat meerjarig bezuinigingsperspectief
wordt toegelicht dat er geen ruimte is om via de collectieve bestedingen het economisch herstel te stimuleren. Het initiatief tot groei van
de bestedingen wordt volledig aan de particuliere sector overgelaten. Lastenverlichting, decentralisatie en deregulering zijn bedoeld
om die uitnodiging tot particulier initiatief te onderstrepen. Door
uitvoferig toe te lichten wat iedereen al weet, nl. dat de herverdeling
van de collectieve sector in het bijzonder de consumptieve bestedingen ondersteunt, lijkt het kabinet zich overigens enige verbale ruim-
te te hebben verschaft om te zijner tijd tot een verhoging van het niveau van de overheidsinvesteringen te kunnen besluiten. Maar dat
zal dan wel uit herschikking van middelen moeten worden gefinancierd. Bij de parlementaire afhandeling zal dat ongetwijfeld ter sprake komen.
Wat het kabinet en de stimuleerders in het bijzonder scheidt is
niet de vraag of een bestedingsimpuls wenselijk is, maar de vraag
van wie die moet komen. De stimuleerders verlangen een initiatief
van de overheid; het kabinet probeert volgens het recept van de aanbodeconomie de particuliere sector tot zo’n impuls te bewegen. Onder andere omstandigheden zou zo’n controverse een richtingenstrijd van jewelste hebben opgeleverd. Maar omdat ook de stimuleerders ervan uitgaan dat de rek uit het financieringstekort is, beperkt de discussie zich tot een smalle marge, van wat nog wel en net
niet meer mogelijk is. Wat men daarvan verder ook vindt, het op de
collectieve sector gerichte beleid is zorgvuldig afgestemd op wat, in
de visie van het kabinet, nodig is en nog net mogelijk om het bedrijfsleven en de sociale partners op de beide andere sporen in beweging
te brengen. De samenhang tussen de drie sporen van het beleid lijkt
op het eerste gezicht op een sluitende visie te berusten.
van vooral door de regionale overheden wordt bevorderd, maar
parkeerbaan drukt misschien toch beter uit waarom het gaat. In de
Werkgelegenheidsnota 1983/1984 wordt het op verhullende wijze
omschreven als: ..alternatieven voor structurele werkgelegenheid”.
De rol van de sociale partners
Dit spoor komt hier verder niet meer aan de orde, maar het drukt be-
In de Werkgelegenheidsnota 1983/1984vfordt door het kabinet
ter dan wat dan ook uit dat op de achtergrond van alle beschouwin-
verbetering van de werkgelegenheid?”.
In het kabinetsbeleid ontbreekt het spoor van de stimulering van
met instemming verwezen naar de ,,Centrale Aanbevelingen inzake
aspecten van een Werkgelegenheidsbeleid” van de Stichting van de
Arbeid van 24 november 1982 en naar de manier waarop in decentraal overleg over arbeidsvoorwaarden aan die aanbeveling inhoud
de bestedingen. Maar de discussie is niet meer complect zonder dit
wordt gegeven. In dat overleg wordt de erkenning door de bonden
spoor erbij te betrekken. In veel commentaren wordt immers juist
op dit punt een ernstig verwijt aan het kabinet gemaakt. Aan het the-
van het belang van rendementsherstel (tweede spoor) gekoppeld
aan de erkenning door de werkgevers van het belang van een werkgelegenheidsbeleid (derde spoor). De uit het overleg voortvloeiende matiging van de loonkosten werkt door in de ontwikkeling van de
gen de vraag zit: ,,hoe bereiken we in hemelsnaam een structurele
ma van de stimulering zitten tal van inkomenspolitieke aspecten die
ook voor het eigenlijke thema van deze beschouwing, het decentrale
overleg over arbeidsvoorwaarden en de verdeling van de werkgelegenheid, van verstrekkende betekenis zijn. In het navolgende komt
daarom de relatie tussen stimuleren en inkomenspolitiek centraal te
praktijk zal uitwerken op de werkgelegenheid is op dit moment nog
allesbehalve duidelijk, maar de samenhang tussen de drie sporen
staan.
Vervolgens komt de vraag aan de orde aan welke voorwaarden
laat zich gemakkelijk aanwijzen.
Het spreekt vanzelf dat het kabinet over deze ontwikkeling goed
moet zijn voldaan wil men van het derde spoor, de verdeling van de
werkgelegenheid, positieve resultaten kunnen verwachten. Daarbij
te spreken is. De poging om in 1984 een keerpunt in de uitgavenontwikkeling van de collectieve sector te bereiken, steunt mede op de in
hoort natuurlijk ook een antwoord op de vraag wat in dit verband eigenlijk onder positieve resultaten moet worden verstaan.
dit overleg bereikte matiging van de loonkostenontwikkeling. Maar
Het kabinetsstandpunt over stinmleringsbeleid
kosten van de collectieve sector (eerste spoor). Hoe dit alles in de
dat het zo goed past in het kabinetsbeleid verklaart nog niet waarom
de sociale partners ermee in zee zijn gegaan. Overheid, werkgevers
en vakbonden zijn voor het bereiken van hun doelstelHngen min of
meer tot elkaar veroordeeld. Elk van de drie kan zijn functioneren
door de andere twee ontregeld zien, maar geen van de drie kan zijn
Om de controverse tussen het kabinet en de stimuleerders scherp
in beeld te krijgen halen we eerst een paar aspecten van het kabinetsbeleid voor het voetlicht. Over een ding heeft het kabinet geen misverstand willen laten bestaan: het centrale thema in het beleid op dit
moment is de sanering van de openbare financien. En als het aan het
kabinet ligt zal er ook in de komende jaren nog krachtig op dit aam-
streven tegen de andere twee in doorzetten. Dat leidt overigens niet
vanzelfsprekend tot een samenwerking met positieve effecten. Dat
er in onze economische structuur zoveel verstarrende elementen
konden binnensluipen heeft, naast overschatting van de bestuurbaarheid van de samenleving, ook te maken met vormen van samenwerking waarin meer de lieve vrede werd gezocht ten koste van een
beeld worden gehamerd. Dat is nog geen reden voor de conclusie
noodzakelijke prioriteitsbepaling en de effectiviteit van het econo-
dat het regeerakkoord inmiddels is versmald tot een spoor, noch
voor de verwachting dat het met de beide andere sporen nu wel niets
meer zal worden.
misch-politiek instrumentarium. Het lijkt er in elk geval niet op dat
in de tijden van de grootste harmonic de kracht en de lenigheid van
de economische structuur werden bevorderd. Het is daarom van be-
942
I
lang eraan te herinneren dat in de weken onraiddellijk voorafgaande
aan de totstandkoming van het Stichtingsakkoord de houding van
het kabinet naar de sociale partners niet werd gekenmerkt door een
poging de lieve vrede te bewaren. In feite was het kabinet er op uit
om, door een centrale ingreep in de arbeidsvoorwaardenontwikkeling, de bewegingsruimte voor de sociale partners tot nul te reduce-
ren. Dat had, gegeven het toen heersende klimaat, gemakkelijk op
kan worden gezien voor de manier waarop het kabinet ook voor de
toekomst inhoud zal geven aan het begrip ,,redelijke inkomensverhoudingen”. Tegelijkertijd wordt daardoor een te grote wissel getrokken op het vermogen tot coordinatie van de centrale werkne-
mersorganisaties. Nu kan men het kabinet moeilijk verwijten dat
voor deze ingewikkelde problematiek nog geen oplossing voorhanden is. Gezien het belang dat het kabinet heeft bij de voortzetting
een grote confrontatie kunnen uitlopen. Maar in plaats daarvan
kwam er een akkoord waarover de achterbannen van beide sociale
partners allesbehalve enthousiast waren en vervolgens zijn die achterbannen aan het werk getogen om het akkoord, niet meer dan een
van het overleg in het kader van het Stichtingsakkoord 1982 rijst
papiertje met een intentieverklaring, in decentraal overleg inhoud te
worden gegeven op een verdergaande afsplitsing van de werkge-
geven. De Roos 2) spreekt in dit verband van een oplossing van het
versfunctie van de overheid van de totale overheidstaak. De functie
prisoners’ dilemma” door ervaringsleren.
van hoedster van het algemeen belang is nu te sterk vermengd met
Het is dus allerminst vanzelfsprekend dat 1983, voor zover het de
relatie tussen het kabinetsbeleid en het beleid van de sociale part-
de werkgeversfunctie. Uiteindelijk zal een situatie moeten worden
bereikt waarin eventuele inkomenspolitieke beslissingen van de
ners betreft, een zekere mate van overeenstemming laat zien over de
overheid op werknemers van toepassing zijn zonder onderscheid
manier waarop de verschillende sporen in elkaar moeten grijpen.
Dit bloempje van samenwerking staat er min of meer bij toeval en
behoeft zorgvuldige bemesting wil het kunnen gedijen. Om die reden passen een paar kanttekeningen bij deze prille vorm van samenwerking.
naar de vraag wie hun werkgever is. Daartegenover moeten ambtenaren dan leren leven met een vorm van arbeidsvoorwaardenoverleg die meer overeenkomsten vertoont met de in de marktsector
voorkomende vorm. Dat komt er op neer dat de onderhandelaar
In de eerste plaats moet er op worden gewezen dat de op basis van
het Stichtingsakkoord afgesloten contracten weliswaar afspraken
bevatten die tot loonkostenmatiging en tot arbeidstijdverkorting leiden, maar dat het overleg over de omzetting van arbeidstijdverkorting in werkgelegenheid in de meeste gevallen nog moet beginnen.
Op een aantal aspecten van die omzetting wordt hierna nog terugge-
toch de vraag waarom niet is geprobeerd wat meer duidelijkheid
over de verdere ontwikkelingen te geven.
Tevens rijst de vraag of aan ambtenaren niet het perspectief kan
van werkgeverszijde weliswaar over een budget met enige ruimte
beschikt, maar dat het gebruik van die ruimte de mogelijkheid van
produktiviteitsverhoging veronderstelt en dat overschrijding ervan
tot arbeidsuitstoot moet leiden.
Bovendien moet worden voorkomen dat de grootste werkgever
van het land zich ontwikkelt tot trendsetter voor de totale arbeids-
het overleg zich op dit moment dus nog beperken tot het eerste en
voorwaardenontwikkeling. Dat laatste zou immers in strijd zijn met
de door het kabinet beoogde ontmanteling van de verstarring in de
beloningsverhoudingen. Het is nauwelijks doenlijk om over deze
het tweede spoor. Er is m.a.w. een voorschot gegeven dat nog moet
problematiek uitspraken te doen zonder dat er een politick oordeel
worden afgelost.
In de tweede plaats moet worden gezegd dat de samenwerking
tussen de sociale partners nog allesbehalve stabiel is. Ook al hebben
insluipt. Uiteindelijk echter gaat het om de vraag op welke wijze tot
een beter functioneren van de arbeidsmarkt kan worden gekomen
komen, maar het is van belang nu vast te stellen dat de voordelen van
de bonden en de werkgevers een gemeenschappelijk belang bij het
door het kabinet nagestreefde herstel van de marktsector, zij blijven
zonder daaraan de mogelijkheden voor de overheid om aan inkomenspolitiek te doen volledig op te offeren.
Een vierde en laatste kanttekening, die overigens sterk verwant is
met de vorige, betreft het feit dat het kabinet, de werkgevers en de
daarnaast ook uitermate tegengestelde belangen hebben. Bovendien is het niet altijd even duidelijk waar precies de grens tussen ge-
bonden het weliswaar eens zijn over de noodzaak tot herstel van de
meenschappelijke en tegengestelde belangen moet worden getrok-
marktsector, maar tegelijkertijd nog zeer verschillende opvattingen
ken. Voor beide partijen is bovendien de manier waarop in dit over-
hebben over de vraag wat de wenselijke en/of noodzakelijke effec-
leg met de onderwerpen en met elkaar moet worden omgegaan
ten van die prioriteit mogen, resp. moeten zijn op het gebied van de
gloednieuw. Het inzicht in de mogelijkheden van dit overleg is nog
beperkt en het wantrouwen ligt bij wijze van spreken nog vlak om de
hoek. Dat wordt nog versterkt door het feit dat aan beide kanten
,,dissidenten” voorkomen.
inkomensverdeling. Het behoeft nauwelijks toelichting dat de wens
van de vakbeweging tot enige conj uncturele stimulering mede wordt
Een derde kanttekening betreft het feit dat aan de kant van de
om meer dan om verschillende inzichten over de mogelijkheden
vakbeweging een beleid op centraal niveau wordt nagestreefd dat
voor functional finance”.
De conclusies van deze kanttekeningen samenvattend kan er ant-
naast de belangen van de werknemers in de marktsector tevens die
van ambtenaren, trendvolgers en uitkeringstrekkers moet omvat-
ten. Deze poging tot interne coordinatie van de vakbeweging heeft
geen tegenhanger op het niveau van de Stichting van de Arbeid.
Omdat de grootste werkgever van het land daar ontbreekt hebben
de werkgevers in de Stichting geen boodschap aan die coordinatie.
Zolang, bij wijze van spreken, de minister van Binnenlandse Zaken
zijn stoel in de Stichting niet heeft ingenomen, is voor een van de
moeilijkste coordinatievragen van de inkomenspolitiek geen behoorlijke overlegstructuur voorhanden.
In dit verband is wel van belang dat het kabinet zegt te streven
(Miljoenennota 1984, biz. 97) naar een zelfstandiger beleid in het
kader van het arbeidsvoorwaardenoverleg en dat dit moet worden
ingebed in duidelijke overlegstructuren. Wat betreft de inhoud van
dat beleid komt het kabinet echter niet verder dan de stelling (in reactie op het eindrapport van de Studiegroep Begrotingsruimte) dat
het belang van de budgettaire inpasbaarheid van de overlegresulta-
ten moet worden afgewogen tegen het belang van redelijke inkomensverhoudingen tussen werknemers in de marktsector, ambtena-
ren en uitkeringstrekkers. Dat antwoord ligt nogal voor de hand,
maar het bevat geen enkele aanwijzing over wat in dit verband onder
,,redelijk” moet worden verstaan noch over de vraag wie er bij het
overleg over die afweging moet worden betrokken.
In verhouding tot wat het kabinet over deze onderwerpen heeft te
zeggen wordt er in het voorliggende beleidspakket een wel erg grote
wissel getrokken op de bereidheid van ambtenaren om een uitzon-
deringspositie te aanvaarden. Daarvoor is de suggestie te sterk dat
de uiteenlopende inkomensontwikkeling van 1984 als exemplarisch
ESB 19-10-1983
ingegeven door de behoefte de scherpe kantjes van die meningsverschillen weg te nemen. Het gaat bij de vraag om stimulering derhalve
woord worden gegeven op de vraag op welke mate van steun het kabinet mag rekenen voor zijn visie op de samenhang van de drie sporen en voor het daarop gebaseerde beleid. Het laat zich aanzien dat
er daarbij onderscheid moet worden gemaakt tussen de structurele
kern van die visie — de prioriteit voor het herstel van de marktsector
— en de inkomenseffecten van het beleid, waarbij de vraag van de
conjuncturele stimulering van groot belang is. Op het eerste punt
stemmen de opvattingen vrijwel overeen, maar het zal niettemin erg
moeilijk worden om op basis daarvan tot een gecoordineerde beleidsinspanning te komen. Om die reden wordt nu eerst de relatie
tussen de vraag naar stimulering en de mogelijkheden voor een
daaraan aangepaste inkomenspolitiek nader bekeken.
Investeringsstimulering en inkomensbeheersing
Het streven naar beheersing van de ontwikkeling van de reele arbeidskosten ten behoeve van het herstel van de marktsector en de
betekenis in dat verband van verlaging van de collectieve-lastendruk en de reductie van het financieringstekort van de overheid lijken onderdeel uit te maken van een brede consensus over de weg
waarlangs economisch herstel moet worden bereikt. Nog niet zo
2) W. A. A. M. de Roos en W. Hout, Arbeidstijdverkorting en de rol van de
overheid, ESB, 14 September 1983, biz. 812 t/m 817.
943
lang geleden was dat heel anders. Over de structurele samenhang
tussen het eerste en het tweede beleidsspoor hoeven dus niet al te
veel meningsverschillen worden verwacht.
De vraag of het derde beleidsspoor, de verdeling van de werkgelegenheid d.m.v. arbeidstijdverkorting, in het beleid thuishoort,
wordt zeker niet door iedereen bevestigend beantwoord (zie het
jongste jaarverslag van De Nederlandsche Bank). Niettemin wordt
men het over de samenhang van dit spoor met de beide andere weer
vrij gemakkelijk eens. Als er dan toch arbeidstijdverkorting moet
plaatsvinden, zo luidt ongeveer de redenering, zijn de voorwaarden
daarvoor gunstiger bij een verlaging van de collectieve-lastendruk
en een aantrekkend herstel van de marktsector. Dus moet bij de wijze waarop de arbeidstijdverkorting in de praktijk wordt gebracht rekening worden gehouden met het belang van die twee andere sporen. We hebben gezien dat daartoe een stoutmoedige poging is ondernomen.
Gezien die mate van overeenstemming over de samenhang tussen
de drie sporen is het jammer dat het kabinet niet dieper heeft willen
ingaan op het mogelijke gelijk van opvattingen die, onder erkenning
van de juistheid van de door het kabinet ingeslagen richting, de
noodzaak beklemtonen van conjuncturele stimulering en daarvoor
ook de ruimte aanwezig achten. Er zijn zowel van wetenschappelijke zijde (Schouten, Pen, Kessler e.a.) 3) als uit meer politick getinte
richting (FNV) opvattingen van die strekking te berde gebracht.
Het kabinet stelt daar nogal apodictisch tegenover dat de middelen voor stimulering ontbreken, resp. dat stimulering het keerpunt
in de onrwikkeling van de collectieve sector opnieuw naar de toekomst zou doen verschuiven met als consequentie dat er dan nog
omvangrijker bezuinigingen nodig zouden zijn. Men hoort het kabinet als het ware denken: ,,en wie komt me daarbij helpen?”. Erg volledig is die argumentatie niet. Tenzij we bijzonder optimistisch zouden mogen zijn over de onrwikkeling van de economie in het voor
ons belangrijke buitenland en van daaruit een stevig duwtje in de
goede richting zouden mogen verwachten, dreigt zonder stimulering het tweede spoor een smalspoor te worden. En het voor ons belangrijke buitenland is de EG, een groep landen waarvan geen stevige impuls kan worden verwacht.
Het derde spoor wordt zonder stimulering misschien zelfs een
dood spoor, mede onder invloed van de uit het kabinetsbeleid
voortvloeiende inkomensdaling. Het nog zo prille onderhande-
lingsproces over de omzetting van arbeidstijd in werkgelegenheid
dreigt daardoor te worden doorkruist. De vooralsnog beperkte resultaten van die onderhandelingen in termen van werkgelegenheid
stellen de bereidheid van de werknemers om daarvoor financiele offers te brengen op een zware proef. De cumulatie van die offers met
de inkomensconsequenties van het kabinetsbeleid zou die offervaardigheid in haar tegendeel kunnen doen omslaan.
Als dat gebeurt wordt niet alleen het derde spoor een dood spoor,
maar loopt ook het beleid op het eerste spoor in het honderd. De rekensommen met behulp waarvan het kabinet voor 1984 een keerpunt heeft geconstrueerd, steunen immers in belangrijke mate op de
veronderstelling dat de onderhandelingen over arbeidstijdverkorting en de matigende invloed daarvan op de loonontwikkeling en op
de inkomens in de collectieve sector zullen worden voortgezet.
De samenhang tussen de drie sporen, door het kabinet zo keurig
en met veler instemming aangebracht waar het de structurele aspecten ervan betreft, dreigt te bezwijken onder de weigering van het kabinet om stimulering in overweging te nemen. En in de argumenten
voor die weigering zit geen poging serieus in te gaan op de opvattingen en de zorg van de voorstanders. Het ademt wat teveel dezelfde
geest als het antwoord van minister Ruding op een vraag van de
NRC Handelsblad (20 September 1983) of hij kennis heeft genomen van het boekje van Kessler luidt: ,,Ik heb belangrijker avondlectuur”.
met een technocratisch beredeneerd gelijk. Dat gelijk kunnen we
onderschrijven zonder te vinden dat dit voldoende is om de in ons
land bestaande matigingsbereidheid, waarop het kabinet ruime
voorschotten heeft genomen, te honoreren en in stand te houden.
Het is overigens de vraag of de voorstanders van stimulering niet
wat dieper moeten ingaan op de consequenties van hun streven voor
de inkomenspolitiek op langere termijn. Kessler lijkt wat al te optimistisch in zijn verwachting dat er na een opleving van de investeringsactiviteiten in de marktsector sprake zal zijn van een, zoals hij
het noemt, ,,redelijke benedenwaartse flexibiliteit” van de reele beschikbare inkomens 5). Hij baseert die verwachting op de inkomensontwikkeling in het recente verleden. Op grond daarvan neemt
hij aan dat onze regeerders in de toekomst opnieuw in staat zullen
blijken een overtuigend en daadkrachtig matigingsbeleid te voeren.
Maar het verschil tussen verleden en toekomst zit hem in deze redenering nu juist in de effecten van de stimulering op de investeringsactiviteit. In de stoutmoedige veronderstelling dat de stimulering inderdaad tot een aanmerkelijke heropleving van de investeringsactiviteiten leidt mogen we geen rekening meer houden met het gevoel
van urgentie dat de politici en de sociale partners er toe bracht met
een matigingsbeleid in zee te gaan en dat tegelijkertijd de inkomenstrekkers ervan overtuigde dat dat beleid aanvaard moest worden.
Ook in die mooie veronderstelling past dus allerminst de zekerheid
dat de naar de toekomst verschoven rekening dan alsnog een keer
betaald zal worden. Of we nu als econoom dan wel als politicus redeneren, een beslissing tot stimulering moet op zijn minst zijn gebaseerd op de redelijke zekerheid dat daardoor de investeringen geactiveerd worden en op de stellige zekerheid dat de inkomens- en kostenontwikkeling op langere termijn beheersbaar zijn.
Het dilemma is nu juist dat het keerpunt dat het kabinet met zoveel moeite probeert te bewerkstelligen, niet eens zozeer op het
huidige niveau van de arbeidskosten slaat, inclusief het aandeel
daarin van de financiering van de collectieve sector, en evenmin op
de preciese omvang van het financieringstekort van de overheid,
maar op het gebleken onvermogen om de ontwikkeling van die
grootheden in de hand te houden. Zonder die beheersbaarheid is
stimulering een roekeloos avontuur, inconsistent met het voornemen tot herstel van de marktsector. En zonder stimulering dreigt het
beleid eveneens vast te lopen. In beide gevallen is de samenhang uit
het drie-sporenbeleid verdwenen. Bij het zoeken naar een uitweg uit
dit dilemma stuiten we op het feit dat zowel aan het kabinetsbeleid
als aan de opvattingen van de stimuleerders een essentieel element
ontbreekt: een inkomenspolitieke conceptie die inhoudelijk is afgestemd op de beleidsdoeleinden die men wil bereiken, die aan de politieke besluitvorming de beheersbaarheid van de openbare financien teruggeeft, die aan potentiele investeerders de mogelijkheid
biedt een betrouwbare kostenraming te maken en die de burgers, de
werknemers in de marktsector, de ambtenaren, de trendvolgers en
de uitkeringstrekkers, die de inkomenseffecten van het beleid moeten ondergaan, antwoord geeft op de vraag waartoe dit alles dient.
Nadere opmerkingen over het inkomensbeleid
Het zij nogmaals herhaald: niet alleen aan het kabinetsbeleid ontbreekt de grondslag van een inkomenspolitiek, hetzelfde geldt voor
de opvattingen van de critici van dat beleid. Dat betekent dat het kabinetsbeleid vooralsnog zonder alternatief is. Elk ander beleid zou
voor degenen die het moeten ondergaan evenzeer onverklaarbare,
onbegrijpelijke en dus onaanvaardbare gevolgen hebben voor het
inkomen. Dat lijkt op het eerste gezicht een wat merkwaardige conclusie. Zit ons land zonder inkomenspolitiek? Hiervoor werd immers met instemming gesignaleerd dat het kabinet in een op beste-
dingen en verdeling gefixeerde economisch-politieke discussie aan-
En zo verbrokkelt niet alleen de samenhang in het drie-sporenbeleid, maar wordt ook de onderliggende consensus aangetast. Arro, gantie lijkt geen geschikt instrument in een van samenwerking afhankelijk herstelbeleid. Al zou er maar een poging zijn
aangekondigd, zoals onlangs nog bepleit door Halberstadt 4), om
het overleg over een in internationaal verband gecoordineerde stimulering op gang te brengen. Niemand zal de fout maken om van
zo’n poging grote verwachtingen te koesteren, maar de winst van zo’n aankondiging zou toch in elk geval zijn dat het kabinet blijk geeft
op dezelfde golflengte te zitten als de stimuleerders en hun zorg te
delen. Van die zorg wordt door het kabinet teveel afstand genomen
944
3) Het is overigens de vraag of Pen eeht tot de stimuleerders moet worden gerekend. Als ons aller leraar keynesiaanse economie is hij ongetwijfeld een
erestimuleerder, maar als cynisch econoom zou hij, volgens zijn zeggen tijdens
een televisiedebat op 20 September 1983, het kabinet adviseren ,,zich terugte
trekken op de goudvoorraad”. Zou Pen ook een stimuleringsprogramma willen bedenken, zo vraag ik me dan af, voor gewone mensen en dus zondaars of
heeft hij de hoop al helemaal opgegeven?
4) V. Halberstadt in de bijeenkomst naar aanleiding van ,,De Derde Dinsdag”, F. van Lanschot Bankiers NV, Den Haag, 20 September 1983.
5) G. A. Kessler, Voorwaarden vooreconomisch herstel; dezorg voorecono-
mische kringloop en economische structuur, Economische Monografieen nr.
3, Universiteit van Amsterdam, 1983.
dacht voor de aanbodzijde van de economic vraagt. Maar die voor-
keur voor ,,demand-management” en verdelingsvragen ging niet
beidsvoorwaardenpakket, neen, we knippen dat pakket ergens op
hoogst willekeurige manier doormidden en beelden ons dan in over
relevante informatie voor inkomenspolitieke beslissingen te be-
gepaard met een stringente inkomenspolitiek, zoals een korte terugblik kan leren. We mogen aannemen dat aan inkomenspolitiek goede bedoelingen ten grondslag liggen. Goede bedoelingen zowel op
het gebied van een zorgvuldige bewaking van de arbeidskostenont-
behouden moet, bij een toeneming van het aantal inkomenstrekkers
wikkeling vanuit een macro-economische optiek als op het gebied
in de collectieve sector die trendmatig groter is dan de groei van het
waarop onze bedoelingen over verdelende rechtvaardigheid tot uit-
aantal loontrekkers in de marktsector, de loonontwikkeling achterblijven bij de produktiviteitsstijging in ongeveer dezelfde verhou-
drukking worden gebracht. Wie bladert in Miljoenennota’s van de
schikken.
Om de modale risicodrager zijn plaats op de arbeidsmarkt te doen
laatste tien jaar en in de parlementaire behandeling van het voorgestelde beleid in die periode ziet hoe de bedoelingen op het eerstge-
ding. Dat is niet gebeurd omdat de behoefte om zonder toereikende
noemde gebied het bij voortduring hebben moeten afleggen tegen
ven steeds opnieuw heeft gezegevierd over de macro-economische
informatie een politick van verdelende rechtvaardigheid te bedrij-
die op het tweede gebied. Het ontbrak tegelijkertijd niet aan het be-
prudentie. Want in het geval van de modale risicodrager is er geen
sef dat dit gebeurde. Elke volgende Miljoenennota wist precies aan
verschil tussen wat die prudentie voorschrijft en wat rechtvaardig is.
te geven wat er verkeerd was gegaan met de bedoelingen van de vorige. Maar telkens opnieuw was het einde van de discussie dat de
verdelende rechtvaardigheid zegevierde over de macro-economische prudentie. En het meest opvallende van die ontwikkeling is
dat er na zoveel jaren van voorrang voor de verdelende rechtvaardigheid bijna niemand meer kan worden gevonden die ook maar iets
De conclusie daarvan moet zijn dat een inkomenspolitiek die zich
niet laat leiden door de vraag welke ontwikkelingen zich voordoen
in dit land rechtvaardig verdeeld vindt.
Zo verwonderlijk is dat niet gezien de informatie aan de hand
waarvan de meest ingrijpende verdelingsbeslissingen worden genomen. Het CPB (MEV 1984, biz. 59) stelt vast dat het steeds moeilijker wordt de ontwikkeling van de reele beschikbare inkomens in en-
op de arbeidsmarkt naar zijn effecten een onrechtvaardige politick
is. De ervaring leert mij dat hieraan iets moet worden toegevoegd. In
deze conclusie staat niet dat de inkomenspolitiek nu maar braaf
moet doen wat de arbeidsmarkt voorschrijft. Er staat ook niet dat de
uitkeringstrekkers nu maar het gelag moeten betalen voor de wer-
kenden, er staat alleen maar dat het formele onderscheid tussen die
twee groepen voor een inkomenspolitiek die en prudent en rechtvaardig wil zijn, niet relevant is zolang de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt niet in de beschouwing worden betrokken. Als we dat
kele kengetallen weer te geven. Dit wordt geillustreerd met behulp
laatste doen verschuift de belangstelling naar informatie van een ge-
van een grafiek (MEV 1984, biz. 60) die laat zien dat de differentiatie in koopkrachtmutatie tussen sociaal-economische groepen
thans belangrijker is dan de differentiatie naar inkomenshoogte.
Daarmee moeten we het dan doen, want wie, op een paar fijnproe-
heel andere aard, zoals hiervoor aangeduid. En dat zou niet alleen
een weldaad zijn voor de inkomenspolitiek, het zou ook een veel
breder belang dienen. Want de scheidslijnen tussen deze sociaaleconomische groepen, of de inkomensmutaties in een bepaald jaar
nu gelijk zijn of niet, veranderen door de manier waarop politici en
sociale partners erover spreken en de aandacht voor die uitspraken
van dag- en weekbladen in loopgraven aan weerskanten waarvan de
verschillende groepen zich opstellen.
In de Miljoenennota wordt gesteld dat een gelijke inkomensmati-
vers onder de statistici na, overziet de cumulatie van inkomenseffecten van het totale overheidsbeleid. Waarom bij voorbeeld is de marginale lastendruk voor zeer lage arbeidsinkomens zo hoog dat een
extra inspanning op dat niveau nauwelijks tot een verbetering van de
inkomenspositie kan leiden? Is dat gebeurd vanuit een oogpunt van
verdelende rechtvaardigheid of ging het erom de sociale gelaagdheid van de jaren zeventig voor de eeuwigheid vast te leggen?
En wat, behalve het voor praktisch alle inkomenspolitieke doeleinden irrelevante formele onderscheid, is het belang van de vergelijking van de inkomensmutaties van de sociaal-economische groe-
ging voor iedereen niet per se de beste oplossing van de financiele
problematiek van overheid en bedrijven inhoudt (Miljoenennota
1984,bh. 52). Dat mogezo zijn, maar debeoordeling daarvan zal in
de politieke discussie niet alleen vanuit het gezichtspunt van de financiele problematiek van overheid en bedrijven plaatsvinden maar
pen zoals het CPB ons die voorschotelt? Hebben we dat nodig om er
mede vanuit een oogpunt van verdelende rechtvaardigheid. De fi-
arbeidsmarktbeleid op te kunnen baseren? Neen, want de opge-
voerde groepen zijn vanuit een oogpunt van vraag- en aanbodver-
guur van de modale risicodrager werd hier opgevoerd als mogelijk
alternatief in deze discussie voor de onbruikbaar geworden inko-
houdingen op de arbeidsmarkt volstrekt oninteressant. Voor dat
mensplaatjes van voorheen.
doel zouden we van functie-inkomens moeten uitgaan en van de re-
Belangrijker dan deze suggestie is de aankondiging van het kabi-
latieve vraag, resp. aanbod in de verschillende sectoren van qua inhoud en niveau vergelijkbare functies. Maar kunnen we er dan mis-
net dat in de tweede helft van oktober een notitie zal worden uitge-
schien iets van leren over de rechtvaardigheid van de inkomensont-
inkomensverdeling. Aangekondigd wordt dat aandacht zal worden
geschonken aan de uitgangspunten van het inkomensbeleid en andere inkomenspolitieke onderwerpen, zoals de mate van represen-
wikkeling? Neen, want hoe we rechtvaardigheid ook definieren, het
heeft toch altijd iets te maken met de verdeling van kansen en risico’s, de continu’iteit van een keer bereikte posities op de
inkomensladder, resp. de kansen op sociale stijging of juist daling en
de mate waarin een en ander door persoonlijke inspanning kan worden beinvloed. En daarover gaan die mutatieplaatjes helemaal niet;
integendeel, ze leiden de aandacht ervan af.
In elk geval ontbreekt in de overzichten van het CPB de groep die
bracht over een aantal aspecten van de inkomensontwikkeling en de
tativiteit van de nu gehanteerde koopkrachtoverzichten en de cumulatie van inkomenseffecten. Ook de noodzaak om ten behoeve
van de beleidsvorming te komen tot een meer systematische, jaarlijkse rapportage over inkomensontwikkeling en inkomensverde-
ling op langere termijn zullen daarbij, zoals aangekondigd, aan de
niveau dat de markt nog net kan dragen. Gaat er iets mis dan duikelt
orde komen. Het is jammer dat het kabinet niet heeft geprobeerd
om de voorstanders van stimulering in samenhang met deze aankondiging van een inkomenspolitieke discussie te antwoorden. In
plaats van die voorstanders min of meer hooghartig terug te wijzen,
zou het kabinet ze hebben kunnen uitnodigen om hun voorkeur
voor de conjuncturelebenadering van Schouten, Pen, Kessler e.a. te
die groep omlaag door de grenzen van de door het CPB opgevoerde
sociaal-economische categorieen en dat leidt tot inkomensmutaties
onderstrepen en nader in te vullen wat betreft de structurele consequenties daarvan voor de loon- en inkomenspolitiek. Zouden ze
die in ongunstige zin fors afwijken van die van de sociaal-econo-
daarin slagen dan zou het kabinet op het punt van de stimulering
toegeeflijker moeten worden. Daar zou dan de winst van een breder
politick draagvlak voor een op langere termijn voortgezet herstelbe-
vanuit een oogpunt van verdelende rechtvaardigheid misschien wel
de belangrijkste is; dat is de groep van de modale risicodragers op de
arbeidsmarkt, de doorgaans laag beloonde en laag opgeleide werk-
nemers wier produktiviteit ongeveer samenvalt met het loonkosten-
mische groepen. Die mutaties hebben we onzichtbaar gemaakt door
alleen die formele groepen met elkaar te vergelijken alsof ieders
plaats daarin gegarandeerd zou zijn. Ze keren pas na de buiteling
weer in de overzichten terug als ze uitkeringstrekkers zijn geworden.
En als er dan op het niveau van die uitkeringen wordt gekort vergelijken we die korting met de inkomensmutatie van nun voormalige
college’s in de marktsector zonder er bij stil te staan dat die college’s
door diezelfde korting hun rechtenpakket zien verminderd dat, zeker op de huidige arbeidsmarkt, wordt gezien als een onderdeel van
de arbeidsvoorwaarden dat elk moment van actuele betekenis kan
worden. Maar we berekenen de mutaties niet op basis van dat arESB 19-10-1983
leid tegenover staan. Zouden ze daarin niet slagen dan zou het kabinet zich een ijzersterk alibi hebben verschaft om het nu voorgestelde
beleid uit te voeren en daar straks een naar eigen inzichten ingevuld
inkomensbeleid onder te schuiven.
Afgezien van de relatie met de vraag naar stimulering kan een discussie over de loon- en inkomenspolitiek in het raam van het driesporenbeleid van het kabinet uitermate boeiend en belangrijk worden rondom het thema centraal-decentraal. Zowel onder economen als politici in ons land leeft een traditie om het element van ,,be945
heersbaarheid” in de loon- en inkomenspolitiek te verbinden met
een sterkere greep van de centrale overheid op de loon- en inkomensontwikkeling. Beheersbaarheid is in die traditie bijna identiek
met centralisatie, getuige bij voorbeeld het betoog van Van den
Doel, De Galan en Tinbergen voor wat zij noemden ,,democratische
dwang” 6).
Voor zover het de theoretische kant van de zaak betreft kan men
moeilijk anders dan de denkbeelden van deze traditie aanvaarden.
een conclusie over het vraagstuk van de stimulering. Hoe sterk de
argumenten voor stimulering ook mogen zijn, de vorm waarin de
voorstellen in die richting worden gegoten mag niet een ingreep in
de decentralisatie inhouden. Zou stimulering gecombineerd worden met een centralistischer inkomensbeleid, dan leidt die combinatie alleen maar tot een voortzetting van wat al lang genoeg verkeerd
is gegaan. Dat sluit niet uit dat er uitgangspunten worden gevonden
voor een inkomensbeleid waarin decentralisatie gecombineerd kan
Dat geldt in elk geval voor een situatie waarin het aantal inkomens-
worden met stimulering. Waarom zou op dat terrein niet lukken wat
trekkers in de collectieve sector sterker groeit dan het aantal inko-
op het gebied van de arbeidstijdverkorting wel mogelijk was? Het is
menstrekkers in de marktsector. Maar zo’n theoretisch gelijk zegt
nog niets over de uitvoerbaarheid van die denkbeelden in de prak-
tijk. In het betoog ten gunste van ,,democratische dwang” werden de
aan het kabinet en aan de voorstanders van stimulering om die mogelijkheid nader te onderzoeken bij de komende discussie over de
inkomenspolitiek.
voorwaarden voor uitvoerbaarheid opgesomd; ze komen er op neer
dat politici, burgers en belangengroepen in meerderheid bereid
moeten zijn die dwang te aanvaarden omdat ze de uitkomsten daar-
Voorwaarden voor het werkgelegenheidsbeleid
van beter achten dan wat elke groep voor zich zelf zou kunnen berei-
Uit het voorgaande laten zich de belangrijkste voorwaarden aflei-
ken.
Men kan daaraan nog toevoegen dat, wil zo’n inkomenspolitiek
den waaraan het beleid moet voldoen, wil de reis op het derde spoor
kunnen slagen, de politici die de beslissingsmacht krijgen toebe-
tot een goed einde kunnen worden gebracht.
deeld een grote zelfdiscipline moeten kunnen opbrengen. Zij moe-
In de eerste plaats moeten de uitkomsten van het gedecentrali-
ten bij voortduring bereid zijn om van leuke beslissingen af te zien
seerd overleg op dit derde spoor worden gerespecteerd voor zover
ten behoeve van het welslagen van die politick. Ze zullen ook nooit
de economische groei mogen overschatten, omdat zo’n overschatting alleen maar leuke dingen mogelijk maakt ten koste van de eerdergenoemde modale risicodrager op de arbeidsmarkt. Ze zullen
vooral ook nooit hun inzicht in wat rechtvaardig is mogen overschatten en steeds hun neiging tot bemoeizucht moeten kunnen onderdrukken. Het recente verleden heeft geleerd dat die eisen te
hoog zijn gegrepen. Zelfs de parlementariers die niet door de tradi-
het de in de marktsector afgesloten contracten betreft. In de tweede
plaats moet worden duidelijk gemaakt dat het arbeidsvoorwaardenoverleg in de collectieve sector zowel inhoudelijk als organisatorisch
zal toegroeien naar een meer met de marktsector vergelijkbare situ-
atie. In de derde plaats mag de discussie over eventuele stimulering
van de economie niet resulteren in een besluit tot centrale beheersing van de inkomensontwikkeling. In de vierde plaats is het wense-
lijk dat de discussie over verdelingsvragen los wordt gemaakt van de
tie van centrale loonpolitiek zijn aangeraakt hebben de neiging, getuige de cumulatie van maatregelen met soms zelfs aan elkaar tegen-
uit een oogpunt van verdelende rechtvaardigheid irrelevante koop-
gestelde inkomenseffecten, de maatregelen die zij kunnen beden-
tie van de modale risicodrager op de arbeidsmarkt kan worden ver-
ken, of dat nu op matiging van de arbeidskosten betrekking heeft of
beterd.
op maatregelen die de verdelende rechtvaardigheid moeten dienen,
veel voortreffelijker te vinden dan wat over diezelfde zaken op een
lager niveau wordt besloten. Weliswaar heeft er in ons land geen
centrale inkomenspolitiek bestaan, maar er was wel bij voortduring
een centraal verdelingsbeleid. Aan dat beleid in het bijzonder moet
worden toegeschreven dat in onze economische structuur zoveel
verstarring heeft kunnen insluipen. Hoe waardevol in theorie de inzichten van Van den Doel, De Galan en Tinbergen ook mogen zijn,
de ervaringen met een centrale verdelingspolitiek in ons land tonen
aan dat de begrippen beheersbaarheid en centralisatie niet een vanzelfsprekende eenheid vormen.
Tot slot zullen we bezien in hoeverre van arbeidstijdverkorting
positieve resultaten mogen worden verwacht. De verwachtingen
daaromtrent zijn zeker niet hooggespannen. Allerwegen wordt de
verwachting van het CPB van een herbezetttingspercentage van
25% gezien als een aanwijzing dat de mogelijkheden om via arbeidstijdverkorting iets aan de werkgelegenheidssituatie te verbetering als uiterst beperkt moeten worden aangemerkt. Voor een deel is
die somberheid waarschijnlijk toe te schrijven aan het feit dat men
van arbeidstijdverkorting aanvankelijk onrealistisch grote verwachtingen had. Bovendien kan men nogal eens de mening horen verkondigen dat er geen andere middelen dan arbeidstijdverkorting
zijn om de toenemende werkloosheid te bestrijden. Zo hoort het bijna tot de gewoontewijsheid dat van een herstel van de marktsector
geen herstel van de werkgelegenheid mag worden verwacht; integendeel, een opleving van de investeringsactiviteiten zou alleen
maar tot een voortdurend grotere uitstoot van arbeidskrachten leiden. In die wijsheid wordt min of meer voorbijgegaan aan wat we
van de structuur van de Nederlandse voortbrenging weten.
Meer dan in andere geindustrialiseerde landen zijn de investeringsactiviteiten van het Nederlandse bedrijfsleven geconcentreerd
geweest op de procesverbetering van bestaande produkties in plaats
van op produktvernieuwing. In het kader van de herindustrialisatie
moet aan dat aspect van de Nederlandse produktiestructuur aandacht worden gegeven. Ook de verruiming van faciliteiten voor
nieuwe bedrijfsvestiging en de opruiming van belemmeringen daartoe werken in die richting. Het is verstandig om het verschijnsel van
Het huidige kabinet is in zijn pogingen om de verstarring te ontmantelen een heel andere richting ingeslagen. Het op decentralisatie en deregulering gerichte drie-sporenbeleid staat zo goed als
haaks op de traditie van centrale beheersing. Hetzelfde kan worden
gezegd van de onmiskenbare tendens tot decentralisatie in het arbeidsvoorwaardenoverleg die op haar beurt een stevige basis vindt
in de decentralisatie van de arbeidsverhoudingen in ons land. Het
drie-sporenbeleid heeft tot dusver bekwaam ingehaakt op deze de-
centralisatietendens. De matiging in de loonkostenontwikkeling
voor 1983 en 1984 waarop de financiele ramingen in de Miljoenennota dankbaar teruggrijpen is gerealiseerd in het raam van het gedecentraliseerde overleg over het derde spoor van het kabinetsbeleid.
Maar die uitkomsten zijn natuurlijk niet alleen waardevol als basis
voor de ramingen in de Miljoenennota. Voor de contracterende
partijen hebben die uitkomsten een heel concrete betekenis; aan de
werknemers verschaffen ze zekerheid ten aanzien van de koopkrachtontwikkeling en aan de werkgevers ten aanzien van de kos-
tenontwikkeling. Dat wil zeggen, die zekerheden zijn er zolang niet
vanaf een hoger niveau roet in het eten wordt gegooid en op de bereikte uitkomsten wordt ingegrepen. Als dat gebeurt is het derde
krachtplaatjes en meer georienteerd wordt op de vraag hoe de posi-
Jobless-growth” onder ogen te zien. In sommige bedrijfstakken is
daarmee de mooiste ontwikkeling aangegeven die we mogen hopen
te bereiken en zal de praktijk er waarschijnlijk ver bij ten achter blijven. Maar het is onverstandig om de relatie tussen groei en werkgelegenheid te beoordelen los van de feitelijke produktiestructuur en
spoor verdwenen, inclusief het moeizaam en in gezamenlijk overleg
los van de vraag of daarin geen wijzigingen mogelijk zijn die tot een
sleutelen aan de arbeidsorganisatie, de verdeling van de werkgelegenheid, de verbetering van de vakopleiding en de versoepeling van
de beloningsverhoudingen. Ondanks de verreikende consequenties
betere verhouding tussen produktiviteitsgroei en omzetgroei kun-
die dat zou hebben voor het kabinetsbeleid en ondanks de vertrouwensbreuk die dat in de arbeidsverhoudingen zou veroorzaken,
mag men er niet al te gerust op zijn dat een dergelijk ingrijpen niet zal
worden overwogen. Daarvoor is de hang naar centralistische verdelingspolitiek in ons land nog te sterk.
Deze inkomenspolitieke beschouwingen stellen ons in staat tot
946
nen leiden.
Zolang dat niet ernstig is geprobeerd moet het huidige pessimisme over de werkgelegenheidsontwikkeling als ongegrond worden
beschouwd en meer geinspireerd door een bij de recessie horend ge-
6) J. van den Doel, C. de Galan en J. Tinbergen, Pleidooi voor een geleide
loonpolitiek, ESB, 11 maart 1976, biz. 264 t/m 268.
voel van crisis dan op een juist zicht op de gevolgen van de technologische ontwikkeling. Afgezien van het crisisgevoel is er geen enkele
reden om met betrekking tot de werkgelegenheidsontwikkeling niet
een jaarlijkse structurele groei van 1 % als taaksteUing te nemen. Dat
cijfer is het saldo van een negatieve ontwikkeling in sommige sectoren, een stabilisatie in andere en groei in bedrijfstakken waarin produktvernieuwing een grote rol kan spelen. Het omvat tevens een
hernieuwde groei van de werkgelegenheid in de collectieve sector
zodra het herstel van de marktsector het economisch draagvlak
daarvoor heeft gerepareerd. Let wel, het gaat hier niet om een voorspelling maar om een taaksteUing die de ontwikkelingen in andere
structurele werkgelegenheidsgroei van 1% per jaar en een conjunctureel herstel kunnen werken.
In de eerste plaats zal de dating van het ziekteverzuim, de belangrijkste factor van dit moment, binnen afzienbare tijd zijn uitgewerkt.
Niemand weet precies hoever het zal gaan, maar iedereen weet dat
het ziekteverzuim niet beneden de nul kan dalen. Als het in het huidige tempo doorgaat zitten we nog drie jaar van dat punt verwijderd.
Een tweede factor van betekenis is de beroepsopleiding. In sommige cao-onderhandelingen is een koppeling gelegd tussen de arbeidstijdverkorting en speciale voorzieningen voor de vakopleiding
van jeugdige werknemers. Daarnaast is van betekenis de vraag wat
gemdustrialiseerde landen als uitgangspunt heeft.
junctureel worden aangemerkt. De daarmee samenhangende on-
er wordt gedaan om de beroepskennis van de volwassen beroepsbevolking op peil te houden en aan te passen aan de eisen die de
structurele vernieuwing van de economie en de samenleving stelt.
derbezetting van bedrijven vormt het sterkste argument van de stimuleerders. We zouden tijdens een herstelperiode dus van een hogere werkgelegenheidsgroei moeten uitgaan dan de hiervoor genoemde taakstellende 1%.
Het antwoord is dat op dit moment van enige systematische inspanning in die richting geen sprake is. Een zeer beperkte taaksteUing op
dat gebied zou zijn dat jaarlijkse ca. i% van de beroepsbevolking
meer zou worden gebonden door een systematische vergroting van
Een onbekend deel van de huidige werkloosheid moet als con-
Het spreekt vanzelf dat deze taaksteUing en de verwachting van
een conjunctureel herstel van doorslaggevende betekenis zijn voor
de mate waarin we voor een oplossing van de werkloosheidsproble-
matiek afhankelijk zijn van het instrument van de arbeidstijdverkor-
de opleidingsactiviteiten.
Dan resteert voor de eigenlijke arbeidstijdverkorting die met her-
verdeling binnen de arbeidsorganisatie gepaard moet gaan, een
ting. Buiten dat kader is arbeidstijdverkorting zoals het nu in het ka-
taakstelUng van 1%, m.a.w. 2% arbeidstijdverkorting per jaar bij
een gemiddelde herbezetting van 50%. Onhaalbaar? Op korte ter-
der van het derde beleidsspoor wordt geprobeerd, niet meer dan een
mijn wel. Zolang de daling van het ziekteverzuim voortgaat zal het
poging tot dweilen met de kraan open.
ke dan wel een onmogelijke opgave is kan worden beantwoord met
een verwijzing naar de feitelijke ontwikkeling van de arbeidsduur in
de laatste jaren.
Nadat de feitelijke arbeidsduur van 1960 tot en met 1980 met ca.
herbezettingspercentage uiterst laag liggen. Dat zal dan later moeten worden ingehaald als de in de bedrijven aanwezige arbeidsreserve is afgebouwd. Arbeidstijdverkorting kan wel degelijk positief
werken, zelfs hi de gevaUen waarin de effecten naar buiten toe nu
nog niet zichtbaar zijn.
TeleursteUend is bij dit alles dat blijkens de Werkgelegenheidsnota 1983/1984 het kabinet niet zelf alle zeilen bijzet om van de verdeling van het werk een succes te maken. De redenering van het kabinet dat herbezettingspercentages in de collectieve sector boven de
voor de marktsector verwachte 25% tot budgettaire consequenties
leiden waarover afzonderlijk moet worden onderhandeld (lees:
28% was gedaald, is vanaf 1980 sprake van een vrijwel ononderbro-
waarvoor door ambtenaren dan een extra inkomensoffer moet wor-
ken toeneming van de arbeidsduur door vermindering van het ziekteverzuim 7). Ook in 1983 en 1984, de z.g. doorbraakjaren op het
gebied van de arbeidstijdverkorting, wordt alleen al door deze ene
factor, het dalende ziekteverzuim, meer toegevoegd aan de arbeidsreserve dan er bij 2% arbeidstijdverkorting en 100% herbezetting
van kan worden af gehaald. Het dalende ziekteverzuim werkt, zij het
verzwakt, ook door in de groei van de arbeidsongeschiktheid. Daarmee wordt een van de belangrijkste aftrekposten op de jaarlijkse
groei van het arbeidsaanbod geringer dan deze gedurende de jaren
zeventig is geweest. Hetzelfde geldt voor een aftrekpost van geheel
andere aard, de toenemende onderwijsparticipatie. Zowel binnen
den gebracht) draagt er niet toe bij dat de gemiddelde herbezetting
van markt- en coUectieve sector wordt gemaximaliseerd. Juist in de
coUectieve sector kan het herbezettingspercentage hoog zijn. Het
lijkt aan te bevelen dat het kabinet op dit punt geen kruidenierspoli-
Maar als we wel van dat kader zouden mogen uitgaan, hoe ziet
dan de aan arbeidstijdverkorting toevallende taak eruit? Daar is dan
eerst de vraag naar de omvang ervan. We zouden dan met behulp
van arbeidsduurverminderende maatregelen gedurende ca. tien
jaar per jaar ca. 1 j% van de beroepsbevolking een plaats in het ar-
beidsproces moeten proberen te geven. De vraag of dat een mogelij-
als buiten de arbeidsorganisatie neemt dus het aanbod van arbeid
toe. Voor de groei van de werkloosheidsproblematiek heeft dit toenemend arbeidsaanbod op dit moment een groter gewicht dan het
verlies aan werkgelegenheid. De hiervoor genoemde taaksteUing,
gedurende ca. tien jaar ca. 11% van de beroepsbevolking via maatregelen van arbeidsduurverkorting in het arbeidsproces een plaats
te bezorgen, is voldoende om dit arbeidsaanbod te verwerken, gesteld tenminste dat we binnen het eerder genoemde kader van 1%
tiek bedrijft. Door van de ambtenaren op dit punt het onderste uit de
kan te vragen kan het hele derde spoor, ook waar het de marktsector
betreft, op losse schroeven worden gezet. Want, zoals op verschillende plaatsen hiervoor uiteengezet, het is en blijft een moeizame
operatie die veel inspanning vraagt van de overlegpartijen. Waarom
zouden die zich die inspanning getroosten als niet de overheid er
blijk van geeft er ook in te geloven en er ook het maximaal mogelijke
voor te wiUen doen? Zo gezien is de vraag naar de herbezettingspercentages een politieke vraag.
P. J. Vos
7) Rapportage Arbeidsmarkt 1983, Ministerie van Soeiale Zaken en Werkgelegenheid, September 1983.