Handelsliberalisatie in diensten: een nieuwe weg
Aute ur(s ):
Kox, H.L.M. (auteur)
Lejour, A.M. (auteur)
De auteurs zijn werkzaam b ij het Centraal Planb ureau. a.m.lejour@cpb .nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 89e jaargang, nr. 4433, pagina 232, 14 mei 2004 (datum)
Rubrie k :
Handel
Tre fw oord(e n):
De huidige WTO-onderhandelingen over de handel in diensten zullen waarschijnlijk slechts in bescheiden mate de internationale
dienstenhandel liberaliseren. De voortgang bij de dienstenonderhandelingen dient in een breder perspectief te worden bezien. In
analogie met de aanpak van landbouw in de Uruguay-ronde schetsen we een nieuwe en meer kansrijke aanpak voor een succesvol
vervolg van deze onderhandelingen.
In het kader van de WTO-onderhandelingen over handelsliberalisatie wordt onderhandeld over de handel in diensten. Diensten beslaan
ten minste zeventig procent van de totale economie in de ontwikkelde landen, maar ze vertegenwoordigen slechts twintig procent van de
totale handel. De aard van diensten is een van de oorzaken van de relatief beperkte handel: de consumptie van diensten vereist vaak de
nabijheid van de aanbieder en de consument (denk aan de kapper). Een andere oorzaak zijn de handelsbarrières in diensten. Veel
barrières in de dienstenhandel zijn mede het gevolg van regulering die binnenlands marktfalen corrigeert en daarbij als neveneffect de
handel verstoort. Zo worden er vaak nationale kwalificatie-eisen gesteld aan dienstenaanbieders om kwaliteitsonzekerheid te beperken.
Dit heeft tot gevolg dat een dienstenproducent zich op elke buitenlandse markt opnieuw moet kwalificeren. Dit is vooral voor kleine en
middelgrote ondernemingen een belemmering om te exporteren.
Ervan uitgaande dat handelsbelemmeringen vaak eerder een neveneffect zijn dan primair doel, wat zijn dan de mogelijkheden om nontarifaire belemmeringen (NTB’s) in de dienstenhandel verder af te bouwen? Waar kunnen vrijere dienstenhandel en het corrigeren van
binnenlandse marktfalens hand in hand gaan? Wat betekent dit voor het internationale handelsoverleg? De baten van vrijere
dienstenhandel zijn aanzienlijk: volgens Robinson et al. (1999) en de Wereldbank (2003) kan de welvaart wereldwijd met honderden
miljarden euro’s toenemen.
Non-tarifaire belemmeringen
Begin 2004 hebben ongeveer veertig landen (waaronder de meeste OESO-landen) bij de WTO voorstellen ingediend om markttoegang
van buitenlandse dienstenaanbieders en non-discriminatie van binnenlandse en buitenlandse aanbieders te verbeteren. Deze voorstellen
zijn bescheiden. Vaak gaan ze niet verder dan het vastleggen van een al bestaande situatie. Hoewel dit laatste onzekerheid bij exporteurs
en investeerders vermindert, levert het weinig extra handel op. Een recente cpb-studie verwacht voor Nederland handelseffecten ter
waarde van enkele honderden miljoenen euro (Kox & Lejour, 2004).
De onderhandelingsvoorstellen zijn bescheiden om twee redenen. In de eerste plaats is er het onderhandelingsklimaat. De mislukte
WTO-ministerstop in Cancún van september 2003 markeerde een impasse in de onderhandelingen. Landen lijken zich vooralsnog niet te
willen committeren aan vergaande handelsliberalisatie en wachten op elkaar. De tweede reden is dat de onderhandelingen over barrières
in diensten erg complex zijn. Het gaat vooral om de verwijdering van non-tarifaire handelsbelemmeringen (NTBS). Tekenend voor NTBS
is dat deze maatregelen een diffuser karakter hebben dan importtarieven. Van een invoertarief is nauwelijks betwistbaar dat het een
handelsbelemmerende werking heeft: de aanwezigheid en de hoogte kunnen eenduidig worden vastgesteld. Dit maakt het relatief
eenvoudig om over tarifaire handelsbelemmeringen internationaal te onderhandelen. Voor ntb’s is dit lastiger. Of een bepaalde
binnenlandse maatregel de internationale handel remt – en daarom als NTB kan worden beschouwd – is lang niet in alle gevallen
eenduidig vast te stellen.
tabel 1 geeft een overzicht van NTB’s naar hun primaire doel en de mate waarin het WTO-principe van ‘non-discriminatie’ (gelijke
monniken, gelijke kappen voor binnen- en buitenlandse dienstverleners) wordt toegepast.
Tabel 1.
type ntb
voorbeelden
handelsbelemmering
discriminatie buitenlandse
handelsgerelateer- invoerverbod,
de, kwantitatieve
invoerquota,
beperkingen
exportverbod
ja
ja
prijsgebaseerde
ja
ja
gedifferentieerde tarieven
ntb’s
voor binnen- en buitenlandse dienstverleners
niet handelsgerebeperking van markttoegang
vaak niet
lateerde, kwantidoor licenties, inreisvisa,
tatieve beperkingen domeinmonopolies of ruimtelijke
ordeningseisen
vaak impliciete
discriminatie
eisen aan het
dienstenproduct
eisen aan dienstverleners
vaak impliciete
discriminatie
vaak impliciete
discriminatie
verplichte standaards en
vaak niet
normen voor producten
kwalificatie, verplicht lid- vaak niet
maatschap van een
nationale beroepsorganisatie,
operationele eisen
gedifferentieerde
regels voor het gebruik van
toegang tot natvaste infrastructuur
vaak niet
ionale distributie- (rail, water, energie, telecommunicatie)
systemen
vaak impliciete
discriminatie
De twee eerste typen – kwantitatieve beperkingen en prijsgebaseerde bescherming – zijn evidente gevallen van NTBS die strijdig zijn met
de uitgangspunten van vrije dienstenhandel. De welvaartseffecten van deze maatregelen zijn ook het gemakkelijkst te becijferen. Dat
maakt de gats-onderhandelingen over deze typen NTB’s relatief het eenvoudigst. Bij andere NTBS is de weg naar afbouw ervan veel
langer en moeizamer. Afscherming van de binnenlandse dienstenmarkt is vaak niet het primaire doel. Discriminatie van buitenlandse
dienstenleveranciers is veelal impliciet, dat wil zeggen dat potentiële buitenlandse dienstenleveranciers relatief meer moeite moeten doen
en meer kosten moeten maken om te voldoen aan de regels die in de NTB-maatregel zijn vastgelegd.
Binnenlands marktfalen
Veel belemmeringen voor buitenlandse dienstenleveranciers vloeien voort uit maatregelen die vooral zijn gericht op het corrigeren van
binnenlands marktfalen, zoals externaliteiten of asymmetrische informatie. Handelsbelemmering kan een bijwerking zijn van bijvoorbeeld
maatregelen op het vlak van consumentenbescherming, ruimtelijke ordening, of concurrentiebeleid. Het kan ook het gevolg zijn van
maatregelen in netwerksectoren waar grote infrastructurele schaaleffecten spelen (energievoorziening, telecommunicatie, water) om een
minimum voorzieningenniveau veilig te stellen. Wanneer het functioneren van een dienstensector externe effecten heeft, kan
overheidsinterventie de betreffende sector dwingen rekening te houden met de externe effecten, met mogelijk handelsbelemmerende
bijwerkingen.
Structurele kwaliteitsonzekerheid (asymmetrische informatie) bij binnenlandse afnemers van de dienst speelt vaak een rol in markten voor
professionele diensten die gebaseerd zijn op specialistische kennisinput, zoals accountancy, advocatuur en ingenieursdiensten. De
afnemers kunnen voorafgaand aan en soms zelfs na de kooptransactie zelf niet direct de kwaliteit van het dienstenproduct beoordelen.
Ter bescherming van kopers hebben nationale overheden van oudsher zulke markten gereguleerd. Men streefde naar kwaliteitsborging
vooraf door het stellen van eisen. Internationaal gezien werkt de wildgroei en grote internationale verscheidenheid in dergelijke vormen
van regulering verstorend voor het ontstaan van een echte internationale markt in zulke diensten.
Classificatie van NTB’s
De proliferatie en verscheidenheid van binnenlandse maatregelen belemmeren de onderhandelingen over de handel in diensten. We
kunnen in dit opzicht echter iets leren van de aanpak die tijdens de Uruguay-ronde werd gehanteerd om de landbouwsteun te betrekken
in de WTO-onderhandelingen. Landbouwsteun is door zijn veelvormigheid ook een onderwerp waarover moeilijk te onderhandelen is.
Het WTO-overleg over landbouwsteun kreeg een sterke impuls na de afspraak dat de WTO-leden hun eigen landbouwsteunmaatregelen
zouden classificeren in drie typen op basis van een vooraf overeengekomen indeling naar mate van handelsverstoring. Deze
inventarisatie bracht een betere focus in de landbouwonderhandelingen.
Een dergelijke classificatie kan de onderhandelingen over de internationale handel in diensten verder op weg helpen. Op dit moment zijn
deze onderhandelingen niet gestructureerd. Er zijn geen afspraken gemaakt over de sectoren en type handelsbeperkende maatregelen
waarop de onderhandelingen zich focussen. Landen bepalen zelf welke liberalisatiemaatregelen ze willen nemen. Dit leidt tot een
lappendeken van voorstellen die inhoudelijk vaak weinig overeenkomsten hebben. Het is nodig om de NTB’s in diensten in te delen naar
de mate van handelsverstoring en naar de binnenlandse welvaartsoverwegingen waaruit de maatregel voortkomt. In tabel 2 brengt op
deze basis een indeling en rangorde aan van NTB’s in diensten, waarbij we ook de mogelijke oplossingsrichtingen aangeven. We
onderscheiden vier virtuele, gekleurde ‘dozen’.
Tabel 2. Classificatie van NTB’s in diensten voor GATS-onderhandelingen
motivatie maatregelen
rood
bruin
blauw
groen
direct handelsbeperkend doel?
handelsbeperking onvermijdelijk?
interventie gericht op binnenlands marktfalen?
marktfalen internationale proporties?
ja
ja
nee
nee
nee
ja
ja
ja
nee
ja
nee
ja
– –
ja
nee
nee
Vier categorieën
De rode doos bevat de NTB’s zoals kwantitatieve handelsbeperkingen en gedifferentieerde prijsstellingen voor binnen- en buitenlandse
dienstverleners. Ze zijn ingesteld met een handelsbeperkend doel en dus in strijd met het WTO-principe van non-discriminatie van
buitenlandse aanbieders. Deze NTB’s zouden prioriteit verdienen bij gats-onderhandelingen.
In de bruine doos komen de gevallen waar de maatregelen die wel gericht zijn op het corrigeren van binnenlands marktfalen, maar waarbij
het handelsverstorende effect een onbedoeld en vermijdbaar neveneffect is. In deze gevallen is bijstelling van de maatregelen relatief
gemakkelijk en kosteloos. Gelet op de positieve binnenlandse welvaartseffecten van meer buitenlandse markttoetreding gaat het eigenlijk
om win-win-situaties. De reciprociteit die de gats-onderhandelingen bieden, kan voldoende stimulans geven om deze categorie NTB’s
aan te pakken. Er moet daarbij worden vastgelegd dat gekozen wordt voor de minst handelsverstorende maatregel, met waar mogelijk een
beperking in de tijd.
De blauwe doos bevat NTB’s die voortkomen uit nationale overheidsinterventies, die een in meer landen bestaand marktfalen in een
bepaalde dienstensector aanpakken. Een voorbeeld hiervan is het functioneren van de accountancysector. Het handelsverstorende
effect van nationale accountancystandaarden is een bijwerking van interventiebeleid om kwaliteitsstandaarden te generen en daarbij
onzekerheid te verminderen. Het ligt niet voor de hand dat de harmonisatie van standaards binnen de gats wordt aangepakt. Daar zijn
betere internationale fora voor (zie kader). Hetzelfde geldt voor de afstemming van nationale standaards voor post- en pakketdiensten en
voor telecommunicatie. De gats-onderhandelingen bieden echter wel de mogelijkheid voor landen om wederzijds vast te leggen dat hun
nationale beleid voor de betreffende sectoren aansluit bij internationale normen. Ook kunnen zij zich verplichten tot wederzijdse
erkenning van kwalificaties en nationale normen.
De groene doos bevat de maatregelen die tot doel hebben binnenlandse externaliteiten te reguleren, maar waarbij het handelsbeperkende
effect op de koop toe wordt genomen. Voor deze maatregelen geldt dat binnenlandse preferenties en binnenlandse
welvaartsoverwegingen prevaleren boven de mogelijk handelsbeperkende werking. Voorbeelden daarvan zijn ruimtelijke
ordeningsbepalingen, vestigingseisen, consumentenbescherming, media- en cultuurbeleid, privacywetgeving en veiligheidsbeleid. Ook
de afbakening van publieke en private diensten (bijvoorbeeld in onderwijs en sociale zorg) zou in de groene doos geplaatst kunnen
worden om te benadrukken dat de WTO niet over publieke diensten onderhandelt.
Onderhandelingen
Deze indeling van typen NTB’s kan de effectiviteit van de gats-onderhandelingen ten goede komen. De grootste en snelste resultaten
kunnen geboekt worden door de onderhandelingen te concentreren op de rode doos en de bruine doos. Bij de NTB’s in de blauwe doos
is de weg naar internationale samenwerking wellicht langer. Het onderhandelingsprimaat moet bij andere internationale fora liggen. De
groene doos bevat de NTB’s die ofwel die internationaal geen grote marktverstoringen met zich mee brengen, of waarbij binnenlandse
welvaartsoverwegingen prevaleren.
Deze classificatie moet wel aan strikte criteria worden onderworpen om te voorkomen dat landen alle NTB’s in de blauwe of groene doos
willen plaatsen. Zo kunnen richtlijnen vastgelegd worden, waarbij landen moeten aantonen dat een binnenlandse maatregel
onvermijdelijk een handelsbeperkend effect heeft. In geval van discussie zou een arbitragecommissie van de WTO een bindend advies
kunnen geven.
Conclusie
De belangrijkste vormen van handelsbelemmeringen in de dienstensector zijn niet de invoertarieven, maar de non-tarifaire
belemmeringen. Deze remmen – bedoeld of onbedoeld – de dienstenimport en de markttoetreding door buitenlandse dienstverleners,
zodat de binnenlandse producenten en de binnenlandse markt de facto worden afgeschermd. Vaak zijn deze maatregelen gemotiveerd
door binnenlands marktfalen. Dit maakt de internationale onderhandelingen over NTB’s erg complex. Een indeling van NTB’s naar de
mate van handelsverstoring en de binnenlandse motivering van die maatregelen kan helpen om de dienstenonderhandelingen te
structuren. n
Henk Kox en Arjan Lejour
Literatuur
Kox, H.L.M. en A.M. Lejour (2004) Een nieuwe WTO-ronde voor diensten: Mogelijke gevolgen voor Nederland. CPB document 51,
Den Haag.
Mooij, R. de en P. Tang (2003) Four Futures for Europe. Speciale CPB studie, oktober 2003, Den Haag.
Robinson, S., Z. Wang en W. Martin (1999) Capturing the Implications of Services Trade Liberalisation. Paper presented at the
Second Annual conference of Global Economic Analysis, Denmark.
Wereldbank (2003) Global Economic Prospects for Developing Countries.
Washington
Copyright © 2004 Economisch Statistische Berichten ( www.economie.nl )