Gemeentelijke uitgaven en
binnengemeentelijke
decentralisatie
In de jaren zeventig is hartstochtelijk gepleit voor decentralisatie van het bestuur. Door de
overheid dichter bij de burgers te brengen zou het democratisch gehalte van de
samenleving verbeteren. Nu zijn ook kostenoverwegingen een argument geworden om te
decentraliseren. Bij de voorbereiding van zelfstandige stadsdeelbesturen in Amsterdam is
b.v. geprobeerd de schaalnadelen van gecentraliseerd stadsbestuur vast te stellen door de
kosten van gemeentelijke voorzieningen in Amsterdam te vergelijken met die in
middelgrote gemeenten. Dit artikel doet verslag van het onderzoek en geeft aan welke
taken uit kostenoogpunt op hun plaats zijn bij de stadsdeelbesturen.
DR. P.C.M. HUIGSLOOT – B.M. VERHEGGEN*
Hoogstwaarschijlijk kent de gemeente Amsterdam begin jaren negentig zestien of zeventien zelfstandig opererende stadsdelen. Het definitieve aantal hangt af van het al
dan niet decentraliseren van de Amsterdamse binnenstad
als zelfstandig stadsdeel en de eventuele samenvoeging
van een aantal kleinere stadsdelen. Op dit moment zijn zes
stadsdelen in functie. De eerste stadsdeelbesturen van
Noord en Osdorp zijn in 1981 gemstalleerd. Dit aantal is
begin 1987 met vier nieuwe besturen uitgebreid: voor Buitenveldert, de Pijp, Watergraafsmeer en Zuid-Oost.
Met de binnengemeentelijke decentralisatie wordt de
vorming van een volwaardig lokaal bestuur op het niveau
van de stadsdelen beoogd. De stadsdelen ontvangen taken en bevoegdheden op bijna alle terreinen van het openbaar bestuur. Daarnaast wordt gestreefd naar een zo groot
mogelijke autonomie in de besteding van de financiele
middelen. Om een dergelijke financiele autonomie voor de
stadsdelen te bewerkstellingen heeft de gemeente
Amsterdam er in een vroeg stadium voor gekozen om een
financiele verhouding tussen Amsterdam en de stadsdelen te ontwerpen naar het model van het landelijke Gemeentefonds.
In de jaren zeventig vormden democratische aspecten
de belangrijkste beweegreden voor decentralisatie. Onder
invloed van de gewijzigde economische omstandigheden
en de daarmee samenhangende visie op de organisatie
van het overheidsapparaat werden in de loop van de tijd
andere doelstellingen belangrijk(er): de vermindering van
de totale overheidsuitgaven, het streven naar een efficiente organisatie van overheidsvoorzieningen en een betere
dienstverlening. Een efficientere organisatie zou niet alleen een forse achteruitgang in het niveau van voorzieningen moeten helpen voorkomen, maar ook het opheffen
van taken of het afstoten van taken naar de particuliere
sector. Binnen de nieuwe organisatie moeten gemeentelijke afdelingen en diensten in hoge mate concurrerend kunnen werken ten opzichte van particuliere ondernemingen
of instellingen die dezelfde of vergelijkbare ‘produkten’
(diensten, voorzieningen) leveren.
Een belangrijk moment in het verschuiven van de uitgangspunten van financiele decentralisatie vormde een
motie die op 30 november 1983 in de Amsterdamse ge700
meenteraad werd aangenomen. In deze motie werd o.a.
uitgesproken dat de binnengemeentelijke decentralisatie
moet leiden tot het handhaven van het bestaande voorzieningenniveau met substantieel minder middelen (personeel en materiaal). Bestudering van de uitkomsten van
internationale vergelijkende studies 1) naar het gemiddelde uitgavenniveau van gemeenten van verschillende omvang gaf aanwijzingen dat de produktie op een kleinere
schaal voor bepaalde voorzieningen zou kunnen leiden tot
kostenbesparingen en een verlaging van de totale uitgaven. Dit vormde een belangrijke impuls om de startbudgetten van stadsdelen te ‘ijken’ op de situatie van middelgrote
gemeenten. Fundamenteel daarbij is dat de hoogte van de
budgetten niet wordt bepaald door een – evenredige afsplitsing naar de stadsdelen van de bestaande uitgaven
voor geheel Amsterdam, zoals dit wel voor de stadsdelen
Noord en Osdorp is gebeurd. In plaats daarvan wordt de
hoogte ‘objectief’ bepaald door de budgetten te baseren
op de uitgavenniveaus van vergelijkbare middelgrote gemeenten. Deze niveaus worden niet zonder meer gebruikt,
maar – waarnodig – gecorrigeerd voortypischgrootstedelijke omstandigheden.
In dit artikel gaan we achtereenvolgens in op de gevonden aanwijzingen in de internationale literatuur, de wijze
waarop de (start)budgetten van de stadsdelen ‘objectief
worden geijkt, de gevonden indicatoren en de betekenis
van de ijkpunten voor de (start)budgetten van de stadsdelen en het totale Amsterdamse uitgavenniveau.
* Beide auteurs zijn als directeur respectievelijk assistant wetenschappelijk onderzoeker verbonden aan het Centrum Beleidsadviserend Onderzoek bv (Cebeon). Het artikel is een verkorte versie van
een door Cebeon opgesteld paper ten behoeve van een op 22 mei
1987 te Amsterdam gehouden symposium met als thema ‘De grote
stad (de)centraal’. De auteurs bedanken drs. H. Moor en G. van der
Meer, beiden werkzaam bij de Gemeente Amsterdam voor hun bijdrage aan de totstandkoming van dit artikel.
1) Cebeon, Kosten van gemeenten in relatie tot de gemeentegrootte,
Amsterdam, September 1984.
Gemiddelde uitgaven en gemeentegrootte
In de bestaande literatuur op het terrein van de regionale economie en de financiele verhoudingen tussen overheidslichamen wordt over het algemeen aan de totale
gemiddelde (netto) uitgaven voor verschillende voorzieningen van gemeenten in uiteenlopende grootteklassen
een U-vormig verloop toegeschreven 2). In feite gaat het
het om een zeer platte U, in de vorm van een schoteltje (zie
de curve T in de figuur). Het verloop van de uitgaven wordt
verklaard uitschaaleffecten. Aanvankelijkdalen de gemiddelde kosten naarmate een gemeente groter wordt ten gevolge van schaalvoordelen. Wanneer gemeenten zo groot
worden dat schaalnadelen de -voordelen gaan overtreffen,
stijgen de gemiddelde kosten per eenheid produkt.
Dat de grpte gemeenten meer uitgeven per inwoner (of
woning) dan de kleinere, is zowel in Nederlandse als in buitenlandse onderzoekingen aangetoond 3). Met andere
woorden: het stijgende verloop van de curve lijkt onomstreden. Dit verschijnsel van progressiviteit in uitgaven in
relatie tot gemeentegrootte is met de introductie van
schaalbedragen in de Financiele Verhoudingswet 1960 in
de Nederlandse financiele verhoudingen verankerd. Immers, reeds de commissie-Oud had oog voor de schaaleffecten die – naast behoeftekenmerken met betrekking tot
destructuur en functie van gemeenten – als kostenverhogende factoren kunnen optreden 4). En ook in 1983 stelt
het Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven vast
dat geen rechtvaardig verdeelstelsel kan worden opgebouwd zonder de incorporate van maatstaven die recht
doen aan de progressie in de gemeentelijke uitgaven 5).
Voor gemeenten die ongeveer dezelfde omvang hebben als de Amsterdamse stadsdelen is vooral het stijgende gedeelte van de U-curve relevant. Wanneer we de
stadsdelen beschouwen als middelgrote gemeenten dan
zou een dergelijk uitgavenverloop kunnen betekenen dat
ze dezelfde prestaties in principe tegen lagere kosten kunnen verrichten dan de gemeente Amsterdam op dit
moment.
We widen hierbij uitdrukkelijk aantekenen dat deze mogelijke besparing beslist niet betrekking heeft op de hele
stijging van de U-curve, omdat er naast ‘inefficiency’ ook
andere oorzaken van het stijgende verloop zijn. In de literatuur worden voornamelijk drie oorzaken van de stijging
genoemd:
– extra voorzieningen; voorzieningen van een hogere
kwaliteit; een intensiever gebruik van voorzieningen
samenhangend met de specifieke bevolkingssamenFiguur. Uitgavencurves voor gemeentelijke voorzieningen
Gemiddelde
uitgaven
T
omvang van een gemeente
100.000
700.000
20.000
Toelichting:
T = Totale gemiddelde uitgaven gemeente;
V1 = voorziening met dalende gemiddelde uitgaven;
V2 = voorziening met eerst dalende dan stijgende gemiddelde
uitgaven.
stelling van een grote gemeente; en het gebruik van
(centrum)voorzieningen door niet-ingezetenen;
– ‘diseconomies of scale’ die het gevolg zijn van de produktie van voorzieningen in een grootstedelijk gebied
(hoge dichtheid; congestie);
– ‘diseconomies of scale’ door extra organisatie- en apparaatskosten die het gevolg zijn van produktie op (te)
grote schaal.
De mogelijk geachte besparingen hebben uitsluitend
betrekking op de laatste categorie. Voor het verminderen
van de nadelige effecten verbonden met de produktie van
voorzieningen in een verstedelijkt milieu zijn decentralisatie en deconcentratie niet op voorhand de aangewezen
oplossingen. Dit betekent dat bij de vorming van de (start)
budgetten voor de stadsdelen terdege rekening moet worden gehouden met extra uitgaven en kostenverhogende
factoren als gevolg van deze grootstedelijke omstandigheden.
Het aangetoonde U-vormige verloop van gemeentelijke
uitgaven bij toenemende gemeentegrootte is bovendien
het gemiddelde resultaat van een reeks uitgavencurces
voor een groot aantal voorzienigen met een heel verschillend verloop. Daarbij zijn er niet alleen voorzieningen met
een U-vormig verloop van de uitgaven, maar ook met een
dalend verloop. Het meest omvattende overzicht van de
gemiddelde Uitgavencurves voor verschillende voorzieningen wordt geleverd door Bennett 6). Hierbij baseert hij
zich op een groot aantal onderzoekingen in Engeland.
Voorzieningen waarvan de gemiddelde uitgaven dalen
naarmate een gemeente groter wordt (curve V1 in de figuur) zijn bij voorbeeld ‘openbaar vervoer’ en ‘energie’.
Voorzieningen met eerst dalende, dan stijgende gemiddelde uitgaven (curve V2 in de figuur) zijn onder andere
‘groen’, ‘sociale dienst’, en ‘planning’.
De meeste studies naar het verloop van de gemiddelde
uitgaven van gemeenten zijn gestart met het doel om een
optimale omvang of schaal van gemeenten te kunnen
vaststellen. In de loop van de tijd zien we een steeds grotere scepsis onstaan ten aanzien van de mogelijkheid om
hierover uitspraken te doen. Met name Richardson en
Hirsch hebben de – onoverkomenlijke – problemen op
een rijtje gezet.
Omdat het ons niet gaat om de bepaling van de optimale
schaal van gemeenten of stadsdelen, maar om de vraag of
voor bepaalde taken bij decentralisatie een verlaging van
uitgaven haalbaar is, leveren deze studies voor onze probleemstelling wel relevante uitkomsten op. We kunnen
dan met name wijzen op de door Hirsch ge’mtroduceerde
indeling in ‘horizontally integrated’ en ‘vertically integrated services’ 7). Een ‘horizontaal gemtegeerd’ bestuur
heeft een aantal organisaties onder zijn hoede die complementaire voorzieningen leveren. Het bestuur moet de activiteiten ten behoeve van deze voorzieningen op elkaar
zien af te stemmen. Een ‘vertikaal gemtegreerd bestuur’
daarentegen houdt zich bezig met de coordinate van verschillende activiteiten die moeten leiden tot een voorziening. Bij deze laatste categorie gaat het over het algemeen
om kapitaalintensieve produktiewijzen, zoals in water- en
energiebedrijven en bij rioleringswerkzaamheden, waarbij
2) W.Z. Hirsch, The supply of urban public services, Baltimore, 1968;
idem, Urban economic analysis New York, 1973: R.J. Bennett, The
geography of public finance, Londen, 1980; Instituut voor Onderzoek
van Overheidsuitgaven (IOO). Verdeling onderbouwd, Den Haag,
1983.
3) IOO, op.cit.; Stichting voor Economisch Onderzoek (SEO), Verschillen in uitgaven tussen gemeenten, Amsterdam, 1982; K. Newton,
Urban political economy, Londen, 1981; Hirsch, op. cit. en H.W. Richardson., Urban economics, Hinsdale, 1986; idem, The economics
of urban sine, Canterbury, 1973.
4) IOO, op.cit., biz. 116. Het IOO baseert zich op J.W. van der Dussen
. De allocatie van middelen en de Financiele Verhoudingswet, Den
Haag, 1975, biz. 343; Vgl. ook C. van den Berg. De structuur van de
gemeentelijke uitgaven, Leiden, 1957, hfst. 2.
5) IOO, op.cit., biz. 154.
6) Bennet, op.cit., biz. 125.
7) Hirsch, op.cit., biz. 501-504.
T7OTJ Ofi 7
1OOT
701
Tabel 1. Gevonden indicatoren per beleidsterrein
Beleidsterrein
Basisvariabele
Grootstedelijke variabelen
fysieke structuur
Cluster 1 :
– reiniging
aantal woningen
– wegen
weglengte
– groen
ha groen
Cluster 2:
– volkshuisvesting en
ruimtelijke
ordening
Cluster 3:
– sociale dienst
– afdeling
onderwijs
– hulpdiensten
t.b.v. het
onderwijs
– bevolkingszaken
Piekdrukte in het grootstedelijk groen
(foto ANP)
produktie op grote schaal leidt tot dalende gemiddelde
kosten. Het daarmee samenhangende dalende verloop
van de gemiddelde-uitgavencurve levert dan vanuit
efficiency-overwegingen alleen maar een argument tegen
decentralisatie op.
Het zijn de – arbeidsintensieve – horizontaal gemtegreerde voorzieningen die een vlak of een U-vormig verloop van de kosten kennen. Volgens Hirsch gaat het bij deze ‘horizontally integrated services’ om 80 a 90% van de
gemeentelijke uitgaven. Dit betekent dat er voor arbeidsintensieve en uitvoerende taken in de literatuur aanwijzingen zijn dat produktie op grote schaal leidt tot stijgende gemiddelde kosten voor organisatie en apparaat. Voor de decentralisatieplannen van Amsterdam gaf dit de overtuiging
dat ze inderdaad zouden kunnen leiden tot kostenbesparing onder handhaving van het voorzieningenniveau: over
het algemeen wordt juist dit soort taken overgedragen en
blijven de planvormende en kapitaalintensieve taken
centraal.
‘Objectieve’ ijkpunten
Het U-vormig verloop van bepaalde uitgavencategorieen vormt voor de gemeente Amsterdam een belangrijke
overweging om de (start)budgetten van de stadsdelen te ijken op de uitgavenniveaus van middelgrote gemeenten
met een correctie voor grootstedelijke omstandigheden.
Een eerste ijkpunt – het C°-niveau – is gebaseerd op
de gemiddelde rekeningencijfers uit de jaren 1980-1982
van middelgrote gemeenten (grootteklasse 20.000150.000 inwoners). Deze cijfers worden verzameld door
het CBS en ingedeeld naar een groot aantal functies (reiniging, wegenenz.). Het CBS heeft deze – vertrouwelijke gegevens beschikbaar gesteld. Omdat een ijkpunt als onvoldoende wordt beschouwd om de hoogte van de startbudgetten op te baseren, worden de uitkomsten geconfronteerd met twee andere niveaus. Een ervan (het
702
vast bedrag
aantal inwoners
aantal leerlingen
in het openbaar en
bijzonder onderwijs
aantal leerlingen
in het basisonderwijs
aantal inwoners
bevolkingssamenstelling
typologie naar
urbanisatiegraad
intensiteitscategoriee’n
intensiteitscategorieen
aantal woningen
van voor 1945
aantal
uitkeringsgerechtigden
aantal
uitkeringsgerechtigden/
mobiliteitsgraad
aantal
uitkeringsgerechtigden
achterstandsmaatstaf
C -niveau)
wordt
bepaald
door
kengetallen
(ervaringsgegevens) met betrekking tot de organisatie en de formatieplaatsen van middelgrote gemeenten 8). Het ander niveau
(C + ) wordt gevormd door gegevens over het huidige
Amsterdamse uitgavenniveau.
De niveaus C+ , C° en C ~ sluiten aan bij de Amsterdamse terminologie, waarbij de naar de stadsdelen overgedragen taken ‘C-taken’ worden genoemd en de centraal
blijvende taken ‘A-taken’. Detekens +, ° en – hebben betrekking op de verwachte uitkomst (vgl. U-curve) van de ijkpunten: het huidige Amsterdamse niveau (C+ ) ligt het
hoogst; het C°-niveau zal meestal boven het C”-niveau uitkomen omdat C° meer expliciet aandacht schenkt aan
grootstedelijke omstandigheden. Bovendien weegt het de
inefficiency van middelgrote gemeenten mee die besloten
ligt in de gebruikte rekeningencijfers.
Van de rekeningencijfers van middelgrote gemeenten
moeten we dus komen tot het ijkpunt C° voor de stadsdelen. Het uiteindelijke doel is met behulp van regressieanalyse variabelen op te sporen die de uitgavenverschillen
tussen gemeenten zo goed mogelijk verklaren (statistische toets) en bovendien geschikt zijn als ijkpunt voor de
budgetten van de stadsdelen (plausibiliteitstoets). Naast
basisvariabelen (een bedrag per woning, per inwoner, per
ha groen enz.) worden – waar plausibel en significant indicatoren geselecteerd die corrigeren voor grootstedelijke omstandigheden. In grote lijnen gaat het hierbij om
twee soorten correcties, die aansluiten bij de eerdergenoemde verklarende factoren voor het verloop van de
U-curve:
– een intensiever gebruik van voorzieningen met name
samenhangend met de bevolkingsopbouw (groot aantal uitkeringsaanvragen bij de Sociale Dienst; onderwijs anderstaligen);
– hogere kosten bij de totstandkoming van voorzieningen samenhangend met de fysieke structuur (dichtheid, congestie). Een voorbeeld hiervan zijn de hogere
kosten van reiniging (vaker vegen; tweemaal per week
en niet gescheiden ophalen van vuilnis).
8) Het ijkpunt C° wordt berekend door Cebeon en het ijkpunt C ~
door het organisatie- en adviesbureau van de VNG, het ODRP. Beide
onderzoekswerkzaamheden vinden in opdracht van de gemeente
Amsterdam plaats.
Tabel 2. Uitkomsten per stadsdeel
Buiten-
Noord
Osdorp
de Pijp Watergraafs-
veldert
Zuid-Oost
meer
Verhouding
laagste en
hoogste
waarneming
Cluster 1 :
– reiniging
– wegen
– groen
X
1:2
1:2
1:7
X
X X
X X
X X X
X X
X
X X
X X
X X
X X X
X X
X X
X
X X
X X
X X X
Cluster 2:
– volkshuisvesting en
ruimtelijke ordening
X
X X
X
X X X
X X
X X
1:5
Cluster 3:
– sociale dienst
X
X X
X
X X X
X
X X X
– afdeling onderwijs
X
X X X
X
X X
1:3
1:4
– hulpdiensten t.b.v. het
onderwijs
– bevolkingszaken
X
X X
X
X X
X
X
X
X
X
X
1:2
1:1
Toelichting:
Met aantal kruisjes staat voor de relatieve hoogte van de gevonden budgetten/formatieplaatsen: x = relatief laag niveau;
xx = gemiddeld; xxx = hoog. De uitkomsten zijn relatief uitgedrukt in de basisvariabele: dat wil zeggen het budget of de
formatie per woning (reiniging, volkshuisvesting en ruimtelijke ordening): per inwoner (sociale dienst, bevolkingszaken):
per areaal weg of groen. (wegen, groen): per leerling in het openbaar of bijzonder onderwijs (afdeling onderwjjs) of per leerling in het basisonderwijs (hulpdiensten ten behoeve van het onderwijs). Bij een ‘ – ‘ teken ontbreken waarnemmgen
De uitkomsten van de schattingen op basis van de rekeningencijfers van middelgrote gemeenten worden gecorrigeerd voor:
– de verhouding centrale (A) en te decentraliseren taken
(C)
– voorzieningen die zeer ongelijk zijn gespreid over de
stad en waarvoor geen geschikte areaalvariabele is gevonden (het zogenaamde specifieke areaal). In dit geval worden de desbetreffende budgetten afzonderlijk
verdeeld;
– voorzieningen die (bijna) alleen in Amsterdam voorkomen en niet of nauwelijks in de middelgrote gemeenten
(b.v. het grote aantal historische bruggen);
– typisch Amsterdamse prioriteiten (b.v. wat betreft arbeidsvoorwaarden) of omstandigheden (b.v. omvang
ziekteverzuim);
– inflatiecorrecties en de bezuinigingen bij gemeenten
tussen 1982 en 1987.
Gevonden indicatoren
In tabel 1 geven we per beleidsterrein een overzicht van
de gevonden indicatoren. Voor alle indictatoren moeten
zowel de waarden voor de middelgrote gemeenten als
voor de stadsdelen bekend zijn. In de tabel zijn niet alle gemeentelijke voorzieningen opgenomen. Voor de ontbrekende voorzieningen is het niet noodzakelijk ijkpunten te
ontwikkelen. Ze blijven of wel geheel centraal (riolering,
openbaar vervoer), of vallen buiten de financiering uit de
algemene middelen. Voor specifiek ontvangen financiele
middelen (subsidies, normkosten) geldt dat ze over het algemeen onder dezelfde condities aan de stadsdelen worden overgedragen als waaronder de gemeente ze ontvangt. Gegeven de relatie met centrale activiteiten geldt
dit niet voor het stadsvernieuwingsfonds.
Een aantal variabelen is bewust als indicator afgewezen. De toepassing van deze variabelen is niet plausibel
bevonden vanwege het verschil in uitwerking tussen de
stadsdelen en vergelijkbare gemeenten. Om deze reden
zijn afgevallen: de gemiddelde hoogte van de bebouwing,
de bebouwde oppervlakte, schaalvariabelen (woningen
en/of inwoners in het kwadraat). De schaalvariabelen nemen een belangrijke plaats in binnen het landelijke gemeentefonds. Voor stadsdelen werken ze echter niet
goed, omdat daar uitgaven verhoudingsgewijs minder met
de omvang van het stadsdeel en meer met andere factoren
(b.v. bebouwingsdichtheid)samenhangen. Bijgebruikvan
schaalmaatstaven zou een relatief klein (wat betreft inwo-
nertal of aantal woningen), maar dichtbebouwd stadsdeel
onderbedeeld worden en een minder dicht, maar wel groot
stadsdeel worden overbedeeld.
Uit tabel 1 valt op te maken dat de beleidsterreinen zich
in drie clusters laten opdelen: een waarbij (naast basisvariabelen) grootstedelijke correcties voor fysieke structuur
relevant zijn (cluster 1), een waarbij grootstedelijke correcties voor bevolkingssamenstelling relevant zijn (cluster 3)
en een waarbij beide correcties relevant blijken te zijn
(cluster 2).
Tot cluster 1 behoren de beleidsterreinen ‘reiniging’,
‘wegen’ en ‘groen’. Voor de uitgaven aan het onderhoud
van wegen en groenvoorzieningen hebben we bij de middelgrote gemeenten een relatie gevonden tussen de hoogte van de uitgaven per eenheid areaal en de intensiteit van
het gebruik. Aansluitend bij deze relatie zijn middelgrote
gemeenten en stadsdelen in verschillende categorieen ingedeeld op basis van de gebruiksintensiteit van wegen
resp. groen (uitgedrukt in de lengte van de weg resp. de
oppervlakte groen per woning). Voor reiniging is een relatie gevonden tussen de hoogte van de uitgaven per woning
en een aan het CBS ontleende typologie van gemeenten
op basis van de mate en vorm van het verstedelijkingsproces. Aan de CBS-typologie is een extra type toegevoegd:
de dichtbebouwde buurten in grote steden.
Voor de activiteiten van de diensten/afdelingen ‘volkshuisvesting en ruimtelijke ordening’ (cluster 2) blijkt naast
een vast bedrag zowel een grootstedelijke correctie voor
fysieke structuur als voor bevolkingssamenstelling relevant te zijn. De eerste is tot uitdrukking gebracht in het
aantal woningen van voor 1945, de tweede in het aantal
uitkeringsgerechtigden.
De derde cluster wordt gevormd door de ‘sociale
dienst’, de ‘afdeling onderwijs’, ‘hulpdiensten ten behoeve van het onderwijs’ (met name advies- en begeleidingsactiviteiten) en ‘bevolkingszaken’. Voor de afdeling onderwijs en bevolkingszaken is in verband met het ontbreken van voldoende gedetailleerde gegevens niet in
rekeningencijfers maar in formatieplaasten gerekend.
Voor de sociale dienst en de afdeling onderwijs is naast
een basisvariabele het aantal uitkeringsgerechtigden als
correctiefactor gevonden (in feite een intensivering van de
verfijning ‘sociale structuur’ van de uitkering van het Gemeentefonds). In het geval van de sociale dienst is de mobiliteitsgraad van de bevolking een alternatief voor deze
correctie. Voor de hulpdiensten ten behoeve van het onderwijs is een achterstands(cumulatie)maatstaf gevonden
die is gebaseerd op het aandeel van het aantal uitkeringsgerechtigden en het aantal leerlingen in het basisonderwijs in de totale bevolking.
label 3. Vergelijking van de voorlopige uitkomsten ijkpunten C° voor zes stadsdelen met het werkelijke uitgavenniveau van Amsterdam-totaal
(aantal stadsdelen)
Ukpunten C°
lager dan niveau
Amsterdam-totaal
(aantal stadsdelen)
– wegen
– groen
s
ss
ssssss
sssss
sss
Cluster 2:
– volkshuisvesting en
ruimtelijke ordening
s
sssss
Ukpunten C°
hoger dan niveau
Amsterdam-totaal
Cluster 1:
– reiniging
Cluster 3:
ssssss
– sociale dienst
– afdeling onderwijs
– hulpdiensten t.b.v.
het onderwijs
– bevolkingszaken
ss
ss
ss
ss
ssssss
Toelichting:
– een ‘s’ staat voor de uitkomst van een stadsdeel;
– de uitkomsten zijn relatief uitgedrukt in de basisvariabele {zie toelichting bij tabel 2).
In tegenstelling tot andere beleidsterreinen zijn voor bevolkingszaken in de middelgrote gemeenten geen grootstedelijke variabelen gevonden. De gemiddelde personele
inzet blijkt per type gemeente niet te varieren. Middelgrote
gemeenten blijken in staat om – ook bij een grotere
schaal of bij een afwijkende bevolkingssamenstelling of
mobiliteitsgraad – met een zelfde hoeveelheid formatieplaatsen per inwoner de betreffende taken uit te voeren.
Kennelijk compenseren schaalvoor- en nadelen elkaar.
Op dit moment wordt nog nagegaan of binnen de
Amsterdamse stadsdelen wel correcties nodig zijn voor relatief kleine stadsdelen met veel verschillende categorieen
niet-Nederlanders en/of een hoge mobiliteitsgraad; of voor
kleine of middelgrote stadsdelen met een extreem hoog
percentage niet-Nederlanders en/of een zeer hoge mobiliteitsgraad.
Uitkomsten
In tabel 2 presenteren we per stadsdeel en per beleidsterrein de uitkomsten van de berekende ijkpunten C°.
De uitkomsten zijn voor een belangrijk deel nog vertrouwelijk van aard. Omdat bestuurlijke besluitvorming nog moet
plaastvinden kunnen we geen exacte waarden geven,
maar alleen indicaties van de relatieve hoogte van de berekende budgetten of aantallen formatieplaatsen. We geven
voor de verschillende beleidsterreinen aan wat de verhouding is tussen de laagste en hoogste waarneming.
Uit tabel 2 valt op te maken dat voor het stadsdeel de
Pijp steeds de hoogste scores gelden. Dit komt omdat op
dit stadsdeel zowel de grootstedelijke correcties voor fysieke structuur als voor bevolkingssamenstelling van toepassing zijn. Daartegenover staat Buitenveldert, dat
steeds laag scoort binnen de grootstedelijke correcties.
Zuid-Oost scoort relatief hoog als het gaat om bevolkingsgerichte activiteiten (cluster 3) en laag waar het de fysieke
structuur betreft (cluster 1). Watergraafsmeer en Osdorp
scoren over het algemeen laag op bevolkingsgerichte activiteiten en hebben een middenscore als het de fysieke
structuur betreft. Noord – het stadsdeel dat wat betreft fysieke en bevolkingsstructuur de meeste overeenkomsten
met middelgrote gemeenten kent – heeft op alle beleidsterreinen een middenscore.
704
De uitgavenbeperking ligt op straat
(foto ANP)
Besluit
In het voorgaande is een verlaging van het totale uitgavenniveau van Amsterdam als een van de centrale uitgangspunten van financiele decentralisatie aangemerkt.
Gezien de schaalnadelen bij de produktie van bepaalde
gemeentelijke voorzieningen wordt een dergelijke verlaging haalbaar geacht voor uitvoerende en arbeidsintensieve taken. Om een verlaging te realiseren is gekozen voor
een werkwijze waarbij de (start)budgetten van de stadsdelen ‘objectief worden bepaald door ijkpunten, die zijn gebaseerd op rekeningencijfers of aantallen formatieplaatsen van middelgrote gemeenten en waarbij wordt gecorrigeerd voor grootstedelijke omstandigheden.
Wanneer we de – voorlopige – uitkomsten overzien,
kunnen we vaststellen dat de berekende ijkpunten (relatief
uitgedrukt in de basisvariabele) over het algemeen lager
liggen dan het werkelijke uitgavenniveau van Amsterdam
in zijn geheel. Dat dit op de diverse beleidsterreinen niet
voor alle stadsdelen geldt, blijkt uit tabel 3.
Uit tabel 3 valt op te maken dat de berekende ijkpunten
C° voor reiniging, sociale dienst en bevolkingszaken voor
ale stadsdelen onder het Amsterdamse gemiddelde niveau uitkomen. We kunnen hierbij aantekenen dat sommige stadsdelen wel het Amsterdamse niveau benaderen.
Bij de overige beleidsterreinen komt het berekende ijkpunt
voor een of twee stadsdelen met de omvangrijkste grootstedelijke correcties boven het Amsterdamse gemiddelde
niveau uit. De optelsom van de ijkpunten voor alle stadsdelen leidt evenwel steeds tot een niveau dat onder dat van
heel Amsterdam ligt.
P.C.M. Huigsloot
B.M. Verheggen