Fisconomie
Frustrerende normen
DRS. A. G. J. HASELBEKKE
Inleiding
Ombuigingsoperaties vormen langzamerhand een alledaags verschijnse!
in het jaarlijks weerkerende proces van
begrotingsvoorbereiding en -uitvoering.
De frequentie waarmee wijzigingen van
het begrotingsbeeld worden aangekondigd en uitgevoerd lijkt aan geen grenzen gebonden. Volgens sommigen is het
permanent Prinsjesdag in De Haag 1).
De recente ontwikkelingen rond de
(vroege) Voorjaarsnota leveren hiervoor
een treffend bewijs. Nauwelijks een
maand na een moeizaam bereikt akkoord over ,,noodzakelijke” bijstellingen in de begroting van 1982 leidt een
schimmige discussie tussen de PvdAbewindslieden aan de ene kant, en de
CDA- en D’66-bewindslieden aan de
andere kant over al dan niet additionele
ombuigingen van f. 500 mln. tot een
breuk in het kabinet-Van Agt-II.
De onrust aan het begrotingsfront en
het ,,stop go”-achtige begrotingsbeleid
— waartegen zowel vanuit een bestuurlijke als vanuit een economische invalshoek nogal wat bezwaren zijn aan te
voeren — hangen in belangrijke mate
samen met de hantering van een tweetal
normen in het begrotingsproces, te
weten een norm voor het feitelijke financieringstekort en een norm voor
de collectieve-lastendrukontwikkeling.
Tegen het gebruik van beide normen
zijn in de loop der tijd praktische bezwaren gerezen. Dit heeft ertoe geleid dat steeds meer stemmen opgaan
voor een andere aanpak van de begrotingsproblemen; er zou in ieder geval een stabieler besluitvormingskader
moeten worden gecreeerd. Vanuit deze
achtergrond heeft Bomhoff onlangs gepleit voor de invoering van een expliciete
uitgavennorm. ,,Duidelijker en doelmatiger is het”, aldus Bomhoff, ,,om de discussie te voeren in termen van de totale
uitgaven van de overheid en een norm te
stellen voor die totale uitgaven” 2). Het
financieringstekort zou daarbij als buffervariabele moeten fungeren.
In dit artikel zullen de drie hierboven
genoemde normen aan een nadere beschouwing worden onderworpen. De
conclusie van die beschouwing luidt dat
geen van de drie (of een combinatie daarESB 26-5-1982
van) tot een doorbreking van de bestaande onevenwichtigheden in de besluitvorming kan leiden. Slechts herinvoering van het aloude trendmatige
begrotingsbeleid lijkt in de huidige omstandigheden in staat de begrotingsdiscipline terug te brengen en daarmee
de nodige rust en zekerheid.
De norm voor de collectieve-lastendruk
netto lasten in procenten van de netto
toegevoegde waarde van de marktsector)
sluit beter aan bij de bedoeling van de
norm; ze is echter in de praktijk moeilijker hanteerbaar dan de bruto norm;
2. onder de collectieve-lastennorm
vallen betalingen aan de overheid van
zeer uiteenlopende aard. Gedwongen
heffingen en prijzen voor door de overheid geleverde diensten worden over een
kam geschoren. Blijkbaargingmenerbij
de invoering van de norm van uit dat het
voor de mate van afwenteling niet uitmaakt of de lastendrukstijging het gevolg is van bij voorbeeld een verhoging
van het tarief van de inkomstenbelasting
of van een hogere opbrengst uit de
staatsloterij, de omroepbijdragen of gerechtelijke boetes 5). De argumenten die
worden gebezigd om het profijtbeginsel
(in sterkere mate) toe te passen, wijzen
evenwel in een andere richting. Vooralsnog heeft dit echter niet geresulteerd in
een andere invulling van de lastendruknorm 6);
3. nog afgezien van het voorgaande
kan worden gesteld dat in de collectievelastennorm elementen worden meegenomen die strikt genomen niet als een
collectieve last kunnen worden aangemerkt. De bij de bovenwettelijke regeling
in de sfeer van het ziekengeld behorende
premiedruk is in dit verband een sprekend voorbeeld. Enkele andere elementen die in het kader van de afwenteling
relevant zijn, blijven echter buiten de
norm, omdat ze niet in de collectieve
lasten zitten. Het betreft hier eveneens
regelingen die niet op enigerlei wettelijke
basis berusten, maar op expliciete afspraken tussen werkgevers en werknemers (b.v. pensioenpremies);
4. de hantering van een norm ten aanzien van de collectieve-lastendruk legt in
beginsel slechts binnen zeer ruime marges een beperking op aan de groei van de
collectieve uitgaven. Het financierings-
Met de aanvaarding van de door de
arbeidskostentheorie gegeven verklaring
voor de groei van de werkloosheid was
de basis gelegd voor de introductie van
een norm met betrekking tot de stijging
van de collectieve-lastendruk. Door het
afremmen van die stijging zou de afwentelingsspiraal kunnen worden doorbroken en daarmee zou — via een herstel
van het overig inkomen — een verdere
afbraak van de werkgelegenheid in de
marktsector kunnen worden voorkomen
en zou wellicht zelfs enige verbetering
van de werkgelegenheid kunnen worden
gerealiseerd 3). Bij de praktische invulling van de norm is uitgegaan van wat
men gewoonlijk onder collectieve lasten
verstaat, namelijk de som van belastingontvangsten (van het rijk en van de lagere overheden), de niet-belastingmiddelen
(van het rijk) en de sociale-verzekeringspremies 4). Daarop werd een uitzondering gemaakt: de baten uit de export van
1) Zie de oratie van E. J. Bomhoff, Dekunst
aardgas (die zowel via de vennootschapsvan het bezuinigen, Rotterdam, 1982, Rotterbelasting als via de niet-belastingmidde- damse Monetaire Studies, nr. 2, biz. 17.
len binnenstroomden) mochten bij de 2) Idem, biz. 18.
3) In de Miljoenennota 1976 (biz. 28 e.y.)
norm buiten beschouwing blijven, om- werd de nieuwe beleidslijn aangekondigd; in
dat ze geen last zouden leggen op de de zogenoemde /%-noweninde Economische
structuurnota werd een en ander nader uitgeNederlandse volkshuishouding.
werkt. De norm voor de collectieve-lastenTegen de aldus geformuleerde norm is druk behelsdeaanvankelijk(kabinet-DenUyl)
een aantal bezwaren aan te voeren. een terugdringing van het stijgingstempo tot
De belangrijkste zijn:
1 procentpunt per jaar; later (kabinet-Van
1. de collectieve-lastendruk is een Agt-I en- II) werd gestreefd naar het zoveel
mogelijk stabiliseren
bruto norm. Ze geeft aan hoeveel het 4) Bomhoff gaat er invan de druk. onrechte
zijn oratie ten
totale bedrag aan collectieve lasten mag van uit dat de niet-belastingmiddelen buiten
toenemen in relatie tot de groei van het de collectieve-lastendruknorm vallen, op. cit.,
nationale inkomen. Waar het echter in biz. 16.
5) Zie
het kader van de afwenteling in feite om lasten, ook H. M. van de Kar, Collectieve
ESB, 16 november 1977, biz. 1138gaat is hoe de netto last op de markt- 1139.
sector zich ontwikkelt, of liever nog hoe 6) In de eerste versie van het Werkgelegende last binnen de marktsector wordt ver- heidsplan 1982 wordt bij voorbeeld nog steeds
deeld over lonen en winsten. De door de gepleit voor het stabiliseren van rfecollectieveSER sinds enige jaren gehanteerde defi- lastendruk. Zie Persbericht nr. 82/ 86,2 maart
1982 van het Ministerie van Sociale Zaken en
nitie van de collectieve-lastendruk (de Werkgelegenheid, biz. 9.
543
tekort (bij het rijk en de lagere over-
heden) en de fondsreserves (bij de sociale
verzekeringen) kunnen — en hebben dat
in het verleden ook regelmatig gedaan —
als uitwijkmogelijkheid dienst doen.
Bovendien wordt in toenemende mate
gebruik gemaakt van de mogelijkheid
om bepaalde overheidsactiviteiten via
een rechtstreeks beroep op de kapitaalmarkt of via garantieverlening uit te voe-
ren. Met de norm was echter de ruimte
voor uitgavengroei kleiner dan onder het
structurele begrotingsbeleid zoals dat
tot 1975 is gevoerd. De norm stelde immers een bovengrens aan de belastingmaatregelen die konden worden getroffen 7). (De norm voor de collectieve-
lastendruk kwam dus niet in de plaats
van een regel voor het structurele tekort,
zoals Bomhoff in zijn oratie stelt 8),
maar vormde daarop een aanvulling.)
Doorde vluchtweg van hetfinancieringstekort, de fondsreserves en de kapitaalmarkt werd in feite de uiteindelijke be-
doeling van de lastendruknorm — in
casu herstel van de werkgelegenheid —
ondergraven (via ,,crowding out” van de
bedrijven op de kapitaalmarkt, opdrijving van de rentestand, en dergelijke);
5. voorts is er nog een aantal technische bezwaren verbonden aan het gebruik van de collectieve-lastendruk als
norm. Deze hangen vooral samen met
het feit dat het (netto) nationale inkomen (tegen marktprijzen) als basis voor
de berekeningen wordt gehanteerd. Een
deel van de collectieve lasten zit namelijk
zowel in de teller als in de noemer (in
casu de indirecte belastingen) en dat
leidt ertoe dat het voor de norm verschil
maakt in welk onderdeel van de collectieve lasten een stijging optreedt. Bovendien kunnen veranderingen in de basis
die geen noemenswaardige relatie hebben met de binnenlandse economische
ontwikkeling — bij voorbeeld extra inkomsten uit de export van aardgas —
ruimte vrijmaken voor een stijging van
de voor de volkshuishouding aanvaardbaar geachte omvang van de collectieve
lasten.
In de praktijk heeft het beleid met betrekking tot de collectieve-lastendruknorm tot nu toe niet gebracht wat ervan
werd verwacht. De arbeidsinkomensquote bleef verder oplopen en de werkgelegenheid in de marktsector verbeterde niet. Dit is onder meer het gevolg van
een ondermijning van (het uiteindelijke
doel van) de norm door de beleids-
makers zelf. Zogenaamde ,,statistische”
maatregelen die tot een verhoging van de
lastendruk leidden, maar een tegenpool
vonden in uitgavenprogramma’s werden
pliciete veronderstelling bij het als ,,statistisch” aanmerken van de lastendrukstijging die voortvloeide uit de afschaf-
fing van de kinderaftrek was blijkbaar
dat deze geen afwentelingsreacties zou
oproepen. Deze veronderstelling is op
zijn zachtst gezegd discutabel. Bovendien bleek het kabinet-Van Agt-I de op-
vatting toegedaan dat niet alle belastingverhogingen tot afwentelingsreacties leiden. Tijdens de financiele beschouwingen over de Miljoenennota 1979 in de
Tweede Kamer merkte de toenmalige
minister van Financien namelijk op:
,,Inderdaad is het ons voor volgend jaar
gelukt …. een dekkingsplan op te stellen waaruit geen afwenteling zal voortvloeien”9). In dat dekkingsplan zat tben
onder andere een verhoging van de overdrachtsbelasting met 1 procentpunt en
een aanpassirig van het tarief van de
motorrijtuigenbelasting aan de inflatie.
Daarnaast bleek een onderdeel van de
lastendruknorm, namelijk de premiedrukstijging, moeilijk te normeren. Vanwege het bij de bekostiging gehanteerde
omslagstelsel bepaalde de (endogene)
groei van de uitkeringen (bij een gegeven wettelijk kader) in grote lijnen de
benodigde premiedrukstijging. En die
was door de sterke toeneming van het
aantal uitkeringsgerechtigden relatief
hoog. Bovendien kon de premiedruk
meestal pas in een zodanig laat stadium
worden vastgesteld dat aanpassing van
de druk van de andere twee componenten om binnen de norm te blijven niet
meer mogelijk was. Dit alles resulteerde
al vrij snel na introductie van de collectieve-lastendruk als norm in een min of
meer afzonderlijke vaststelling van de
premiedruk(mutatie) en de druk(mutatie) van de belastingen en de niet-belastingmiddelen, in de blinde hoop dat de
som van alle onderdelen de norm voor
het totaal niet zou overschrijden. De
hanteerbaarheid van de collectievelastendruk als norm was en is in de praktijk dus in feite vrij gering. En eigenlijk
geldt hetzelfde ten aanzien van de haalbaarheid van de norm, met name als
wordt gestreefd naar stabilisatie van de
lastendruk 10).
De norm met betrekking tot de collectieve-lastendruk vervult daarom in feite
niet meer dan een symboolfunctie, een
intentieverklaring van de beleidsmakers
om de druk niet verder te willen laten
oplopen. Zolang intenties niet in beleidsdaden (kunnen) worden omgezet en zolang de beoogde doorbreking van de afwentelingsspiraal niet kan worden gerealiseerd, is de feitelijke betekenis van
de collectieve-lastendruk als norm beperkt, zo niet nihil.
als niet-relevant voor de norm aange-
merkt, ook al ontstond er binnen de personele inkomensverdeling een andere
De norm voor het financieringstekort
lastendrukverdeling. De omzetting van
kinderaftrek in kinderbijslag (per 1 okto-
ber 1978) leverde bij voorbeeld voor de
Nadat in diverse beleidsstukken die
sedert het midden van de jaren zeventig
inkomenstrekkers boven modaal een
ree’le inkomensachteruitgang op. De im-
zijn verschenen reeds impliciet op een
normatieve bovengrens voor het feite-
544
lijke financieringstekort wasgezinspeeld,
werd eigenlijk pas in de Miljoenennota
1979 een expliciete norm voor dat tekort
ten tonele gevoerd. Het feitelijke tekort
zou niet meer dan 6% van het nationale
inkomen mogen bedragen 11). De achtergrond hiervan was onder meer:
— door de beperkte ruimte op de kapitaalmarkt zou een te groot beroep
van de overheid leiden tot ,,crowding
out” van het bedrijfsleven;
— een groot beroep van de overheid zou
rente-opdrijvend werken;
— de omvang van de rentelast op de
rijksbegroting zou te groot worden;
— technische factoren (onder andere
met betrekking tot het aantal mogelijke staatsleningen) stelden een grens
aan het mogelijke beroep van de
overheid op de kapitaalmarkt;
— de aanvaardbaarheid van monetaire
financiering was aan een duidelijke
grens gebonden.
Reeds vrij snel na introductie van de
6%-norm is deze weer losgelaten 12).
Thans kennen we een andere norm,
namelijk een norm met betrekking tot
de mate waarin het tekort van jaar op
jaar moet worden teruggebracht. Het
niveau van het tekort schijnt intussen,
door het gebleken gemak waarmee langlopende middelen kunnen worden aangetrokken, van minder belang te zijn
geworden.
Tegen de (beide vormen van de) norm
voor het financieringstekort is, evenals
tegen de collectieve-lastendruknorm,
een aantal bezwaren aan te voeren:
a. onder de norm van het financieringstekort valt slechts een deel van de
collectieve sector, namelijk alleen de
rijksoverheid en de lagere overheden.
De sociale-zekerheidssector blijft buiten beschouwing. Omdat het tekort
voor de lagere overheden in de praktijk moeilijk is te sturen, betekent een
norm voor het tekort in feite een norm
voor de rijksoverheid alleen. Niet op
korte termijn terugdraaibare tegenval-
7) In de praktijk van het trendmatige begrotingsbeleid is de trendmatige begrotings ruimte
vrijwel steeds aangewend voor uitgavenverhogingen. Naast deze, min of meer endogeen
bepaalde, groei werd dikwijls nog een autonome stijging van de uitgaven gerealiseerd,
welke werd gedekt door belastingmaatregelen.
De mate waarin dat geschiedde, berustte op
een politieke afweging. Zie voor een uitstekende uiteenzetting over de bedoeling en
de feitelijke uitvoering van het trendmatige
begrotingsbeleid, H. Burger, Structural budget policy in the Netherlands, De Economist,
123, nr. 3, 1975, biz. 329-351.
8) E. J. Bomhoff, op. cit., biz. 16.
9) Zie Handelingen Tweede Kamer, zitting
1978-1979, nr. 3, 10 oktober 1978, biz. 358.
10) Zie P. C. Allaart, De (on)mogelijkheid
van een constante collectieve-lastendruk,
ESB, 17 februari 1982, biz. 164-168.
11) Zie Miljoennota 1979, biz. 31.
12) Hetgeen onder meer leidde tot het aftreden van Andriessen als minister van Financien.
lers in het tekort van de lagere
overheden zouden strikt genomen
van het tekort van het rijk vrijwel
enige groei viel te verdelen. Toen die
echter achterwege bleef, dienden de
doelstellingen te worden aangepast, of
wel diende er verder te worden omgebogen in de collectieve uitgaven. Doordat echter een aantal doelstellingen (of
zo men wil randvoorwaarden) een vrijwel onschendbare status had gekregen,
nooit voldoende tijd beschikbaar;
waren de oorspronkelijk reeds nood-
b.de norm voor het financieringstekort
zakelijk geachte ombuigingen — en
moeten worden gecompenseerd via de
rijksbegroting. Omdat het tekort van
de lagere overheden echter pas met een
zekere vertraging bekend wordt, is
voor een accomoderende aanpassing
is, evenals de lastendruknorm, gekop-
zeker de additionele — niet of slechts in
peld aan het nationale inkomen (de
oorspronkelijke bovengrens was immers 6% van het nationale inkomen,
de in het regeerakkoord van het kabinet-Van Agt-II overeengekomenjaarlijkse reductie van het tekort bedraagt
beperkte mate en dan nog met een
aanzienlijke vertraging tot realisatie te
brengen. Met name de eisen op het gebied van de inkomensontwikkeling (bij
1 procentpunt van het nationale inkomen). Dit impliceert dat ook hier wijzigingen in de noemer, in casu het
nationale inkomen, die niets met de
binnenlandse economic te maken heb-
voorbeeld ten aanzien van de minima
en ten aanzien van het trendbeleid) ver-
hinderden een aanpassing aan de gewijzigde groeiperspectieven. Hierbij speelde
overigens ook een verschil van inzicht in
wat als conjuncturele en wat als structurele elemerrten in de feitelijke ontwikke-
ben, tot een ingreep in de begroting
ling moest worden aangemerkt een rol.
aanleiding kunnen geven;
c. doordat het financieringstekort een
saldogrootheid is, zullen zowel tegenvallers in de uitgaven als in de ontvangsten tot ingrepen in de begroting
moeten leiden. Dit heeft als grote na-
De door sommigen bepleite temporisering van ombuigingen en stimulering van
de economie werden door anderen met
kracht bestreden. ,,Zicht op de onderliggende ontwikkeling van de structurele
component ontbreekt”, aldus Nelissen in
een reactie op de Miljoenennota 1982.
,,Hierdoor dreigt het onmogelijk te wor-
deel, zoals de praktijk heeft aangetoond, dat vrij frequent de noodzaak
van aanpassingen zal worden aangekaart door de minister van Financien.
Omdat bovendien de tegenvallers veelal cumuleren (tegenvallende uitgaven
in verband met het oplopen van de
Deze rubriek wordt verzorgd door het
Fiscaal-Economisch Instituut van de
Erasmus Universiteit Rotterdam.
werkloosheid gaan dikwijls gepaard
met tegenvallende ontvangsten in verband met een (verder) stagnerende
economische groei) kan het al snel om
grote bedragen gaan;
d.het financieringstekort is op kasbasis
genormeerd. Ombuigingen die nood-
zakelijk zijn om het financieringstekort binnen de norm te houden, zullen dus ook op kasbasis (op relatief
korte termijn) effect moeten sorteren.
Het merendeel van de collectieve uitgaven is echter wat dat betreft inflexibel. Slechts een beperkt deel van die
uitgaven komt dus voor ombuiging in
aanmerking. Of dat uit maatschappelijk oogpunt ook altijd de minst zinvolle uitgaven zijn, valt ten zeerste te
betwijfelen 13). Vaak worden ook ombuigingen gepresenteerd die slechts
een verschuiving van de betaling inhouden of worden tariefverhogingen
in de sfeer van de niet-belastingmiddelen als ombuigingen aangeduid.
De norm ten aanzien van het financieringstekort blijkt in de praktijk tot nu
toe niet te kunnen worden gerealiseerd.
Dat hangt voor een belangrijk deel
samen met de onverenigbaarheid van de
doelstellingen waar de beleidsmakers
mee werken. Herstel van de werkgele-
den de ontwikkeling van de rijksbegroting aansluiting te doen vinden bij het
bestedingsevenwicht in onze economie”
14). Onder die omstandigheden was de
minst pijnlijke weg, althans op korte
termijn, het financieringstekort te laten
oplopen, dan wel niet overeenkomstig de
norm terug te dringen. De besluitvorming daarover vergde veel tijd, terwijl bovendien het aantal operaties ge-
staag toenam (onder meer door de vervroegde voorjaarnota’s). In bestuurlijk
opzicht bleek de norm dus averechts te
werken: in plaats van tot een versnelling
leidde de norm tot een chaotisering van
de besluitvorming. Steeds opnieuw bleken ingrepen noodzakelijk en steeds opnieuw waren de.uitkomsten daarvan onzeker.
Vooralsnog lijkt een doorbreking van
deze spiraal, waarbij telkens opnieuw het
financieringstekort en het overige inko-
men het kind van de rekening worden,
ESB 26-5-1982
ring van een eenmaal aangenomen begroting zou veel schadelijke onzekerheid
over de economische vooruitzichten
kunnen verdwijnen. Er zou dus een norm
moeten worden gesteld aan de uitgaven
van de overheid, inclusief die van de
sociale zekerheid. Met een norm voorde
uitgaven zouden politici hun afspraken
over die uitgaven niet voortdurend behoeven te verbreken. Het financieringstekort (Bomhoff gebruikt de term staatsschuld om aan te geven dat zijns inziens
monetaire financiering van (een tegenvaller in) het tekort moet worden vermeden) zou als sluitpost moeten fungeren voor het opvangen van mee- en
tegenvallers 15).
Met het normeren van de uitgaven in
plaats van het financieringstekort wordt
in ieder geval een bron van verstoringen
voor het budgettaire kader buiten werking gesteld, namelijk de (belasting)ontvangsten. Maar wat gebeurt er met
die andere bron van verstoringen, namelijk de (tegenvallers in de) uitgaven
zelf? En hoe moeten de rijksuitgaven, de
uitgaven van de lagere overheden en de
uitgaven in het kader van de sociale
zekerheid op elkaar worden afgestemd?
Wat gebeurt er bij voorbeeld als — gegeven het wettelijke kader — het beroep
op de sociale zekerheid sterker toeneemt
dan was verwacht? En wat moet er gebeuren als de rentelasten onder invloed
van een niet-voorziene stijging van de
rentevoet meer beslag op ruimte leggen
dan was ingecalculeerd? Ziehier een aantal (niet-retorische) vragen die in Bomhoffs oratie onbeantwoord blijven. Naar
mijn idee impliceert een uitgavennorm
niets anders dan dat onder dergelijke
omstandigheden op de andere overheidsuitgaven bezuinigd zal moeten
worden. Ombuigingsperikelen zoals we
die thans kennen, zullen zich dus blijven
voordoen. Wellicht dat iets minder vaak
en iets minder omvangrijk in de begroting zal behoeven te worden ingegrepen
dan thans, maar een uitgavennorm is en
blijft in wezen toch een vrij rigide instrument. Zelfs de vluchtweg van een lastenverzwaring (bij voorbeeld een premieverhoging in de sfeer van de sociale
verzekeringen) is afgesneden om tegenvallers op te vangen.
worden aangepast: de tering zal naar de
nering moeten worden gezet. Of is er een
tussenweg mogelijk? Hierop zal in de afsluitende paragraaf van dit artikel worden teruggekomen.
Een norm ten aanzien van de uitgaven
stand houden van de collectieve voorzieningen gingen alleen samen zolang er
bieden? Vojgens Bomhoff wel. Met behulp van een meerjarenplan voor de totale collectieve uitgaven en door het
respecteren tijdens de begrotingsuitvoe-
niet gemakkelijk te kunnen worden gerealiseerd. Doelstellingen zullen moeten
genheid via herstel van het overig inkomen, een beperkte aantasting van de
koopkracht en een zoveel mogelijk in
gaven van de collectieve sector uitkomst
Kan een norm ten aanzien van de uit-
13) Zie H. M. van de Kar, Beheersen en begroten, in: D. J. Wolfson (red.), Naar een beheershare collectieve sector, De venter, 1981,
biz. 86.
14) Zie R. J. Nelissen, Financieringstekorten
en hun gevolgen, ESB, 14 oktober 1981, biz.
1005.
15) E. J. Bomhoff, op. cit., biz. 16 e.v.
545
Daar komt nog lets bij. Het opzetten
1980) losgelaten omdat de toenmalige
reeds vroeg in het voorjaar de sociale
van een genormeerd meerjarenplan voor
de uitgaven is in tegenspraak met een
norm voor het financieringstekort, in
casu de norm van 6%, overschreden
van de uiteindelijke bedoelingen van de
dreigde te worden. Dit hing in belang-
de jaar. Een gedachtenwisseling tussen
rijke mate samen met het feit dat de feitelijke groei van het nationale inkomen
ver achterbleef bij het trendmatige groei-
het kabinet en de sociale partners kan
uitgavennorm, namelijk het herstel van
de budgettaire stabiliteit. Meerjarenramingen casu quo afspraken hebben in
het verleden namelijk geresulteerd in het
omgekeerde; omdat eenmaal afgesproken uitgavenniveaus als bodem in plaats
van als plafond in de begrotingsonderhandelingen fungeerden, resulteerde een
verstarring van de besluitvorming. Zou
het meerjarenplan moeten worden opgevat als een meerjarig ombuigingsprogramma 16), een plan waarvoor de directeur-generaal van de Rijksbegroting onlangs heeft gepleit 17), dan wordt die
verstarring op zich zelf gezien uiteraard
een stuk geringer.
cijfer dat bij de begrotingsopstelling was
gehanteerd. Nu echter de oorspronke-
lijke bovengrens van het financieringstekort al lang is overschreden en er in de
praktijk eigenlijk geen enkele bovengrens meer lijkt te bestaan, staat in feite
niets een herinvoering van het trendmatige begrotingsbeleid nog in de weg.
De ontwikkelingen in de sfeer van de
sociale verzekeringen zouden weliswaar
los van, maar wel in samenhang met dit
trendmatige kader van de rijksbegroting
moeten worden bezien (zie hierna).
Er is nog een ander bezwaar tegen een
uitgavennorm. Een dergelijke norm zal
Het voordeel van een trendmatig begrotingsbeleid — een instrument waar-
namelijk de thans reeds bestaande nei-
ken alleen wanneer ze worden nageleefd.
mee reeds twee decennia ervaring is opgedaan — ligt uiteraard in de eerste
plaats op het bestuurlijke vlak. Over de
bestuurlijke voordelen van het trendmatige besluitvormingskader is de laatste jaren zoveel geschreven dat we er hier
gevoeglijk aan voorbij kunnen gaan.
Maar ook vanuit een economische invalshoek biedt het veel voordelen. Zo
dwingt de bantering van een structured
kader de beleidsmakers om de lange-ter-
Dat is zowel met de norm voor de lasten-
mijnaspecten van het uitgaven(ombui-
druk als met de norm voor het fmancieringstekort niet gebeurd. Waarom —en
dat is wel een retorische vraag — zou het
dan met een norm voor de uitgaven wel
lukken? In de afsluitende paragraaf van
dit artikel wordt in het kort een alter-
natief voor het hierboven beschreven
kader-convenant” 19). In de besluitvorming over de begroting voor het volgende
jaar kan het kabinet dan op voorhand
rekening houden met de wensen van de
sociale partners, terwijl laatstgenoemden
zich op voorhand conformeren aan een
bepaalde gedragslijn 20). Daarbij kan
bij voorbeeld worden gedacht aan de bereidheid van de vakbeweging een bepaalde stijging van de collectieve-lasten-
druk te aanvaarden, dat wil zeggen ten
laste te laten komen van het reeel vrij be-
steedbare inkomen, in ruil voor handhaving (of geringere dan anderszins
noodzakelijke ombuiging) van collectieve voorzieningen. Met name moeilijk in
conjuncturele dan wel van structurele
,,normenstelsel” ontwikkeld.
worden ingebed in een door De Pous eerder in dit blad geschetst ,,maatschappelijk
gings)beleid sterker dan thans het geval
woord moeten worden gegeven op de
vraag in welke matede huidige verstoringen in de Nederlandse economic van
partners een beeld te schetsen van de
keuzeproblemen voor het daaropvolgen-
aard zijn. Dit impliceert tevens dat het
beleid, duidelijker dan thans, in een
ging om bepaalde uitgaven buiten de begroting om tot realisatie te brengen
(via garantieverlening of via een recht-
streeks beroep op de kapitaalmarkt) versterken. Men zal met andere woorden
tal van vluchtwegen zoeken om de norm
te ontduiken.
En daarmee zijn we bij de kern van de
zaak. Normen hebben alleen zin en wer-
Het trendmatige begrotingsbeleid
is in de besluitvorming te betrekken.
Bovendien zal een fundamenteel ant-
een trendmatig kader te vatten ontwikkelingen in de sociale zekerheid zouden
op deze wijze soepeler dan thans in het
afwegingsproces tussen collectieve voorzieningen versus vrij besteedbaar inkomen kunnen worden ingepast. De thans
nog gehanteerde norm voor de collectieve-lastendruk zou daarmee kunnen
verdwijnen, waardoor ook de tweede
norm die het huidige begrotingsbeleid
frustreert, wordt geelimineerd.
A. G. J. Haselbekke
structurele en een conjuncturele component kan worden gesplitst. Gekissebis
Herstel van de budgettaire stabiliteit
over al dan niet noodzakelijke extra
(werkgelegenheids)maatregelen kan dan
kan alleen worden gerealiseerd als ener-
wellicht plaatsmaken voor een meer
zijds de (het) Minister(ie) van Financien
de mogelijkheid wordt ontnomen om op
zakelijke discussie over de aanpak van
de problemen. De risico’s van een vergroting (of een geringere verkleining)
van het financieringstekort kunnen dan
duidelijk worden afgewogen tegen de
resultaten van een dergelijk beleid. Een
ieder moment dat zich tegenvallers voordoen ombuigingen te eisen, en als ander-
zijds enige mate van overeenstemming
zou kunnen worden bereikt onder de beleidsmakers over wat als conjunctuur en
wat als structuur in de huidige ontwikkeling moet worden aangemerkt. Herinvoering van het trendmatige begrotingsbeleid en de daarbij behorende ,,spelregels” (onder andere de regels van het
stringente begrotingsbeleid) is een eerste
stap op weg naar dat herstel. Het aantal
bijstellingen van de begroting wordt dan
weergereduceerdtotdegebruikelijkeeen-
maal per jaar, namelijk bij de voorjaarsnota. ,,Het vaak gehanteerde argument
dat terugkeer naar een structured begrotingskader niet mogelijk is zolang het
feitelijke tekort niet belangrijk is teruggebracht, kan ik” — zo zou ik met Nelissen
willen zeggen — ,,niet onderschrij ven” 18).
Het trendmatige begrotingsbeleid werd
namelijk destijds (in de Miljoenennota
546
stringente norm voor de uitgaven, zoals
Bomhoff wil, maakt een dergelijk conjunctureel stimuleringsbeleid bij voorbaat onmogelijk. Intussen blijft het uiteraard wenselijk de structurele component
in het financieringstekort naar meer aanvaardbare properties terug te brengen.
Dat zou kunnen geschieden door bij de
begrotingsvoorbereiding in de eerst-
komende jaren een groeivoet te hanteren die enigermate lager ligt dan de
(nieuw te schatten) trendmatige groeivoet. De norm voor het feitelijke financieringstekort zou daarmee kunnen verdwijnen, waardoor een van de meest
frustrerende elementen uit het huidige
begrotingsbeleid wordt geelimineerd.
Het trendmatige begrotingsbeleid
biedt daarnaast de mogelijkheid om
16) Met een beetje goede wil zou ook het
voorstel van Bomhoff als zodanig kunnen
worden opgevat. Op biz. 18 van zijn pratie
spreekt hij namelijk over „… een meer-jarenplan voor het reduceren van de collectieve uitgaven”. Op biz. 19 gaat het echter weer over
„… eenmeer-jarenplanvoordetotalecollectieve uitgaven …”.
17) Zie L. J. C. M. le Blanc, Het cipiersdilemma en de wereld der gevangenen, Voordracht gehouden op de studiedag van de Raad
der Europese Gemeenten, Persbericht Financien, nr. W 197, 27 april 1982, biz. 8.
18) R. J. Nelissen, op. cit., biz. 1005.
19) Zie J. W. de Pous, Van welvaartsstaat tot
verzorgingsstaat, ESB, 24/31 december 1980,
biz. 1466-1477. Zie ook: A. G. J. Haselbekke,
De collectieve sector in het web van het financieringstekort, ESB, 11 februari 1981, biz.
136-140.
20) Uiteraard kan het in een parlementaire
democratic niet zo zijn dat het kabinet daarbij
uitgewerkte voorstellen voorlegt aan de vakbeweging alvorens deze naar het parlement te
zenden. Deze procedure wordt door sommigen wel gewenst. Zie bij voorbeeld de voorzitter van het CNV in een reactie op de breuk in
het kabinet-Van Agt-II in de Volkskrant.
13meil982,blz.9.