Financieringstekort en
pensioenregelingen
Een nieuw plan-Schouten?
Volgens prof. Schouten is het hoge financieringstekort gezichtsbedrog. In September 1986
lanceerde hij het plan om de pensioenen van ambtenaren en trendvolgers niet langer
volgens het kapitaaldekkingsstelsel, maar volgens het omslagstelsel te financieren.
Hierdoor zou het financieringstekort nagenoeg verdwijnen. In dit artikel wordt dit ‘planSchouten’ bekritiseerd. Volgens de auteur is het kapitaaldekkingsstelsel op den duur voor
individuele spaarders en dus voor de maatschappij als geheel goedkoper. Dientengevolge
zou het kortzichtig zijn over te stappen op het omslagstelsel. De reactie van Schouten en
Kolnaar staat elders in deze ESB.
DRS. H.A.A. VERBON*
Sinds het begin van de jaren tachtig zijn de overheidsfinancien in het ongerede. Dit uit zich met name in het financieringstekort, dat onaanvaardbaar hoog is geworden 1).
Dit feit heeft er toe geleid dat het begrotingsbeleid gericht is
op het terugdringen van het financieringstekort. In de loop
van de jaren tachtig heeft een aantal critici op de mogelijke
negatieve effecten van een dergelijk beleid gewezen. Zo
heeft prof. Schouten onlangs een nieuw plan gelanceerd,
volgens hem zelf het ei van Columbus, dat een streng bezuinigingsbeleid voorlopig onnodig maakt. Het plan bestaat
simpelweg uit het opdoeken van de fondsen bestemd voor
de pensioenen van ambtenaren en trendvolgers (in het volgende kortweg aangeduid als ambtenaren) 2). De spaaroverschotten van de fondsen kunnen dan worden gebruikt
voor de verlaging van het financieringstekort. Als noodzakelijke consequentie zullen uiteraard de pensioenregelingen van ambtenaren in de toekomst volgens een omslagstelsel gefinancierd moeten worden.
Het plan van Schouten is om een aantal redenen verwerpelijk. In de eerste plaats is een omzetting van een kapitaaldekkingsstelsel in een omslagstelsel op dit moment economised inefficient in die zin dat de welvaart van alle huidige
en toekomstige generaties van ambtenaren er door verminderd wordt. Daarmee samenhangend zal, ceteris paribus,
een uiteenlopende koopkrachtontwikkeling van ambtenaren en werknemers in het bedrijfsleven plaats vinden. Als
de pensioenuitkeringen van toekomstige gepensioneerde
ambtenaren geheel en al door de dan werkende ambtenaren bekostigd moeten gaan worden, dan kan de ambtenaren immers niet in het vooruitzicht worden gesteld dat zij
hetzelfde rendement op hun betaalde pensioenpremies
realiseren als werknemers in de particuliere sector. Zou
daarentegen voor de toekomstige financiering van de ambtenarenpensioenen ook een beroep op de algemene middelen worden gedaan, dan is de huidige verlaging van het
financieringstekort louter optisch. Er verandert in feite niets
aan de schuldpositie van de overheid.’Men zou met evenveel kracht van argumenten kunnen beweren dat het financieringstekort niet lager, maar juist veel hoger is dan het
huidige niveau. Door echter burgers en politic! de illusie van
een laag financieringstekort voor te houden, wordt een rem
op de groei van de collectieve sector weggenomen.
In een aantal paragrafen zullen deze argumenten de revue passeren. Een korte bespreking van de theoretische li-
teratuur is daarbij onontbeerlijk. Daarmee zal ik in de volgende paragraaf beginnen.
Financieringstekort, staatsschuld en
pensioenregelingen
Dat er een verband is tussen het financieringstekort van
de overheid en de staatsschuld enerzijds en particuliere en
collectieve pensioenregelingen anderzijds is in de theoretisch-economische literatuur al sinds lang bekend. Het artikel van Diamond in 1965 kan wat dit onderwerp aangaat als
het startschot van een stroom van literatuur worden aangemerkt 3). Een belangrijk thema op dit gebied is de vraag
naar de optimale financieringsmethode van pensioenstelsels. Deze vraag wordt veelal impliciet behandeld in de
literatuur 4). Het artikel van Diamond kan als voorbeeld die* De auteur is werkzaam bij de vakgroep micro-economie van de Economische faculteit van de Universileit van Amsterdam. Het onderzoek waarvan
in dit artikel verslag wordt gedaan, maakt deel uit van het onderzoeksprogramma Economische politiek en belangentegenstellingen van de Universiteit van Amsterdam.
1) Wat precies een aanvaardbaar tekort is, is hier geen onderwerp van discussie. Als maximum zou men het structured spaaroverschot in de economic kunnen hanteren. In de jaren zestig werd aangenomen dat dit rond de
4% lag.
2) Ik baseer me noodgedwongen op wat hierover in de pers is verschenen.
Zie de Volkskrant van 17 sept. 1986.
3) Zie P.A. Diamond, National debt in a neoclassical growth model, The
American Economic Review, jg. 55, 1965, biz. 1126-1150. Andere neoklassieke klassiekers zijn: D. Gale, Pure exchange equilibrium of dynamic
economic models, Journal of Economic Theory, jg. 6, 1973, biz. 12-36 en
J.B. Burbidge, Social security and saving plans in overlapping-generations
models, Journal of Public Economics, jg. 21,1983, biz. 79-92. Voor een verhelderend overzicht, zie: T. Persson, Deficits and intergenerational welfare
in open economies, Journal of International Economics, jg. 19, 1985, biz.
67-84. Voor een analyse van een Harrod-Domar economie, zie B.M.S. van
Praag en G. Poeth, The introduction of an old-age pension in a growing economy (a first approach), Journal of Public Economics, jg. 4, 1975, biz.
87-100.
4) Uitzonderingen vormen Van Praag en Poeth, op.cit., en H.J. Aaron, The
social insurance paradox, Canadian Journal of Economics and Political
Science, jg. 32, 1966, biz. 371-376. In dit artikel wordt echter het geval beschouwd waarbij de parameters van de pensioenstelsels, nl. de bevolkingsgroei, de economische groei en de rentevoet exogeen zijn voor de werking
van de stelsels.
nen. Hierin wordt het effect van schuldcreatie door de overheld op de welvaart van de diverse naast of na elkaar levende generaties werkenden en gepensioneerden onderzocht.
Een pensioenstelsel wordt daarbij niet expliciet geTntroduceerd, maar individuele generaties nemen hier zonder overheidsinmenging beslissingen over sparen en consumeren.
De creatie van overheidsschuld doet in een gesloten economic de rente stijgen, doordat er extra vraag wordt uitgeoefend op de kapitaalmarkt. De rentestijging bepaalt
de kapitaalvoorraad en, indirect, de Ibonvoet. Erzal dus een
effect uitgaan naar het levensinkomen van de betrokken generaties en derhalve ook naar hun besparingen. Deze theoretische exercitie kan impliciet worden geTnterpreteerd voor
het functioneren van pensioenstelsels. De besparingen van
individuele generaties kunnen namelijk ook worden opgevat als een pensioenstelsel dat wordt gefinancierd door
middel van een kapitaaldekkingsstelsel. Als immers alle individuen van een bepaalde generatie gelijk zijn en als ze bovendien rationeel zijn, dan zou een overheid die de preferenties van (rationele) consumenten respecteert de pensioenhoogte onder het kapitaaldekkingsstelsel op precies dezelfde hoogte vaststellen als de geaccumuleerde waarde
van de besparingen die de individuen op de kapitaalmarkt
zouden weten te realiseren. Anderzijds heeft schuldcreatie
een band met het omslagstelsel. Aannemende dat onder
het omslagstelsel de huidige premiebetalers een recht verkrijgen op toekomstige pensioenuitkeringen, impliceert de
toepassing van het omslagstelsel dat er een schuld wordt
gecreeerd. Latere generaties zullen deze schuld moeten
nakomen in de vorm van af te dragen premies of belastingen.
7); ze kunnen ook leiden tot kapitaalimport. In het ideale geval is voor een kleine open economie de rentevoet gegeven
en bepaald door ontwikkelingen op de Internationale kapitaalmarkt. Op de lange termijn geldt dit dan evenzeer voor
de loonvoet die bepaald wordt door de kapitaal-arbeidsverhouding en de technische ontwikkeling. Met andere woorden: de parameters die van belang zijn voor het functioneren van het collectieve pensioenstelsel zijn als exogeen te
beschouwen voor de overheid. Een economisch motief om
het omslagstelsel in te voeren kan dan zijn dat het omslagstelsel hogere opbrengsten op de premies genereert
dan het kapitaaldekkingsstelsel 8).
Dit was het geval ten tijde van de invoering van de AOW
in 1954 toen de hoge economische groei en de snel groeiende bevolking voor het omslagstelsel pleitten. Een probleem dat zich echter voordoet is dat er geen enkele garantie bestaat dat het ene of het andere stelsel voor eeuwig efficient blijft. Daar de overheid in een kleine en open economie geen invloed kan uitoefenen op de parameters van het
pensioenstelsel kan zowel het kapitaaldekkingsstelsel als
het omslagstelsel beurtelings voordeliger zijn voor de elkaar opvolgende generaties. Als het omslagstelsel is gekozen, verliezen die generaties aan welvaart voor wie kapitaaldekking een hogere opbrengst zou genereren en omgekeerd als het kapitaaldekkingsstelsel zou zijn gekozen. Momenteel is door de hoge rentestanden en de geringe economische groei alsmede de afnemende bevolkingsgroei het
kapitaaldekkingsstelsel intertemporeel efficient.
Kapitaaldekking of omslag_________
Het bovenstaande roept de vraag op of het mogelijk is om
een Pareto-optimale verandering in de financieringsmethode van de AOW te bewerkstelligen. Het is, met andere
woorden, de vraag of het onder de huidige omstandigheden
mogelijk is van omslag over te gaan naar kapitaaldekking
zonder dat er een generatie verlies lijdt, en minstens een
generatie voordeel behaalt. Dit hangt in een kleine open
economie als de onze af van de vraag of het voordeel van
het kapitaaldekkingsstelsel al dan niet tijdelijk is 9). Ten einde de gedachten te, bepalen en ook omdat dit samenhangt
met Schoutens plan, nemen we eerst aan dat de vervanging van het omslagstelsel door een kapitaaldekkingsstelsel als volgt verloopt. De premies van de werkenden worden in een fonds gestort; om de rechten van de gepensioneerden te handhaven financier! de overheid de uitkeringen van de gepensioneerden door middel van het aangaan
van schuld. Omdat het kapitaaldekkingsstelsel efficienter is
dan het omslagstelsel blijft er bij onveranderde premies en
uitkeringen geld over, waarmee deze schuld kan worden afgelost. Helaas klopt dit niet. Men kan nagaan dat iedere periode de gehele waarde van de geaccumuleerde premies
plus rente-opbrengsten van de dan gepensioneerden nodig
is om de overheidsschuld en rentelast af te lossen. Met andere woorden, iedere periode opnieuw dient de overheid
De resultaten van de theoretische exercities kunnen nu
zo ge’i’nterpreteerd worden dat door de invoering van een
omslagstelsel in een gesloten economie de op dat moment
levende generaties van gepensioneerden en (een deel van
de) werkenden er in welvaart op vooruitgaan. Toekomstige
generaties zien echter hun welvaart dalen. Deze daling
wordt veroorzaakt door de verschuiving in de factorbeloningen, die ten eerste de kapitaalvoorraad bei’nvloedt en ten
tweede de levensinkomens van de opeenvolgende generaties. De invoering van een omslagstelsel is derhalve slechts
voor enkele generaties voordelig. Als de overheid rekening
wil houden met de welvaart van alle huidige en toekomstige
generaties, is het enige alternatief de invoering van een kapitaaldekkingsstelsel. Maar als individuen rationeel zijn,
zullen ze zelf voor een optimale pensioenvoorziening kunnen zorgen en is overheidsingrijpen derhalve in het geheel
niet nodig 5).
Voor een gesloten economie zijn de resultaten van de
theorie voor het functioneren van een collectieve pensioenregeling gebaseerd op het omslagstelsel dus tamelijk pessimistisch. Toch zien we dat in een groot deel van de westerse wereld de collectieve pensioenregelingen worden gefinancierd volgens het omslagstelsel. Dit zou verklaard kunnen worden uit politieke motieven. Een omslagstelsel geeft
een ‘windfall gain’ aan de ten tijde van de invoering levende
ouderen, en ook door het optrekken van de uitkeringen kunnen aan de ouderen rechten worden overgedragen die niet
door in het verleden betaalde premies zijn gedekt. Een omslagstelsel is vanuit het standpunt van de stemmenmaximaliserende politicus aantrekkelijk, omdat het veelal een
meerderheid zal zijn die van dergelijke maatregelen profiteer! 6). Maar naast politieke motieven speelt het feit een rol
dat de situatie van een gesloten economie voor vele landen
niet relevant is. Voor een kleine en open economie als Nederland zijn de beschreven verschuivingen van de factorbeloningen niet noodzakelijk relevant. Kenmerkend voor een
open economie is dat binnenlandse besparingen niet noodzakelijk gelijk hoeven te zijn aan de binnenlandse vraag
naar kapitaal. Het is ook mogelijk kapitaal te importeren of
te exporteren. Financieringstekorten van de overheid hoeven niet ten koste te gaan van binnenlandse investeringen
Conversie van financieringsmethoden
5) Uiteraard is het niet noodzakelijk dat individuen rationeel zijn. Als individuen de toekomst niet juist inschatten, kan het ingrijpen van de overheid in
de pensioenvoorziening tot welvaartswinst leiden, zie M. Feldstein, The optimal level of social security benefits. Quarterly Journal of Economics, jg.
100,1985, biz. 303-320. Bovendien kan, als individuen niet gelijk zijn in hun
inkomensverwervende capaciteit de overheid de pensioenregelingen aanwenden voor herverdeling van levensinkomen. Particuliere pensioenregelingen zijn daar in het algemeen niet toe in staat.
6) Zie verder H.A.A. Verbon en F.A.A.M. van Winden, Public pensions and
political decision-making, De Economist, jg. 133, 1985, biz. 527-544.
7) Desondanks wordt dit veelal aangenomen, ook in diverse miljoenenno-
ta’s van de afgelopen jaren. Zie bij voorbeeld de Miljoenennota 1984, biz.
39. De creatie van overheidsschuld zal wel effect op de rente kunnen hebben als in diverse landen simultaan de overheid extra vraag naar lange mid-
delen uitoefent.
8) Dit is het geval als de som van de bevolkingsgroei en de groei van het nationale inkomen de rentevoet overtreft. Deze conditie is afgeleid door Aaron, op.cit. In dat geval wordt het omslagstelsel intertemporeel efficient
genoemd.
9) Een technische uitwerking van de nu volgende passages kan gevonden
worden in H.A.A. Verbon, Conversion policies of pension plans in a small
open economy, Universiteit van Amsterdam, 1986.
7R
voor het gehele pensioenbedrag zoals dat onder het omslagstelsel zou gelden schuld aan te gaan. Deze schuld zal
nooit verdwijnen en geen enkele generatie zal in staat zijn
de vruchten van het kapitaaldekkingsstelsel in de vorm van
een hoger pensioeninkomen te plukken. Wat er in feite
slechts gebeurd is, is dat de overheidsschuld die onder het
omslagstelsel impliciet is, nu expliciet is gemaakt 10).
Als de overheid, met het oog op het voorgaande, desondanks zou besluiten, slechts een deel van de premies en
premieopbrengsten van de net gepensioneerden te gebruiken ter delging van de schuld, stijgt uiteraard de overheidsschuld. Een deel van deze extra schuld kan worden gefinancierd uit extra besparingen van de werkenden die ontstaan, omdat zij nu een hoger levensinkomen weten te bereiken dan onder het omslagstelsel het geval zou zijn geweest. Er ontstaat dus een tekort dat binnenlands niet gefinancierd kan worden. In een gesloten economie komt dan
het rentemechanisme in werking, maar in een open economie zal het deel van de staatsschuld dat in het binnenland
niet te f inancieren is leiden tot kapitaalimport. Dit zal leiden
tot devaluatie van de valuta of tot een stijging van de effectieve rentevoet. Het ligt echter ook niet voor de hand te veronderstellen dat het kapitaaldekkingsstelsel tot het einde
der tijden het efficiente stelsel zal blijven 11). Als in de toekomst het omslagstelsel weer efficient zal blijken te zijn, zullen tekorten op de handelsbalans maar van tijdelijke aard
zijn. Nadat het omslagstelsel weer efficient is geworden,
kan de overheid het kapitaaldekkingsstelsel weer vervangen door een omslagstelsel. De schuld per hoofd van de bevolking zal dan niet meer stijgen, maar dalen.
Het is dus mogelijk in een kleine open economie van het
ene stelsel over te stappen op het andere als de tijd daar rijp
voor is. Geen enkele generatie lijdt schade van een dergelijk conversiebeleid, terwijl sorhmige generaties een voordeel behalen ten opzichte van de status quo. Conversie
gaat ten koste van een (tijdelijke) schuld aan het buitenland
en een daarmee corresponderend tekort op de handelsbalans 12).
Een nieuw plan-Schouten?
Het voorgaande moet ons voldoende instrumenten in
handen geven om de merites van de door Schouten voorgestelde veranderingen in de overheidsfinancien te
beoordelen.
Allereerst dient nog eens herhaald te worden dat het
AOW-stelsel een impliciete overheidsschuld inhoudt, in die
zin dat het stelsel in beginsel uitkeringsrechten garandeert
aan de huidige generatie van verzekerden. Het is eenvoudig deze schuld expliciet te maken door de premies van de
huidige verzekerden in een fonds te storten en de huidige
AOW-uitkeringen middels het aangaan van overheidsschuld uit het fonds te financieren. Deze operatie heeft
geen enkele economische betekenis, maar heeft wel een
optische verandering van het financieringstekort tot gevolg.
Dat zal vele miljarden guldens hoger uitvallen dan nu het
geval is.
Een tweede opmerking is dat voor een groot deel van de
nu werkenden de te verwachten AOW-uitkeringen bij de nu
geldende premies hoger zouden zijn als het kapitaaldekkingsstelsel tot financieringsmethode voor de AOW zou zijn
bestempeld bij de start van het stelsel in 1954 13). Particuliere pensioenregelingen worden al gefinancierd volgens
het kapitaaldekkingsstelsel, zodat deze onder de huidige
omstandigheden het maximale rendement op de ingelegde
premies voor de aangesloten werkfiemers opleveren. Het is
echter duidelijk dat realisering van Schoutens ideeen een
beweging van het huidige optimum af zou kunnen zijn, afhankelijk van de wijze waarop in de toekomst de ambtenarenpensioenen worden gefinancierd. Schouten verdedigt
zijn plan door een beroep te doen op het vestzak-broekzak
karakter van de financiering van de ambtenarenpensioenen. De overheid heft pensioenpremies van de betrokken
werknemers en geeft ze door aan de pensioenfondsen. Deze geven de premies op hun beurt deels weer terug aan de
76
overheid ter financiering van de staatsschuld. Het ligt dan
voor de hand dat de overheid de premies direct bij de algemene middelen betrekt. Het financieringstekort krijgt dan
een aanvaardbare omvang en in de toekomst bespaart de
overheid op rentelasten die ze anders aan haar eigen werknemers verschuldigd is. Wat hier over het hoofd wordt gezien is dat, aannemende dat de pensioenrechten van de betrokkenen gegarandeerd blijven, in de toekomst toch de
middelen moeten worden gevonden om deze pensioenen
te financieren. Blijkbaar dient op een of andere manier het
omslagstelsel toegepast te worden. Als de ambtenaren
echter een zelfde percentage op hun inkomen blijven afdragen voor hun pensioenvoorziening, zal er een tekort in de
pensioenregelingen gaan ontstaan. Ook ambtenaren vergrijzen immers, en het is niet aannemelijk dat de verhouding tussen werkenden en gepensioneerden bij de ambtenaren gunstiger zal zijn dan bij het totaal van de bevolking.
Er zijn nu drie manieren om dit financieringsprobleem op te
lessen. Ten eerste kan de overheid de pensioenpremies zodanig vaststellen dat de pensioenuitkeringen door de
premie-opbrengsten gedekt worden. Daarmee snijdt de
overheid zich zelf in de vingers. Werknemers in de particuliere sector zullen immers dan een veel lagere premie voor
hun eigen pensioen betalen dan de ambtenaren. Als gevolg
hiervan komt de overheid op de arbeidsmarkt in een zeer
ongunstige concurrentiepositie terecht. Of de collectieve
sector zal bij gebrek aan mankracht moeten inkrimpen, hetgeen het financieringsprobleem verergert, of de bruto lonen
van de ambtenaren zullen ter compensatie moeten stijgen.
In dat geval worden de ambtenarenpensioenen feitelijk uit
de algemene middelen bekostigd. Een beroep op de algemene middelen is dan ook de tweede oplossing van het financieringsprobleem. Maar dan is de omzetting van de financieringsmethode van de ambtenarenpensioenen van
louter optische aard. Als alles blijft zoals het nu is, zal in de
toekomst de overheid een beroep op de algemene middelen moeten doen om de overheidsschuld, voor zover in handen van de pensioenfondsen, af te lossen inclusief de rentelast daarop. Wordt het kapitaaldekkingsstelsel afgeschaft,
dan dient de overheid in de toekomst ook een beroep op de
algemene middelen te doen, om rechtstreeks de ambtenarenpensioenen te financieren. Het bedrag dat daarmee is
gemoeid, is even hoog. Een derde mogelijkheid is ten slotte
het omslagstelsel in zijn pure vorm toe te passen, dus zodanig dat als voorheen de door de ambtenaren opgebrachte
pensioenpremies de pensioenuitkeringen dekken, maar
met de volgende amendering. De overheid geeft nu de garantie aan de premiebetalende ambtenaren dat de pensioenuitkeringen actuarieel zuiver blijven 14). Uit berekeningen
blijkt dat zolang het kapitaaldekkingsstelsel efficient is, de
pensioenpremies onder dit alternatief onbegrensd zullen
stijgen, tot ze de maximale waarde van 100% bereiken.
Vanaf dat moment kan de overheid de aan de ambtenaren
gegeven garantie niet langer waarmaken.
(vervolg onderaan biz. 77)
10) Het is overigens eenvoudig in te zien dat de omgekeerde stap van kapitaaldekking naar omslag wel altijd Pareto-optimaal te maken is, als het omslagstelsel efficient is.
11) Historisch gezien wisselen de tijden waarin het kapitaaldekkingstelsel,
resp. het omslagstelsel efficient is elkaar af. Oil geldt niet alleen voor Nederland, maar ook voor de Verenigde Staten, zie J.R. Barth, G.R. Iden en F.S.
Russek, The economic consequences of federal deficits: an examination of
the net wealth and instability issues, Southern Economic Journal, jg. 53,
1986, biz. 27-50.
12) Het een en ander kan natuurlijk geheel anders komen te liggen als een
significant aantal landen tegelijkertijd een zelfde conversiepolitiek voeren.
Dan zijn veranderingen in de rentevoet niet bij voorbaat uit te sluiten. Bovendien is hier uitgegaan van de veronderstelling dat er volledige zekerheid
is dat er binnen een eindige tijdsspanne weer naar het omslagstelsel kan
worden overgeschakeld. Zelfs als deze zekerheid er is, kijken politici mogelijk korter vooruit dan de benodigde lengte van het conversiebeleid.
13) Of een lagere premie bij de nu geldende uitkeringen.
14) Als het stelsel actuarieel zuiver is, is het rendement op de ingebrachte
premies per definitie gelijk aan de rentevoet. Daarbij dient bedacht te worden dat sterftekansen niet in de beschouwing worden betrokken.
Financieringstekort en
pensioenregelingen
Een reactie
Een deugdelijke analyse van de problematiek van de vergrijzing en de financieringswijze
van de oudedagsvoorzieningen kan alleen plaatsvinden in een macro-economisch kader
en onder de veronderstelling van economisch evenwicht op de lange termijn. Volgens
Verbon, auteur van het voorgaande artikel, is het kapitaaldekkingsstelsel te prefereren
boven het omslagstelsel zolang de rentevoet hoger is dan de groeivoet van het nationale
inkomen. Volgens de auteurs van dit artikel is het ondenkbaar dat de rentevoet langdurig
boven de groeivoet van het nationale inkomen ligt. Om deze reden is het omslagstelsel te
prefereren boven het kapitaaldekkingsstelsel. Als de overheid zou besluiten het
kapitaaldekkingsstelsel bij het ABP en de PGGM om te zetten in en omslagstelsel, zou
bovendien de problematiek rond het financieringstekort en de staatsschuld in een klap zijn
opgelost.
PROF. DR. D.B.J. SCHOUTEN – PROF. DR. A.H.J. KONAAR*
Inleiding
De problematiek van de vergrijzing en daarnaast de grote spaaroverschotten van de ambtenarenpensioenfondsen tegenover de financieringstekorten van de overheid
hebben de discussies over de beste financieringsvorm
voor deze pensioenvoorziening weer aangewakkerd. Het
gaat daarbij mefname om de keuze tussen omslagstelsel
en kapitaaldekkingsstelsel.
Het vraagstuk van het kapitaaldekkingsstelsel versus
het omslagstelsel vraagt om een macro-economische analyse. Micro-economische beschouwingen ter zake zijn te
(vervolg van biz. 76)
Epiloog
De ABP-affaire zal waarschijnlijk leiden tot pleidooien
voor de afschaffing van het ABP. Van economen mag worden verwacht dat zij dergelijke pleidooien op hun economische merites beoordelen voordat ze zich in deze discussie
mengen. Ik hoop in het voorgaande te hebben aangetoond
dat Schouten in dezen onvoldoende terughoudendheid
heeft betracht.
Onder de huidige omstandigheden is de meest brandende vraag of de AOW in de huidige vorm op de duur nog wel
te handhaven is. Het introduceren van elementen van het
omslagstelsel in particuliere pensioenregelingen zal de problemen van de toekomstige pensioenvoorzieningen alleen
maar verergeren. Op zijn best geeft het plan van Schouten
de illusie dat de overheidsfinancien er beter voorstaan dan
dat in werkelijkheid het geval is. Dat deze illusie het moeizame proces om de overheidsfinancien weer in het gareel te
brengen zal verstoren, lijkt me evident. Claims om nieuw
beleid in gang te zetten ten gunste van specifieke belangen
partieel om tot algemeen geldige conclusies te komen. Deze macro-economische analyse dient de lange-termijnverhoudingen en de lange-termijnontwikkelingen tot vertrekpunt te nemen. Tijdelijke en soms toevallige afwijkingen
van normale patronen moeten zo min mogelijk invloed
hebben op belangrijke beslissingen, waarvan de consequenties tot ver in de toekomst voelbaar zijn.
In dit artikel zal een beknopt overzicht worden gegeven
van een dergelijke analyse. Ook wordt aandacht besteed
aan de praktische consequenties van een en ander. Hierbij wordt uitgegaan van een evenwichtige groeiscenario.
Juist de groeitheorie kan uitspraken doen over de structurele economische verhoudingen. Daarom is zij voor het
zullen een kans krijgen zich te uiten als het financieringstekort door een papieren operatie opeens zes procentpunten
lager blijkt uit te vallen.
Men kan met evenveel recht betogen dat het financieringstekort vele procentpunten hoger is. Dit zal namelijk het
geval zijn als de toekomstige AOW-uitkeringen van de huidige premiebetalers bij de staatsschuld geteld zouden worden. Het zij toegegeven dat er een goede reden is om dat
niet (voor de voile 100%) te doen. Aan het betalen van
AOW-premies kan geen enkel contractueel recht worden
ontleend op een toekomstige AOW-uitkering. Het staat toekomstige politici vrij de AOW-uitkeringen te verlagen of
zelfs af te schaffen. Het staat de overheid als werkgever niet
vrij de pensioenrechten van zijn werknemers niet te erkennen. Recente ervaringen maken duidelijk dat de overheid
deze contractuele verplichting niet altijd even loyaal nakomt. Door de pensioenuitkeringen een onderdeel van het
totaal der overheidsuitgaven te maken, kan de verleiding
om de pensioenuitkeringen van de ambtenaren als een
gunst in plaats van als een recht te beschouwen alleen
maar toenemen. Het ei van Columbus kan voor de ambtenaren dan wel eens een lege dop blijken te zijn.
H.A.A. Verbon
77