Financieringstekort en
pensioenregelingen
Een reactie
Een deugdelijke analyse van de problematiek van de vergrijzing en de financieringswijze
van de oudedagsvoorzieningen kan alleen plaatsvinden in een macro-economisch kader
en onder de veronderstelling van economisch evenwicht op de lange termijn. Volgens
Verbon, auteur van het voorgaande artikel, is het kapitaaldekkingsstelsel te prefereren
boven het omslagstelsel zolang de rentevoet hoger is dan de groeivoet van het nationale
inkomen. Volgens de auteurs van dit artikel is het ondenkbaar dat de rentevoet langdurig
boven de groeivoet van het nationale inkomen ligt. Om deze reden is het omslagstelsel te
prefereren boven het kapitaaldekkingsstelsel. Als de overheid zou besluiten het
kapitaaldekkingsstelsel bij het ABP en de PGGM om te zetten in en omslagstelsel, zou
bovendien de problematiek rond het financieringstekort en de staatsschuld in een klap zijn
opgelost.
PROF. DR. D.B.J. SCHOUTEN – PROF. DR. A.H.J. KONAAR*
Inleiding
De problematiek van de vergrijzing en daarnaast de grote spaaroverschotten van de ambtenarenpensioenfondsen tegenover de financieringstekorten van de overheid
hebben de discussies over de beste financieringsvorm
voor deze pensioenvoorziening weer aangewakkerd. Het
gaat daarbij mefname om de keuze tussen omslagstelsel
en kapitaaldekkingsstelsel.
Het vraagstuk van het kapitaaldekkingsstelsel versus
het omslagstelsel vraagt om een macro-economische analyse. Micro-economische beschouwingen ter zake zijn te
(vervolg van biz. 76)
Epiloog
De ABP-affaire zal waarschijnlijk leiden tot pleidooien
voor de afschaffing van het ABP. Van economen mag worden verwacht dat zij dergelijke pleidooien op hun economische merites beoordelen voordat ze zich in deze discussie
mengen. Ik hoop in het voorgaande te hebben aangetoond
dat Schouten in dezen onvoldoende terughoudendheid
heeft betracht.
Onder de huidige omstandigheden is de meest brandende vraag of de AOW in de huidige vorm op de duur nog wel
te handhaven is. Het introduceren van elementen van het
omslagstelsel in particuliere pensioenregelingen zal de problemen van de toekomstige pensioenvoorzieningen alleen
maar verergeren. Op zijn best geeft het plan van Schouten
de illusie dat de overheidsfinancien er beter voorstaan dan
dat in werkelijkheid het geval is. Dat deze illusie het moeizame proces om de overheidsfinancien weer in het gareel te
brengen zal verstoren, lijkt me evident. Claims om nieuw
beleid in gang te zetten ten gunste van specifieke belangen
partieel om tot algemeen geldige conclusies te komen. Deze macro-economische analyse dient de lange-termijnverhoudingen en de lange-termijnontwikkelingen tot vertrekpunt te nemen. Tijdelijke en soms toevallige afwijkingen
van normale patronen moeten zo min mogelijk invloed
hebben op belangrijke beslissingen, waarvan de consequenties tot ver in de toekomst voelbaar zijn.
In dit artikel zal een beknopt overzicht worden gegeven
van een dergelijke analyse. Ook wordt aandacht besteed
aan de praktische consequenties van een en ander. Hierbij wordt uitgegaan van een evenwichtige groeiscenario.
Juist de groeitheorie kan uitspraken doen over de structurele economische verhoudingen. Daarom is zij voor het
zullen een kans krijgen zich te uiten als het financieringstekort door een papieren operatie opeens zes procentpunten
lager blijkt uit te vallen.
Men kan met evenveel recht betogen dat het financieringstekort vele procentpunten hoger is. Dit zal namelijk het
geval zijn als de toekomstige AOW-uitkeringen van de huidige premiebetalers bij de staatsschuld geteld zouden worden. Het zij toegegeven dat er een goede reden is om dat
niet (voor de voile 100%) te doen. Aan het betalen van
AOW-premies kan geen enkel contractueel recht worden
ontleend op een toekomstige AOW-uitkering. Het staat toekomstige politici vrij de AOW-uitkeringen te verlagen of
zelfs af te schaffen. Het staat de overheid als werkgever niet
vrij de pensioenrechten van zijn werknemers niet te erkennen. Recente ervaringen maken duidelijk dat de overheid
deze contractuele verplichting niet altijd even loyaal nakomt. Door de pensioenuitkeringen een onderdeel van het
totaal der overheidsuitgaven te maken, kan de verleiding
om de pensioenuitkeringen van de ambtenaren als een
gunst in plaats van als een recht te beschouwen alleen
maar toenemen. Het ei van Columbus kan voor de ambtenaren dan wel eens een lege dop blijken te zijn.
H.A.A. Verbon
77
gestelde doel zo uitermate geschikt.
De belangrijkste leerstellingen uit de groeitheorie worden bekend verondersteld. Alleen enkele hoofdzaken
rond de Rationale groeivoet, de rentevoeten en de reele
loonniveaus, zullen tegen de achtergrond van overheidstekorten, financiele overschotten bij eventuele pensioenfondsen en daarmee samenhangend de nationale spaarquote kort de revue passeren. Wij baseren ons daarbij op
de bekende integrale substitutietheorie met betrekking tot
de produktiefunctie. Bij een adequate keuze van de
substitutie-elasticiteit komt deze theorie op hetzelfde neer
als de heterogene kapitaaltheorie, met name op de lange
termijn 1).
In het geval van evenwichtige groei zijn de nationale
spaarquote en de kapitaalcoefficient constant. Hun niveaus worden met name bepaald door de dan eveneens
constante spaaroverschot- of -tekortquote (exclusief rentelasten) van de overheid. Het reele loon per eenheid arbeidspotentieel is qua hoogte weer een positieve functie
van de kapitaalcoefficient. Het reele loon zal voorts stijgen
overeenkomstig het ritme van de gegeven jaarlijkse produktiviteitstoeneming; het kapitaalrendement en de rentes op korte en lange schuld zijn opnieuw constant. De
macro-economische aggregaten (loonsom, nationaal inkomen enz.) ten slotte zullen toenemen met een groeipercentage gelijk aan de som van de jaarlijkse bevolkingsgroei en de jaarlijkse produktiviteitsstijging per werkende.
Evenwichtige groei is ondenkbaar als de reele rente
over de staatsschuld groter is dan de groeivoet van het nationale inkomen. De formule van Domar leert immers dat in
zo’n geval de staatsschuldquote tot in het oneindige zal
oplopen. Op lange termijn kan een maatschappij daarom
slechts bestaan als de rente lager is dan de groei. Een uitzondering is de situatie waarin de overheid een duurzaam
spaaroverschot zou hebben. Dan kan de rente hoger zijn
dan de groei. In dat geval zou de overheid een groeiend
eigen vermogen vormen. Dat is niet realistisch en deze
mogelijkheid blijft dan ook verder buiten beschouwing.
De netto-opbrengstvoet van de totale beleggingsportefeuille (aandelen, staatsobligaties enz.) zal dus ook hooguit gelijk aan of kleiner dan de lange-termijngroeivoet zijn.
Als de bedrijfswinsten na belasting volledig worden
bespaard, zal de netto-opbrengstvoet van de totale beleggingsportefeuille gelijk zijn aan de groeivoet als de loonsom van bedrijven per saldo volledig wordt omgezet in
consumptieve bestedingen. Per saldo slaat hierbij op de
totaaluitkomst via de directe weg van de bested ing uit het
netto-looninkomsten en de indirecte van de besteding van
pensioenpremies, sociale zekerheidspremies en loon- en
inkomstenbelastingen door de uitkeringsgerechtigden en
ambtenaren. Komt uit deze circuits te zamen een spaaroverschot dan zal de macro-economische netto-opbrengstvoet over het totale belegde vermogen kleiner zijn
dan de groeivoet.
Een verhoging van de nationale spaarquote leidt via een
hogere kapitaalcoefficient (of via een kortere levensduur)
tot een hoger bruto reeel loonniveau. De consumptie per
hoofd zal eveneens stijgen mils de optimale spaarquote
nog niet is bereikt. In de open economie is dat in verband
met ruilvoetmutaties overigens eerder het geval. Hierna
wordt aangenomen dat de spaarquote steeds lager is dan
de optimale, zodat meer sparen nog consumptiewinsten
per hoofd van de bevolking kan opleveren. De lopende rekening moet bij evenwichtige groei in evenwicht zijn. In
onze optiek dragen wisselkoersaanpassingen en daardoor ruilvoetmutaties hiervoor zorg.
De ruimte ontbreekt ons om de thans opgesomde hoofdconclusies uit de groeitheorie nader toe te lichten 2). Met
betrekking tot vraagstukken van vergrijzing en de financiering van de oudedagsvoorzieningen vormen deze conclusies niettemin centrale uitgangspunten.
Pensioenpremies op lange termijn
Voor het navolgende zijn enkele veronderstellingen van
78
Aan het grote financieringstekort is wel een mouw te passen
(foto ANP)
belang. Pensioenuitkeringen zijn welvaartsvast en worden
bepaald door het laatstverdiende loon na aftrek van de
pensioenpremie. Ingeval van evenwichtige groei en constante tarieven zullen de uitkeringen dan jaarlijks toenemen met de macro-economische groeivoet, voor zover de
geldswaarde constant blijft. Hetzelfde geldt hier vanzelfsprekend met betrekking tot de te innen premiebedragen.
Het spaarsaldo van de pensioenfondsen, gemeten als
het verschil tussen premies en uitkeringen (dus exclusief
rentebaten), is dan constant in procenten van het nationale inkomen. Hetzelfde geldt overigens voor het spaarsaldo
inclusief de rentebaten.
Pensioenfondsen hebben een bepaald garantievermogen. Dit vermogen zal op lange termijn even snel moeten
groeien als het nationale inkomen. Neemt het feitelijke vermogen sneller toe dan is sprake van een voortdurend stijgende overkapitalisatie, in het omgekeerde geval blijft het
feitelijke vermogen steeds verder achter bij het vereiste
garantievermogen. Geen van beide situaties kunnen langdurig blijven bestaan.
Ter bepaling van de garantievermogens en de premietarieven hanteren pensioenfondsen een rekenrente. Deze
dient op den duur gelijk te zijn aan de macro-economische
opbrengstvoet over het totale in de economie ge’mvesteerde vermogen. Er is geen reden om aan te nemen dat de
fondsen gemiddeld genomen slechter zouden opereren
dan de overige beleggers in de economie.
Inmiddels groeien de feitelijke vermogens van de fondsen via de jaarlijkse accumulatie van hun rentebaten en de
gerealiseerde spaaroverschotten (exclusief rentebaten).
Uit het voorgaande volgt nu onmiddellijk dat dit spaarsaldo
negatief kan zijn (premies geringer dan uitkeringen) indien
de opbrengstvoet en daarmee dus de rekenrente hoger is
dan de groeivoet van het nationale inkomen. In het omgekeerde geval moet er van een positief spaaroverschot
sprake zijn, en dus van relatief hoge premies.
Als de rekenrente gelijk is aan de groeivoet dan kunnen
premie-inkomsten en uitkeringsbedragen aan elkaar gelijk
zijn. Onder die omstandigheden komen het kapitaaldekkingsstelsel en het omslagstelsel dus op hetzelfde neer. Is
daarentegen de rekenrente lager dan is het kapitaaldekkingsstelsel duurder voor de consument: hij betaalt dan
een hogere premie voor een lagere uitkering dan bij een
omslagstelsel het geval zou zijn geweest! (Als gevolg van
de al gememoreerde netto koppeling snijdt het mes aan
twee kanten).
Omdat op dit moment de rente hoger is dan de groeivoet
bepleit Verbon in zijn artikel een kapitaaldekkingsstelsel
voor de AOW. Dergelijke beslissingen mogen echter niet
worden genomen op basis van korte-termijnafwijkingen.
Zij moeten worden gefundeerd op lange-termijnverhoudingen. In de vorige paragraaf is echter duidelijk gemaakt dat
een situatie met een rente die hoger is dan de groeivoet
niet lang kan blijven bestaan. Daarom is zijn voorstel
slecht vanuit een welvaartstheoretisch gezichtspunt.
De conclusie slechter af te zijn met een kapitaaldekkingsstelsel geldt a fortiori voor die fondsen waarbij de beleggingen eenzijdiger in de richting van staatspapieren ge-
schieden. Zulke fondsen missen de door de bank genomen hogere opbrengsten uit beleggingen in het bedrijfsleven.
Geboortengolven __ __________
In het geval van een omslagstelsel worden de premiepercentages bepaald door de verhouding tussen actieven
en niet-actieven. Zij zijn daarom na een geboortengolf ten
tijdevandeverjonging relatief laag, om later als de vergrijzing zich aandient hoog te worden. Overigens zal, ujt de
aard van het omslagstelsel, de rationale spaarquote betrekkelijk stabiel zijn. Het stelsel genereert zelf geen additionele impulsen op de nationale spaarquote.
Anders liggen de zaken bij een kapitaaldekkingsstelsel.
Als de rekenrente gelijk is aan de lange-termijngroeivoet
dan kan een fonds het proces van verjonging en daarna
vergrijzing doorstaan zonder de premies aan te passen.
Tijdens de verjongingsfase ontstaat in dit systeem spaaroverschotten bij de fondsen. Deze overschotten zijn na
rente op rente voldoende om in de vergrijzingsfase de dan
optredende spaartekorten wegens de hogere uitkeringen
te dekken, zonder met de eisen die het garantievermogen
stelt in strijd te komen.
Als de (reken)rente lager is dan de lange-termijngroeivoet, dan dienen de tarieven tijdens de verjongingsfase te
worden verhoogd. De extra kapitaalvorming met rente op
rente wegens de door verjonging ontstane spaaroverschotten is dan onvoldoende om later de uitkeringen te financieren. Het alternatief is tijdens de vergrijzingsperiode
de pensioenrechten verlagen.
Wie dit beseft zal op de door minister Ruding in de Miljoenennota 1987 opgeworpen vraag of de pensioenpremies omlaag kunnen gezien de huidige hoge rentevoet,
niet snel antwoord geven. Hoe tijdelijk is, in het licht van
generaties en levens van pensioenfondsen, de huidige hoge rentestand? Hanteren de fondsen dejuiste rekenrente?
Stroken hun vermogens met de garantie-eisen? Wij achten ons zeker niet competent om deze zaken te beoordelen.
Fundamenteel is voor ons inmiddels wel de conclusie
dat het kapitaaldekkingsstelsel ten tijde van de verjonging
een relatief hoge, en ten tijde van de vergrijzing een relatief lage spaarquote vertoont. Thans zal worden nagegaan, wat op lange termijn de gevolgen hiervan zijn. Deze
gevolgen hangen af van het beleid dat de overheid voert.
Spaarpolitiek
Verjonging en vergrijzing hebben in het kapitaaldekkingsstelsel consequenties voor de spaarquote en hebben
zodoende een destabiliserende werking op het totale economische proces. De overheid kan deze schokken echter
compenceren. Met het oog op de stabilisatie van de nationale spaarquote zal zij dan in de verjongingsfase een lage
eigen spaarquote (een relatief hoog financieringstekort)
en in de vergrijzingsfase juist een hoge spaarquote (een
laag financieringstekort) tot stand moeten brengen. Bij
een constante uitgavenquote impliceertzo’n beleid een lage belastingdruk in het begin en een hoge belastingdruk
op het eind van de door een geboortengolf opgeroepen demografische verschuivingen.
Een stabilisatie van de nationale spaarquote impliceert
een eveneens meer constante kapitaalcoefficient en in het
verlengde daarvan weer een minder grillig verloop van het
bruto reele loon. Aldus leidt een lage belastingdruk bij een
verjonging tot een relatief hoog beschikbaar reeel loon.
Evenzeer bewerkstelligt de hoge belastingdruk in de vergrijzingsperiode een verhoudingsgewijs laag beschikbaar
inkomen voor de werknemer.
Het voorgaande is van toepassing op een kapitaaldekkingsstelsel. Opgemerkt zij dat met betrekking tot de reele
lonen zich dezelfde tendenties zullen voordoen in het ge-
val van een omslagstelsel. Het beschikbare loon zal aan
de hoge kant zijn ten tijde van de verjonging in verband
met het dan lage premiepercentage. Het wordt relatief
laag als de vergrijzing zich aandient. De rol van de stabiliserende belastingdruk in het kapitaaldekkingsstelsel
wordt hier aldus overgenomen door de premiepercentages.
De vraag rijst natuurlijk welke ontwikkeling zich zal aandienen als de overheid in de wereld van de kapitaaldekking geen compenserende maatregelen treft en bijgevolg
haar tekortquote evenals de uitgavenquote en de belastingdruk constant houdt. In die omstandigheden zal tijdens de verjonging de nationale spaarquote door de
spaaroverschotten van de fondsen omhoog gaan. Dit
roept een hoge kapitaalcoefficient en zo wederom een relatief hoog bruto loon op en daarmede bij de nu constante
belasting- en premiedruk een relatief hoog beschikbaar
reeel loon ten tijde van de verjonging. Een omgekeerde
ontwikkeling zal zich aftekenen in de fase van de vergrijzing. In essentie verandert het beeld, de extra economische instabiliteit daargelaten, dus niet.
Conclusies
Zeker op lange termijn is een kapitaaldekkingsstelsel
onaantrekkelijk voor de consument. Lagere netto uitkeringen worden gekocht met hogere premies dan in het omslagstelsel. Dit geldt in het waarschijnlijkste geval, namelijk wanneer de totale netto opbrengstvoet over het in de
economie belegde vermogen en daarmee de rekenrente,
op lange termijn lager is dan de groeivoet.
Het kapitaaldekkingsstelsel heeft een destabiliserende
invloed op de economie als gevolg van de wisselende
spaarsaldi.
De vergrijzing zal zijn tol eisen en wel in de vorm van relatief lage (beschikbare) reele lonen. Aan deze met een
verouderende bevolking samenhangende offers kan, zolang de spaarquote beneden het optimale niveau ligt, niet
worden ontkomen.
Het (optisch) grote financieringstekort ten tijde van de
verjonging van de bevolking is macro-economisch functioneel. Het is immers noodzakelijk om gegeven het kapitaaldekkingsstelsel de nationale spaarquote en daarmee de
economische ontwikkeling te stabiliseren. Ruilt men dit
stelsel in voor een omslagstelsel dan wordt het financieringstekort optisch onmiddellijk veel kleiner. De reele
stand van zaken blijft dan hetzelfde maar uit het tekort is
geen (optisch) argument meer te putten voor grote bezuinigingen.
In de meeste westerse landen is men zo verstandig geweest met name de pensioenen van ambtenaren en trendvolgers te financieren via omslagstelsels. Bij wijze van uitzondering hanteert Nederland grotendeels een kapitaaldekkingsstelsel. Het ABP en het PGGM samen vertonen
een spaaroverschot inclusief rentebaten van ruim 3,5%
van het nationale inkomen 3). Maar gelukkig heeft de Nederlandse staat ook een (optisch) groot financieringstekort
zodat er een met het oog op de nationale spaarquote gewenste compensatie optreedt. Onze machthebbers en politici hebben dit niet in de gaten. Ze gebruiken dus volstrekt
onbruikbare argumenten om een ingrijpend bezuinigingsbeleid te verdedigen.
D.B.J. Schouten
A.HJ. Kolnaar
* Beide auteurs zijn hoogleraar staathuishoudkunde aan de Katholieke Universiteit Brabant.
1) Zie voor het bewijs A.H.J. Kolnaar, Dynamische macro-economie,
deel II, hfst. 6, Stenfert Kroese, Leiden, 1985.
2) Zie D.B.J. Schouten, Het wankele evenwicht in de economie, i.h.b.
hfst. 1, Stenfert Kroese, leiden, 1986.
3) Miljoenennota 1987, label 3.6.2.
79