Tekort optimistischer ingeschat bij dreigende overschrijding begrotingsnorm

Openbare financiën ESB
269Jaargang 100 (4709) 7 mei 2015
Tekort optimistischer
ingeschat bij dreigende
overschrijding begrotingsnorm
OPENBARE FINANCIËN
D
e voorjaarsramingen van de Europese
Commissie (EC) bieden inzicht in wel –
ke landen wel en niet voldoen aan de
Europese begrotingsregels uit het Sta –
biliteits- en Groeipact (SGP), en spelen
een belangrijke rol bij de handhaving van deze regels, waar –
onder de drieprocentsnorm voor het begrotingstekort. Met
de versterking van het SGP, via onder meer het zogeheten
sixpack en de fiscal compact, is het belang van de begrotings-
ramingen van de EC verder toegenomen. De kwaliteit van EC-ramingen is echter niet boven
elke twijfel verheven. Allereerst is de EC bij het opstellen
van de economische en budgettaire ramingen in belangrij –
ke mate afhankelijk van informatie die wordt aangeleverd
door nationale instellingen (Von Hagen, 2010). Deze nati-
onale instellingen hebben er mogelijk belang bij de budget –
taire situatie rooskleuriger voor te stellen dan objectief het
geval is. Dit speelt in het bijzonder wanneer eurolanden de
drieprocentsnorm voor het begrotingstekort overschrijden
of dreigen te overschrijden. Eurolanden kunnen, in tegen –
stelling tot niet-eurolanden, uiteindelijk een financiële
boete opgelegd krijgen wanneer hun overheidsfinanciën
niet voldoen aan de Europese regels. De mogelijke bias
in nationale ramingen plaatst de EC voor een dilemma (Merola en Pérez, 2013). Het negeren van nationale bron
–
nen resulteert namelijk mogelijk in een neutralere raming ,
maar impliceert ook een informatieverlies. Daarnaast is het opvallend dat de eurocommissaris
voor Economische en Financiële zaken een dubbele verant –
woordelijkheid heeft. Hij gaat zowel over het opstellen van
economische ramingen als over het uitdelen van eventuele
sancties, die mede op basis van deze ramingen worden op –
gelegd. Zodoende is de raming een potentieel instrument
om een sanctie, of het achterwege blijven ervan, te recht –
vaardigen, bijvoorbeeld om een confrontatie met lidstaten
te vermijden. Zowel de afhankelijkheid van nationale databron –
nen, als het willen vermijden van een conflict met lid –
staten, vormt vooral een risico voor de kwaliteit van de
raming wanneer de begrotingsregels (dreigen te) worden
overtreden. Omdat niet-eurolanden geen boete kunnen
krijgen, speelt dit met name voor de lidstaten van de eu –
rozone. Daarom wordt onderzocht of de nauwkeurigheid
van de ramingen op systematische wijze samenhangt met
een (dreigende) overschrijding van de drieprocentsnorm.
Mochten de ramingen voor eurolanden inderdaad systema –
tisch te positief zijn bij (dreigende) overtreding van de be –
grotingsregels, dan betekent dit een directe ondermijning
van diezelfde regels.
METHODE EN DATA
Om te achterhalen of de begrotingsramingen voor lidstaten
met een hoog begrotingstekort inderdaad systematisch te
positief zijn, wordt de kwaliteit van de EC-ramingen ge –
analyseerd. Hiertoe is een realtime-database opgebouwd
die de belangrijkste variabelen omvat van alle Spring Fore-
casts van de EC vanaf 2001.
Over de periode 2001–2012 is de gemiddelde voor –
spelfout voor de EU als geheel +0,2 procent bbp. Hierbij is
een voorspelfout gedefinieerd als ‘raming minus realisatie’,
een positief getal wijst derhalve op een te optimistische ra -NIELS
GILBERT
Econoom bij De Ne-
derlandsche Bank
JASPER
DE JONG
Econoom bij De Ne-
derlandsche Bank
De begrotingsramingen van de Europese Commissie zijn belang –
rijk voor de handhaving van de Europese begrotingsregels. Daarbij
blijken de regels de ramingen te beïnvloeden: als eurolanden de
drieprocentsgrens voor het begrotingstekort dreigen te overschrij –
den, worden de ramingen in doorsnee optimistischer. Het is dan
ook wenselijk de onafhankelijkheid van de EC-ramingen beter te
borgen.

270Jaargang 100 (4709) 7 mei 2015
ming. Voor eurolanden is de gemiddelde voorspelfout wat
groter: +0,4 procent bbp. Voor de overige EU-landen is de
gemiddelde voorspelfout –0,2 procent bbp. Het Neder-
landse begrotingstekort wordt in doorsnee juist ingeschat. Gemiddeld genomen zijn de ramingen voor euro –
landen dus positiever dan voor andere EU-landen, al kan
hierin niet te veel worden gelezen: zo kunnen eenmalige
factoren als steun aan de financiële sector een relatief groot
effect op de gemiddelde voorspelfout hebben. Beleidsmatig
is de belangrijkste vraag of men inderdaad kan vaststellen
dat de ramingen systematisch rooskleuriger worden wan –
neer Europese begrotingsregels dreigen te knellen. Om uit te vinden of de drieprocentsgrens de officiële
ramingen van de EC verstoort, worden idealiter voorspel –
fouten voor landen met een objectief verwacht tekort bo –
ven de drie procent bbp vergeleken met die voor landen met een kleiner voorzien tekort of zelfs overschot. Deze
objectieve tekortverwachting is echter niet observeerbaar.
Wel beschikbaar zijn de – mogelijk gebiaste – EC-raming
van het tekort, en het gerealiseerde tekort zoals gepubli-
ceerd in de Nationale Rekeningen.
Het is in theorie wel mogelijk om op basis van het ge –
realiseerde tekort, achteraf tot een ‘objectieve’ raming van
het begrotingssaldo te komen, dat wil zeggen, een voorspel –
ling voor het begrotingssaldo die geen systematische voor –
spelfout kent. Dit is mogelijk door gebruik te maken van de
volgende relatie tussen het gerealiseerde begrotingssaldo en
de objectieve raming :
Gerealiseerd tekort = objectieve raming +
werkelijk niet te voorziene schokken (1)
Deze definitievergelijking impliceert dat de objectieve
raming kan worden achterhaald door het gerealiseerde
tekort te zuiveren van economische gebeurtenissen die
plaatsvinden na het moment van ramen en die niet of nau –
welijks te voorzien zijn. Te denken valt aan een tegenval –
lende economische groei of tekortrelevante steun aan de
financiële sector. Om de vraag te beantwoorden of voorspelfouten voor
eurolanden gemiddeld genomen positiever zijn wanneer het
verwachte begrotingstekort boven de drie procent bbp uit –
komt, is het niet nodig de exacte objectieve raming te ach –
terhalen. Relevant is slechts of deze wijst op een tekort dat
groter of kleiner is dan drie procent bbp. Door hier op voor –
hand rekening mee te houden, wordt er in econometrisch
opzicht efficiënter omgegaan met de beschikbare data. De voorspelfout in het begrotingssaldo voor het lo –
pende jaar wordt daarom geregresseerd op een dummyva –
riabele die aangeeft of het gerealiseerde tekort groter is dan
drie procent bbp (dummy = 1) of kleiner dan drie procent
bbp (dummy = 0) en een aantal controlevariabelen. Deze
dummy is geïnstrumenteerd op basis van informatie die al
bekend was op het moment van ramen. Door in de regres-
sie de coëfficiënt voor de dummy te laten variëren tussen
euro- en niet-eurolanden, kan er worden bezien of de kwa –
liteit van ramingen voor eurolanden anders reageert op een
hoog tekort dan die voor niet-eurolanden (Gilbert en De
Jong , 2014).
RESULTATEN
Tabel 1 laat zien dat wanneer er voor niet-eurolanden een
hoog tekort verwacht kan worden, dit niet direct gevolgen
heeft voor de nauwkeurigheid van de raming. Voor euro –
landen is echter een significant positief effect waarneem –
baar. Ligt de objectieve inschatting van het tekort boven de
drie procent bbp, dan is de raming van het begrotingstekort
ceteris paribus gemiddeld 1,43 procent bbp optimistischer.
Dit resultaat is kwalitatief robuust voor het opsplitsen van
de steekproefperiode in een periode voor en na de crisis,
het weglaten van crisislanden, het weglaten van de kleine of
juist grote landen, het laten vallen van extreme observaties
en het gebruik van extra vertraagde instrumenten. De ove –
rige controlevariabelen hebben het verwachte effect. Een
meevallende economische groei gaat gepaard met een be –
ter dan voorziene ontwikkeling van het begrotingstekort.
Geschatte effect (dreigende) overschrijding drie-
procentsnorm op voorspelfout begrotingssaldoTABEL 1
Voorspelfout begrotingssaldo, in procenten bbp
Verwacht tekort >3%
1–0,03
Verwacht tekort >3%1 × EMU 1,46**
Verwacht tekort >3% | EMU 1,43**
EMU –0,15
Geraamd begrotingssaldo 0,19 **
Steun financiële sector –1,01***
Voorspelfout bbp-groei 0,26***
Reguliere verkiezingen 0,76***
Kwaliteit begrotingsregels –0,45*
Fiscal council –0,35
Land- en jaardummy’s Ja
Waarnemingen (landen) 258 (27)
R
2-adjusted 0,671 Als instrument voor deze dummy wordt het resultaat uit de eerstefase-pr
obitschatting gebruikt (Gilbert
en De Jong, 2014)
*/**/*** Significant op respectievelijk tien-, vijf- en eenprocentsniveau
Voorspelfout begrotingssaldo (in procenten bbp)
Voor niet-eurolanden: verwacht tekort > 3% bbp
Geen fiscal council 0,03
Wel fiscal council 0,44
Verschil 0,41
Verschil 0,41Voor eurolanden: verwacht tekort > 3% bbp
Geen fiscal council2,01**
Wel fiscal council 0,79***
Verschil –1,22*
Land- en jaardummy’s Ja
Waarnemingen (landen) 258 (27)
R
2-adjusted 0,68
*/**/*** Significant op respectievelijk tien-, vijf- en eenprocentsniveau
Effect van fiscal councils op de voorspelfout
van het begrotingssaldoTABEL 2
ESB Openbare financiën

Openbare financiën ESB
271Jaargang 100 (4709) 7 mei 2015
LITERATUUR
Beck, T., G. Clarke, P. Keefer en P. Walsh (2001) New tools in comparative political economy:
the database of political institutions. World Bank Economic Review, 15(1), 165–176.
Bohn, F. (2014) Countercyclical policies caused by political opportunism. NiCE Working Paper,
14 -101.
Debrun, X. en T. Kinda (2014) Strenghtening post-crisis flexibility – fiscal councils on the
rise. A new dataset. IMF Working Paper, 14(58).
Europese Commissie (2014) Numerical fiscal rules in the EU member states . Brussel: Europese
Commissie.
Gilbert, N.D. en J.F.M. de Jong (2014) Does the stability and growth pact induce a bias in the
EC’s fiscal forecasts? DNB Working Paper, 451.
Hagen, J. von (2010) Sticking to fiscal plans: the role of institutions. Public Choice, 144(3),
487–503.
Merola, R. en J.J. Pérez (2013) Fiscal forecast errors: governments versus independent agen-
cies? European Journal of Political Economy, 32(C), 285–299.
Steun aan de financiële sector, die in de praktijk nauwelijks
te ramen is – al was het maar omdat het op voorhand niet
duidelijk is hoe deze statistisch moet worden geboekt, leidt
vrijwel een-op-een tot een voorspelfout in de tekortraming. Geplande verkiezingen, aan het einde van de officiële
termijn, gaan gepaard met een slechter dan geraamd begro –
tingstekort (Beck et al ., 2001). Mogelijk komt dit doordat
de zittende regering met een positieve raming de perceptie
van de kiezer ten aanzien van het gevoerde beleid wil verbe –
teren, of doordat de regering in het verkiezingsjaar uitein –
delijk meer uitgeeft dan initieel gepland om zo kiezers te
trekken (Bohn, 2014). Twee bevindingen suggereren dat betere instituties op
nationaal niveau bijdragen aan prudentere ramingen van
het begrotingssaldo. Ten eerste, voor landen met kwalita –
tief betere nationale begrotingsregels – afgemeten aan de
Fiscal Rules Index (Europese Commissie, 2014) – is de ra –
ming van het begrotingssaldo gemiddeld prudenter. Ten tweede, in landen waar een onafhankelijk insti-
tuut (zoals het Nederlandse CPB) op nationaal niveau eco –
nomische of budgettaire ramingen opstelt, blijkt ook in de
ramingen van de EC een kleinere mate van overoptimisme
door te klinken. Dit effect treedt niet onder alle omstan –
digheden op, het effect van deze zogenaamde fiscal councils
is niet significant in tabel 1, maar blijkt juist wel relevant
wanneer de drieprocentsgrens dreigt te knellen. Een sepa –
rate regressie laat dit zien (tabel 2). De data over de aanwe –
zigheid van fiscal councils komen uit een nieuwe database
van het IMF (Debrun en Kinda, 2014). Voor eurolanden
geldt nog , evenals hiervoor, dat een hoog objectief ver –
wacht tekort ceteris paribus samengaat met een positievere
voorspelfout van het begrotingssaldo. Maar de mate van
overoptimisme is wel significant kleiner in landen waar een
onafhankelijk instituut economische dan wel budgettaire
ramingen opstelt. Voor niet-eurolanden kan nog steeds
geen verband met de drieprocentsgrens worden gevonden,
ongeacht de aanwezigheid van een fiscal council. Bij deze beide resultaten past wel een kanttekening :
ze kunnen niet zonder meer als causale verbanden worden
geïnterpreteerd. Landen die veel waarde hechten aan een
goede begrotingsdiscipline en prudente ramingen zullen
hun instituties daarop inrichten, bijvoorbeeld door te zor –
gen dat de ramingen worden opgesteld door een onafhan –
kelijke instelling.
CONCLUSIE EN BELEIDSIMPLICATIES
Voor lidstaten van de eurozone zijn de begrotingsramingen
van de Europese Commissie gemiddeld genomen optimis-
tischer wanneer het begrotingstekort de drieprocentsgrens
dreigt te overschrijden. Voor niet-eurolanden, die onder het
Stabiliteits- en Groeipact geen boetes kunnen krijgen, kan
een dergelijk effect niet worden vastgesteld. Hoe kan deze
potentiële ondermijning van begrotingsdiscipline worden
voorkomen of ten minste verminderd? Het antwoord op
deze vraag hangt af van de oorzaak van het probleem. Komt
het doordat de EC afhankelijk is van informatie van lidsta –
ten? Of is de EC zelf bewust te optimistisch, bijvoorbeeld
om een confrontatie met lidstaten te vermijden? De empirische resultaten wijzen met name in de rich –
ting van het eerste kanaal – dat van de informatieafhanke -lijkheid. De nauwkeurigheid van de EC-ramingen hangt
namelijk samen met diverse factoren en overwegingen die
vooral op nationaal niveau van belang zijn: verkiezingen,
goede begrotingsregels en de aanwezigheid van een fiscal
council. De meest directe manier om deze informatieafhan
–
kelijkheid te verkleinen, is het uitbreiden van de kennis en
ramingscapaciteit van de EC. Weinig lidstaten zitten echter
te wachten op hogere uitgaven door Brussel. Bovendien is
het maar de vraag hoe effectief deze maatregel zal zijn, er zal
hoe dan ook sprake blijven van een kennisachterstand ten
opzichte van nationale instellingen.
Een tweede optie is om niet de informatieafhanke –
lijkheid te verminderen, maar de nationale neiging tot
optimistisch ramen te verkleinen. In dat opzicht zijn de
onafhankelijke fiscal councils die door heel Europa worden
geïnstalleerd een grote stap in de goede richting. Het is wel
noodzakelijk juist in deze beginfase het onafhankelijk ope –
reren van deze instellingen goed te monitoren en te borgen.
Alleen dan verkrijgen ze de geloofwaardigheid die nodig is
om hun bestaan te rechtvaardigen. Het CPB heeft zijn re –
putatie ook in de loop van vele jaren vergaard, in een land
met een relatief sterke begrotingsdiscipline bovendien. Het
is niet vanzelfsprekend dat de sterke en onafhankelijke po –
sitie van het CPB een-op-een gekopieerd kan worden in
andere landen. De analyse levert geen direct bewijs voor het tweede
kanaal, dat van overoptimisme bij de EC zelf, al is verdere
analyse nodig om dit kanaal volledig uit te sluiten. Desal –
niettemin maakt de constructie waarbij de Eurocommis-
saris voor Economische en Financiële zaken zowel ver –
antwoordelijk is voor de ramingen als de handhaving van
de regels, de ramingen tot een potentieel instrument om
het achterwege laten van sancties te rechtvaardigen. Dit
schaadt mogelijk de geloofwaardigheid van de ramingen.
Een manier om dit aan te pakken is om de verantwoor –
delijkheid voor het opstellen van economische ramingen
enerzijds en die voor handhaving van de begrotingsregels
anderzijds te scheiden, bijvoorbeeld door de verantwoor –
delijkheid voor de ramingen onder te brengen bij een onaf-
hankelijk Europees instituut.