Schulden remmen werkhervatting van bijstandsgerechtigden. Omdat van schuldhulpverlening dreigeffecten uitgaan, leidt dit wel tot uitstroom uit de uitkering, maar meestal niet tot werkhervatting.
ESB Sociale zekerheid
sociale zekerheid
Door
schuldhulpverlening
uit de bijstand
Voor bijstandsgerechtigden met schulden is werkhervatting op
korte termijn vaak niet of nauwelijks lonend, omdat een groot deel
van de verdiensten wordt afgeroomd door schuldeisers. Dit kan
voor sociale diensten een reden zijn om schuldhulpverlening aan
te bieden. Onderzoek naar schuldhulpverleningstrajecten die van
2008 tot 2012 in Amsterdam hebben gelopen laat zien dat deze
leiden tot meer uitstroom uit de bijstand, maar grotendeels om andere redenen dan werkhervatting. De vraag is of deze cliënten met
schulden later weer terugkeren naar de bijstand, of blijvend zijn
weerhouden van onnodig en ongewenst gebruik van de bijstand.
Pierre Koning
Bijzonder hoogleraar
aan de Vrije Universiteit Amsterdam en
Chief science officer
bij het Ministerie
voor Sociale Zaken
en Werkgelegenheid
38
M
ensen met problematische schulden
zijn in Nederland veelal alleenstaand,
hebben relatief lage inkomens of ontvangen een uitkering (Kerkhaert en De
Ruig, 2013). Ogenschijnlijk is werkhervatting voor de groep met een uitkering de snelste route
om de schuldproblemen uiteindelijk op te lossen. Het perspectief van deze bijstandscliënten is echter vaak heel anders:
gedurende een lange periode levert werk voor hen niet of
nauwelijks extra inkomsten op, want in de regel gaat negentig
procent van hun inkomsten naar de schuldeisers. Voor mensen met een korte tijdshorizon zal de prikkel tot werkhervatting daarom gering zijn. Sterker nog: schulden kunnen cliënten aanzetten om juist langer in de bijstand te blijven. Sociale
diensten hebben dus een duidelijk belang bij een snelle kwijtschelding van de persoonlijke schulden van hun cliënten.
Met dit in gedachte besloot de Amsterdamse Dienst
Werk en Inkomen (DWI) in de periode van eind 2008 tot
eind 2011 bijstandscliënten met problematische schulden
‘Voorrangszorg schuldhulpverlening’ aan te bieden. Deze trajecten richtten zich overwegend op nieuwe bijstandscliënten.
De opzet was om tot stabilisering of een minnelijke regeling
van schulden te komen en zo nodig ook budgettraining aan
te bieden. De gemeente nam in het traject een deel van de
schuld over van schuldeisers. Mocht geen minnelijke regeling
mogelijk blijken, dan was het traject het voorportaal voor een
formele schuldsanering via de WSNP (Wet schuldsanering
natuurlijke personen).
Inzet van schuldhulpverlening als instrument voor
werkhervatting is een relatief nieuw fenomeen, met de Voorrangszorg van DWI waarschijnlijk als een van de eerste toepassingen. Het mag dan ook geen verbazing wekken dat de
literatuur op dit terrein weinig ontwikkeld is en zich tot op
heden voornamelijk richt op meer conventionele activeringsinstrumenten zoals scholing of loonkostensubsidies (Kluve,
2010). Genoeg reden dus om te onderzoeken hoe effectief de
Voorrangszorg is geweest om bijstandscliënten in Amsterdam
te helpen.
Voorrangszorg schuldhulpverlening
In juni 2008 kondigde DWI Amsterdam zijn plannen aan
om Voorrangszorg aan bijstandscliënten met problematische
schulden te gaan verlenen (DWI, 2008). DWI contracteerde
hiervoor de schuldhulpverleningsorganisaties Westerbeek
en Plangroep. Klantmanagers van DWI konden in de contractperiode van november 2008 tot januari 2012 nieuwe bijstandscliënten met problematische schulden doorverwijzen
naar een van beide organisaties. De beslissing tot doorverwijzing lag grotendeels besloten in de discretie van de klantmanager zelf – er waren dus geen vastomlijnde regels hiervoor.
Het aanbod van een traject was niet vrijblijvend: als cliënten
niet meewerkten zou dit aanleiding kunnen zijn tot het opleggen van sancties.
Formeel mochten de Voorrangszorgtrajecten per cliënt
niet langer dan een jaar duren, maar dit werd in de praktijk
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
Jaargang 99 (4677) 24 januari 2014
Sociale zekerheid ESB
niet altijd gehaald. Een voltooid traject bestond meestal uit
vijf tot acht bijeenkomsten, waarbij verschillende typen diensten werden aangeboden. Allereerst stonden de bureaus de
cliënten bij met het regelen van schuldsanering door de gemeente – ook wel ‘minnelijke schikkingen’ genoemd. Daartoe hielpen zij de cliënten met het benaderen van schuldeisers, zoals woningcorporaties, elektriciteitsbedrijven of
incassobedrijven – dit alles met het doel om tot gedeeltelijke
of gehele kwijtschelding van schulden of uitstel van aflossingsbetalingen te komen. Een belangrijk deel van de schulden bij schuldeisers werd kwijtgescholden; de gemeente nam
vervolgens de restschuld gedeeltelijk of geheel over. Hiertoe
dienden cliënten inzage te geven in alle relevante vermogens-,
schuld- en inkomensgegevens. Aanvullend op de schuldsanering konden de bureaus ook tijdelijk het budgetbeheer van
cliënten overnemen.
Naast schuldsanering hielpen de bureaus de cliënten
om zo nodig tot inkomensreparatie te komen, voornamelijk
door niet-gebruikte regelingen – zoals inkomenstoeslagen of
bijzondere bijstand – alsnog te benutten. En tot slot kon een
budgettraining gevolgd worden, om financiële geletterdheid
te verbeteren en basisvaardigheden te ontwikkelen voor een
deugdelijk budgetbeheer.
met 12.500 euro als mediaan, maar in uitzonderlijke gevallen
ook ver daarboven konden liggen. Achter deze schulden zaten
doorgaans een substantieel aantal schuldeisers – gemiddeld
zo’n tien per cliënt (Koning, 2013).
Model
Voorrangszorg schuldhulpverlening werd selectief ingezet,
namelijk bij cliënten met problematische schulden. Bovendien vond daarbij nog een tweede, onbedoelde selectie plaats,
zoals de data laten zien: er waren ook ‘no-shows’ die niet aan
een traject begonnen. Om tot effectmeting van de ingezette
trajecten te komen, is het derhalve zaak rekening te houden
met mogelijke a-priori-verschillen tussen deelnemers, noshows en de cliënten buiten de doelgroep. Bij longitudinale
gegevens – zoals in dit geval de uitkeringsduren – kan in de
huidige context de timing-of-events-methode uitkomst bieden
(Abbring en Van den Berg, 2003). Bij de evaluatie van Voorrangszorg geldt dan dat cliënten door zowel waargenomen
als niet waargenomen kenmerken sterk kunnen verschillen
in de kans op een traject, maar het exacte moment van een
aanbod tot een traject niet tijdig kunnen anticiperen. Met andere woorden: cliënten kunnen zich bewust zijn dat zij eens
Gegevens
Tabel 1 geeft een overzicht van de instroom van cliënten in
de bijstand in Amsterdam in de periode van november 2008
tot januari 2012, alsmede de specifieke groep die een aanbod
tot Voorrangszorg ontving. Van de totale instroom van bijna
30.000 personen kreeg zo’n tien procent minstens eenmaal
een schuldhulpverleningstraject aangeboden. De totale instroom in de bijstand bestond voor 91 procent uit alleenstaanden en was relatief jong; slechts 23 procent beschikte
over voldoende vaardigheden om direct een baan te kunnen
vinden. De gemiddelde uitkeringsduur van cliënten die uit
de bijstand stroomden was elf maanden. Voor slechts dertig
procent van deze groep werd werkhervatting als reden voor
beëindiging van de uitkering vastgelegd. Waarschijnlijk vond
daarbij onderrapportage plaats van werkhervatting, maar dit
percentage wijkt niet sterk af van Kok et al. (2008), die voor
2001–2007 achteraf vaststellen dat veertig procent van de
uitstroom het werk hervat. Andere redenen voor beëindiging
van de uitkering waren inkomensfraude, uitstroom naar andere regelingen zoals de AOW, samenwonen, het beginnen
van een studie of verhuizing naar een andere gemeente.
Bij de doelgroep van cliënten met een aanbod tot Voorrangszorg is een oploop van de gemiddelde voltooide uitkeringsduur tot meer dan een jaar, waarbij slechts twintig procent uitstroomde om opnieuw aan het werk te gaan.Verder is
de doelgroep gemiddeld vier jaar jonger dan de totale populatie.
Tabel 1 maakt ook duidelijk dat niet alle cliënten met
een aanbod ook daadwerkelijk een schuldhulpverleningstraject startten. Deze groep werd ook wel aangeduid als ‘noshows’, die circa 44 procent van de doelgroep bevat. Daar
bovenop voltooide 21 procent het traject niet – grotendeels
vanwege uitstroom uit de bijstand – zodat uiteindelijk 35
procent van de doelgroep tot afronding kwam. Figuur 1 laat
zien dat schulden onder deelnemers aan de trajecten in het
algemeen beperkt waren tot bedragen onder de 10.000 euro,
Jaargang 99 (4677) 24 januari 2014
Statistieken instroom bijstand en doelgroep
Voorrangszorg (december 2008 – januari 2012)
Totaal
TABEL 1
SHV
aanbod
SHV
gestart
SHV
voltooid
33,7**
34,4**
34,7**
Basiskenmerken
Leeftijd
Vrouw (fractie)
Aantal jaren onderwijs
Direct beschikbaar
arbeidsmarkt (fractie)
37,6
0,39
10,4
0,35**
10,2**
0,38
0,38
10,2**
10,1**
0,23
0,16**
0,15**
0,16**
Alleenstaand, geen
kinderen
0,75
0,76
0,75
0,74
Alleenstaand, kinderen
0,17
0,19**
0,20**
0,20**
Samenwonend, geen
kinderen
0,055
0,037**
0,035**
0,038**
Samenwonend, kinderen
0,033
0,017**
0,018**
0,014**
2008
0,048
0,053**
0,058**
0,068**
2009
0,30
0,36**
0,37**
0,36**
2010
0,35
0,40**
0,38**
0,35
2011
0,31
0,19**
0,19**
0,22**
Uitkeringsduur (voltooide
duren)
328,7
376,9**
408,3**
Fractie nog lopende
uitkeringsduren
0,58
Huishouden-situatie (fracties)
Jaar van instroom (fracties)
Fractie uitstroom naar
werk
Aantal
0,30
29.885
0,54**
0,20**
2.940
0,59**
471,2**
0,69**
0,22**
0,20**
1.944
1.314
** Significant verschillend van de totale instroom op vijfprocentsniveau
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
39
ESB Sociale zekerheid
Verdeling schulden deelnemers Voorrangszorg
schuldhulpverlening
30
Figuur 1
In procenten
25
20
15
10
5
0
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
Schuld in duizend euro
in aanmerking zouden kunnen komen voor schuldhulpverlening, maar niet wanneer. Zolang de kenmerken die bepalend
zijn voor de werkhervattingskansen en de kans op een traject
constant zijn over de tijd, vindt correctie plaats voor selectie.
Met deze methode als uitgangspunt is een schatting mogelijk van drie samenhangende modellen: de uitstroomsnelheid uit de bijstand; de kans op een aanbod van Voorrangszorg; en de kans op de daadwerkelijke start van een traject
(gegeven het aanbod). Centraal staat daarbij de uitstroomsnelheid uit de bijstand, die afhangt van kenmerken van cliënten, de verstreken duur van de uitkering, jaareffecten en de
mogelijke inzet van schuldhulpverleningstrajecten. De waarden van deze variabelen volgen uit het toepassen van de Maximum Likelihood-schattingsmethode. Voor wat betreft de effectiviteitsmeting is het verder belangrijk om een onderscheid
te maken tussen het effect van het aanbod op deelnemers en
dat op de groep van no-shows. Als trajecten door schuldsanering leiden tot een sterkere prikkel tot werkhervatting, dan is
een positief effect te verwachten op de uitstroom uit de bijstand. Tegelijkertijd zou echter ook sprake kunnen zijn van
een effect op de werkhervattingskans van no-shows. Het niet
deelnemen aan de trajecten was volgens DWI immers niet
zonder consequenties. Ook dit zou cliënten aan kunnen zetten harder te zoeken naar werk, maar dan vooral omdat de
dreiging tot het opleggen van sancties toenam.
Resultaten
Geschatte effecten schuldhulpverlening
Voorrangszorg op uitstroom bijstand¹
Uitstroom
uit bijstand
Uitstroom
uit bijstand:
werkhervatting
TABEL 2
Uitstroom
uit bijstand:
inactiviteit
Effect gedurende
traject
0,208**
0,233**
0,244**
Effect na traject
0,415**
0,277**
0,460**
Effect no-shows
0,330**
–0,013
0,386**
** Significant op vijfprocentsniveau
¹ Weggelaten verklarende variabelen in deze tabel zijn: leeftijd, geslacht, deelname stage bij de gemeente,
opleidingsjaren, type huishouden, diagnosestelling voor afstand tot de arbeidsmarkt, jaardummy’s en
klassen voor de uitkeringsduur.
Geïmpliceerde effecten van een gemiddeld
traject op uitstroom uit de bijstand
Verandering
kans op werk
Verandering
in kans op
inactiviteit
TABEL 3
Totale effect
(i) Effect inzet schuldhulpverleningstraject in derde tot twaalfde maand
uitkeringsduur
Effect gedurende traject
0,010
0,021
0,030
Effect na traject
0,010
0,041
0,052
Totale effect
0,020
0,062
0,082
–0,001
0,078
0,077
0,013
0,067
0,080
(ii) Dreigeffect op no-shows na aanbod traject
Totale effect
Totale gewogen effect (i+ii)
40
Tabel 2 geeft een overzicht van de geschatte effecten van de
schuldhulpverleningstrajecten op de uitstroom uit de bijstand. Voor inzicht in de herkomst van eventuele effecten is
een uitsplitsing gemaakt naar de effecten op de snelheid van
uitstroom bij werkhervatting en van uitstroom zonder werkhervatting. Om het kwantitatieve belang van deze resultaten
verder in perspectief te kunnen plaatsen, wordt in tabel 3
ook het belang van effecten na afronding in beeld gebracht.
Deze tabel rekent de verandering in de uitstroomkans door
die het gevolg is van de inzet van een gemiddeld traject, dat
aanvangt in de derde maand van de uitkeringsduur en duurt
tot de twaalfde uitkeringsmaand. Als vergelijkingspunt is gekozen voor een tijdshorizon van twee jaar na de aanvang van
de uitkeringsduur.
De resultaten geven aan dat de schuldhulpverlening over
vrijwel de gehele linie een positief effect op uitstroom uit de
bijstand heeft gehad. Dit geldt zowel tijdens als na de inzet
van trajecten, met toenames van uitstroom van meer dan respectievelijk twintig en veertig procent. Deze effecten liggen
grotendeels bij de uitstroom om andere redenen dan werkhervatting. Tegelijkertijd blijft echter ook de groep van noshows niet onberoerd door het aanbod van een traject. Deze
groep vindt niet sneller werk, maar stroomt wel aanmerkelijk
sneller uit om andere redenen.
De schattingsresultaten vinden hun weerslag in tabel 3,
die het effect van de inzet van een gemiddeld traject weergeeft. Voor deelnemers blijkt de toename van de uitstroomkans iets meer dan acht procentpunt, tegenover een gemiddeld percentage uitstroom van 36 procent na twee jaar. Van
deze toename is circa driekwart toe te rekenen aan extra uitstroom in inactiviteit. Verrassend of niet, het totale effect bij
de no-shows doet hier nauwelijks voor onder. Al met al zouden de kosten van de inzet van trajecten twee jaar na de start
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
Jaargang 99 (4677) 24 januari 2014
Sociale zekerheid ESB
van de uitkering meer dan gecompenseerd worden door uitkeringsbesparingen (Koning, 2013). Zo bedragen de gemiddelde uitkeringsbesparingen na twee jaar zo’n 1.400 euro; dit
komt overeen met een verkorting van de uitkeringsduur met
zes weken. Daartegenover staan trajectkosten die voor deelnemers – circa twee derde van de beoogde populatie – iets meer
dan 1.600 euro bedroegen.
Additionele analyses op kleinere groepen cliënten leren
dat vooral leeftijd bepalend is voor de omvang van effecten.
Zo blijkt de toename van werkhervatting alleen van toepassing op cliënten van dertig jaar of ouder; dit verklaart vrijwel
de gehele toename van de totale uitstroomkans voor deze
groep. Omgekeerd blijken cliënten onder de dertig zeer gevoelig voor het aanbod en de deelname aan een traject.
Conclusie
De Voorrangszorg levert voldoende uitkeringsbesparingen
om de kosten ervan te overtreffen. Bovendien waren de effecten op de uitstroom substantieel, zeker vergeleken met de
geringe perspectieven van de doelgroep. Tegelijkertijd roepen
deze uitkomsten echter ook nieuwe vragen op, vooral omdat
de uitstroom naar werk relatief beperkt is. Voor een bredere
evaluatie is meer informatie nodig over de cliënten die door
het traject of de dreiging ervan zonder werk de bijstand verlieten, met name voor wat betreft de langetermijneffecten. De
vraag is of deze cliënten met schulden later weer terugkeren
in de bijstand, of blijvend zijn weerhouden van onnodig en
ongewenst gebruik van de bijstand.
Dreigeffecten
Wat verklaart deze resultaten? Deels lijkt er sprake te zijn van
effecten die de inzet van beleid vormden: door schuldsanering
de prikkel om weer aan het werk te gaan te vergroten. Vooral
bij cliënten boven de dertig zijn er sterke aanwijzingen dat dit
ook gelukt is. Tegelijkertijd zijn er uitkomsten die moeilijker
zijn te duiden – met om te beginnen de constatering dat sommige cliënten niet deelnamen aan de trajecten. Als cliënten
nut ontlenen aan toekomstig inkomen en de deelname hun
werkperspectieven kon verbeteren, is het niet direct duidelijk
waarom zij de uitkering zonder werk verlieten. Dit verslechtert hun financiële situatie alleen maar.
Een voor de hand liggende verklaring is dat sommige
cliënten deelname als onplezierig ervoeren, of tenminste die
perceptie hadden. Hierbij kan sprake zijn van praktische bezwaren zoals reiskosten, de overtuiging dat de hulp niet werkt,
of persoonlijke en psychische motieven. Binnen de context
van schuldhulpverlening kwam daar nog een mogelijk bezwaar bij: bij volledige openheid van zaken kan inkomensfraude aan het licht komen.
In de literatuur staan dit soort mechanismen te boek als
zogenoemde dreigeffecten die uitgaan van re-integratietrajecten en sancties. Verplichte deelname tot trajecten kan werklozen aanzetten om harder naar werk te zoeken – en nog voordat de hulpverlening gestart is (Kluve, 2010). Relatief nieuw
in deze literatuur is dat dreigeffecten in de praktijk ook kunnen doorwerken tijdens het traject en dat ook uitstroom uit
regelingen zonder werkhervatting het gevolg ervan kan zijn
(Arni et al., 2013). Voor wat betreft de Voorrangszorg waren
deze effecten vooral van belang bij de jongste cliënten. Zij ervoeren de trajecten kennelijk eerder als onplezierig of konden
eenvoudiger afstand doen van een uitkering.
Naast dreigeffecten geldt nog een andere verklaring voor
de beperkte deelname: juist de doelgroep van de Voorrangszorg had waarschijnlijk veel moeite de toekomstige baten van
schuldhulpverlening goed op waarde te kunnen schatten. Een
bekend gegeven is dat cliënten met schuldproblemen relatief
zwaar verdisconteren over de tijd of ook gevoelig zijn voor hyperbolisch verdisconteren, waarbij nut in het heden buitenproportioneel zwaarder weegt dan nut in de toekomst (Della
Vigna en Paserman, 2005). Dit laatste verklaart mogelijk ook
waarom men niet veel actiever naar werk werd zocht – het betrof hier immers mogelijke opbrengsten in de toekomst (Van
der Klaauw en Van Ours, 2013).
Jaargang 99 (4677) 24 januari 2014
Literatuur
Abbring, J.H. en G.J. van den Berg (2003) The non-parametric identification of treatment
effects in duration models. Econometrica, 71(5), 1491–1517.
Arni, P., R. Lalive en J.C. van Ours (2013) How effective are unemployment benefit sanctions?
Looking beyond unemployment exit. Journal of Applied Economics, 28(2), 275–296.
Della Vigna, S. en M.D. Paserman (2005) Job search and impatience. Journal of Labor Economics, 23(3), 527–588.
DWI (2008) Voorrangszorg schuldhulpverlening. Gemeente Amsterdam, juni.
Han, S. en W. Li (2007) Fresh start or head start? The effect of filing for personal bankruptcy
on work effort. Journal of Financial Services Research, 31(2-3), 123–152.
Kerkhaert, A.C. en L. de Ruig (2013) Huishoudens in de rode cijfers 2012. Omvang en achtergronden van schuldenproblematiek bij huishoudens. Zoetermeer: Panteia.
Klaauw, B. van der, en J.C. van Ours (2013) Carrot and stick: how reemployment bonuses
and benefit sanctions affect job finding rates. Journal of Applied Econometrics, 28(2), 275–296.
Kluve, J. (2010) The effectiveness of European active labor market programs. Labour Economics, 17(6), 904–918.
Kok, L., P. Hop en A. Alla (2008) Van bijstand naar werk in Amsterdam: update. Effectiviteit
van re-integratietrajecten voor bijstandsgerechtigden in de periode 2001–2007. SEO rapport,
2008(52).
Koning, P. (2013) Making work pay for the indebted: the effect of debt services on the exit
rates of social welfare recipients. Tinbergen Discussion Paper, 2014(001/V).
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
41