Milieu
De registratie van
emissiereducties
Registratie van emissies is een belangrijk hulpmiddel bij het bestrijden
van het broeikaseffect. In de Verenigde Staten is een begin gemaakt
met een registratiesysteem op vrijwillige basis. Dit kan een alternatief
vormen voor een systeem van verhandelbare emissierechten, maar ook
fungeren als wegbereider ervan.
Met de ondertekening van het klimaatverdrag hebben de geïndustrialiseerde landen zich verplicht om de
uitstoot van broeikasgassen in het
jaar 2000 op het emissieniveau van
1990 te stabiliseren1. Om deze doelstelling voor de Verenigde Staten te
bereiken, presenteerden president
Clinton en vice-president Gore in
oktober 1993 het ‘nationaal klimaatplan,2. Hierin worden maatregelen
voorgesteld waarmee bedrijven de
emissies kunnen beperken, zoals het
toepassen warmtekrachtkoppeling,
het gebruiken van een schonere
brandstof, het planten van bomen,
electrificatie van auto’s, energiebesparing, enz. Omdat de bedrijven zelf
kunnen bepalen welke maatregel
voor hen het meest efficiënt is, is dit
plan gericht op de flexibiliteit van de
particuliere sector en zijn veel maatregelen goedkoop of zelfs kostendekkend door te voeren. In feite geeft
het voorstel Amerikaanse produktieen consumptiehuishoudens
de kans
te bewijzen dat op vrijwillige basis
aan de stabilisatiedoelstelling voldaan
kan worden.
De resultaten van het ‘nationaal
klimaatplan’ worden bijgehouden in
een database. Bedrijven kunnen hier
de bereikte emissiereducties en vergrotingen van het broeikasgas-absorptievermogen (de aanplant van bossen) aanmelden3. Zijn de resultaten
onvoldoende, dan dreigt de regering
met wetgeving. Een systeem van verhandelbare emissierechten ligt dan
het meest voor de hand. Omdat bij invoering van zo’n systeem de bedrijven die nu al een flinke bijdrage
leveren mogelijk worden gecompenseerd, heten de registraties van deze
bijdragen ook wel ‘offsets’.
In dit artikel wordt gekeken naar
de rol van offset-registratie als voorlo-
ESB 9-3-1994
per van een systeem van verhandelbare emissierechten, en naar de praktische problemen die hiermee gepaard
gaan. Tenslotte wordt de relevantie
hiervan voor het Nederlandse klimaatbeleid toegelicht.
Doel van de registratie
Het registreren van individuele offsetactiviteiten dient verschillende functies.
Ten eerste geeft het aan het bedrijfsleven de mogelijkheid zijn prestaties publiekelijk te demonstreren,
om daarmee hun milieu-imago te versterken. Zeker in Amerika is dat van
belang: de publikatie van emissiegegevens van grote bedrijven door milieu-organisaties kan grote invloed
hebben op de consumentenvraag.
Een ander voordeel van een offsetregistratiesysteem is dat de kennis
van emissiereducties beter wordt verspreid, zodat onvervaren bedrijven
kunnen leren van de projecten. Kennisverspreiding is echter niet de voornaamste functie van het systeem, omdat sommige reducties voortkomen
uit technologische innovaties die bedrijven, uit concurrentie-overwegingen, liever voor zich houden.
Ten derde is het voor ondernemingen van belang om hun inspanningen om de vervuiling te verminderen
objectief te laten vastleggen, wanneer
later mogelijkerwijs een systeem van
verhandelbare emissierechten wordt
ingevoerd. Bedrijven die nu hun emissies verminderen, lopen het risico
dà n minder eigendomsrechten
voor
broeikasgassen te verkrijgen. Objectieve registratie kan ervoor zorgen
dat de voorlopers niet gestraft worden4.
Het Amerikaanse Congres durft echter geen garanties te geven voor toe-
komstige creditering van opgegeven
emissiereducties. Een belangrijke reden hiervoor vormt de economische
recessie waarvan de VS momenteel
langzaam herstelt. Verwacht wordt
dat desalniettemin vrijwillige registratie van offsets op grote schaal zal
gaan plaatsvinden, en zodoende de
basis kan vormen voor een systeem
van verhandelbare emissierechten.
Aantal deelnemers
Maximale participatie is echter niet
als enige van belang bij de realisatie
van het programma; de registraties
moeten ook accuraat zijn. Met andere
woorden, de geregistreerde offsets
moeten werkelijk tot reductie van de
atmosferische broeikasconcentratie
hebben geleid. Deze twee kenmerken kunnen elkaar aanzienlijk tegenwerken: indien de voorschriften voor
registratie relatief streng zijn zal dat
ten koste gaan van deelname, vanwege de extra rapportage-inspanning
van de deelnemers. Worden laagwaardige rapportages wel toegelaten in de
database dan zijn er weliswaar meer
gegevens, maar zijn ze minder waardevol. De keuze hangt af van de
doelstelling van het project: bewustwording van mogelijkheden tot emissiereductie of formele erkenning met
het oog op een toekomstig systeem
van verhandelbare emissierechten.
1. Tijdens de Rio-conferentie in 1992
werd het verdrag door bijna 150 landen
ondertekend.
De Verenigde Staten volgden later. Zie: United Nations Conference
on Environment and Development: Framework convention on climate change,
1992, artikel 4(2).
2. W.]. Clinton en A. Gore, Tbe climate
change action plan, Washington D.C.,
1993.
3. In de Energy Policy Act van 1992 roept
het Amerikaanse Congres het Ministerie
van Energie op om een registratiesysteem
te ontwikkeling waarin offsets kunnen
worden vastgelegd. In de VS wordt de database gemakshalve
1605(b) genoemd;
het artikel waar deze staat gedefinieerd.
4. Zoals wel gebeurt bij het meest recent
ingevoerde systeem van verhandelbare
emissierechten,
het Acid Rain Allowance
Trading programma. De verdeling van
emissierechten
voor 1995 zal gebaseerd
zijn op de gemiddelde zwaveldioxideemissie in de referentieperiode
1985-1987.
Actieve elekticiteitsbedrijven
die net voor
deze referentieperiode
maatregelen hadden doorgevoerd ter vermindering van de
zwaveldioxide-uitstoot,
werden hierdoor
zwaar benadeeld.
Het is echter niet alleen deze lastige keuze die bij de ontwikkeling van
richtlijnen voor het offset-registratie
programma, moet worden gemaakt.
Er bestaan tevens een tal van praktische en technische barrières die zorgvuldige registratie bemoeilijken.
Praktische problemen
De centrale vraag is dus hoe de registratie van individuele offset-projecten
zo nauwkeurig mogelijk kan worden
uitgevoerd zonder dat daarbij de deelnemer ontmoedigend wordt door te
strenge richtlijnen. De belangrijkste
aspecten bij registratie van offsets
worden hieronder besproken.
Emissielekken
Offset-activiteiten kunnen externe effecten met zich mee brengen die niet
worden geregistreerd. Hierdoor
wordt de betrouwbaarheid van een
rapportage ernstig verzwakt.
Er bestaan drie typen emissielekken. Ten eerste kan er een verschuiving van emissies plaatsvinden binnen een bedrijf, een bedrijfstak, of
zelfs tussen landen5. Zo kan een bedrijf al zijn emissie-intensieve produktie uitbesteden aan een subcontractor. Het bedrijf presenteert dan een
dramatische afname van de emissies,
terwijl er geen netto effect is op de
totale emissies. Ook kunnen er verschuivingen plaatsvinden binnen het
produktieproces. Zo kan een fabrikant die overschakelt van staal op
aluminium een claim indienen omdat
het verwerken van aluminium minder
emissies oplevert, terwijl de produktie van dat aluminium meer emissies
oplevert dan die van staal. Ten slotte
kunnen verschuivingen optreden als
gevolg van markteffecten. Het verlengen van de groeiperiode van produktiebos voordat het wordt gekapt, vergroot de hoeveelheid vastgelegde
kooldioxide6. Deze absorptie-toename wordt echter grotendeels gecompenseerd wanneer, als gevolg van het
achtergebleven aanbod van hout, het
ontstane vraagoverschot leidt tot een
houtprijsverhoging. Hierdoor wordt
de kans groter dat elders onvolgroeide bomen worden gekapt, hetgeen
niet wordt geregistreerd.
De meest logische manier om rekening te houden met de bovengenoemde emissielekken, is om rapporterende ondernemers te verplichten een
overzicht te geven van de externe effecten, bij voorbeeld met een produk-
tie-keten-analyse. Dit is echter een extra inspanning die deelnemers ontmoedigt om te participeren in het programma.
Gezamenlijke
emissie-reducties
Er komen situaties voor waarbij offsetprojecten gezamenlijk worden uitgevoerd. Neem bij voorbeeld de spaarlamp: een fabrikant ontwikkelt en
produceert en energie-efficiëntere
lamp; de elektriciteitsbedrijven
subsidiëren de consument door middel
van een prijskorting; en de consument koopt de lamp, weliswaar met
korting, maar nog steeds voor een hogere prijs dan die van een normale
lamp. Indien deze emissie-reducerende actie wordt geregistreerd, is het
noodzakelijk om eigendomsrechten
voor gerealiseerde offsets toe te kennen, mochten deze in de toekomst
verhandelbaar worden. Dit kan met
formele contracten of via informele
afspraken tussen de betrokkenen.
Wordt deze toekenning van eigendomsrechten nagelaten, dan bestaat
het gevaar dat iedere betrokkene de
emissiewinst geheel aan zichzelf toerekent en de reducties dus (drie)dubbel geregistreerd worden.
In termen van efficiëntie zou het
praktisch zijn dat degene die het gemakkelijkste kan aggregeren, in dit
geval de fabrikant (efficiëntieverbetering maal aantal verkochte produkten), rapporteert. In dit geval zijn echter de eindverbruikers beter in staat
de emissie-reductie te schatten: een
consument weet beter dan de fabrikant hoelang de spaarlamp brandt.
Uiteraard zou registratie door de consumenten tot een enorme belasting
van de registrerende instelling leiden.
Steeds moet dus een afweging gemaakt worden tussen de nauwkeurigheid van de rapportage en praktische
handelbaarheid van het registratiesysteem.
Het referentiekader
Om de vooruitgang te kunnen meten,
moeten de emissie- besparingen op
correcte wijze vergeleken worden
met de situatie zonder klimaatbeleid.
Zo heeft een innovatieve ondernemer
die zijn produktie uitbreidt bij gelijkblijvende totale hoeveelheid emissies,
meer rechten dan een ondernemer
die door een faillissement zijn emissies terugbrengt. De keuze van het
referentiescenario is dus van groot belang voor de bruikbaarheid van het
registratiesysteem.
Er zijn verschillende referentiekaders mogelijk. Relatief eenvoudig is
het, om uit te gaan van constante
emissies in de tijd. Als eenmaal de
gemiddelde jaarlijkse emissie in een
bepaalde periode in het verleden is
vastgesteld, hoeft deze alleen nog
vergeleken te worden met het huidige emissieniveau. Liggen de werkelijke emissies onder het historisch bepaalde niveau, dan kan dit worden
aangemeld. Deze methode is simpel,
maar onvoldoende geschikt voor een
groeiende economie. Zo wordt het
een groeiende onderneming die efficiëntie- verbeteringen doorvoert
maar toch meer uitstoot dan vroeger,
onmogelijk de prestaties te laten registreren (zie figuur 1; ondanks de efficiëntieverbetering liggen de werkelijke emissies in 1994 nog steeds boven
het historische niveau (jaarlijks gemiddelde over 1987-1990).
Een methode die wel rekening
houdt met efficiëntieverbetering
is de
projectbenadering.
Deze methode
biedt ondernemers de mogelijkheid
biedt om offsets van specifieke projecten aan te melden. Deze moeten
dan wel vergeleken worden met de
emissies zonder dat project. Niet alleen is de vaststelling van zo’n referentie-scenario dikwijls moeilijk, ook
wordt de betrouwbaarheid
van de
projectbenadering
beperkt door de
mogelijkheid voor de ondernemer
om selectief te rapporteren. Verschuivingen van emissies binnen de bedrijfsvoering kunnen echter niet worden meegenomen.
Het geprojecteerde emissieniveau
is een methode die zowel de problemen van de emissielekken als van de
5. Er bestaat veel aandacht van westerse
bedrijven om in samenwerking met ondernemers in ontwikkelingslanden
of het
voormalig Oostblok emissies te reduceren
of te absorberen tegen relatief lage kosten. Investeren in verbetering van een
Poolse kolengestookte
elektriciteitscentrale leidt tot een aanzienlijk grotere emissiereductie dan besteding van hetzelfde bedrag in Nederland. Dit concept van ‘gezamenlijke implementatie’ (joint implementation) is opgenomen in het Klimaatverdrag om een optimale allocatie van produktiemidde1en na te streven.
6. Oudere bomen nemen relatief meer
kooldioxide op dan jonge bomen. Verlengen van de groeiperiode is dus zinvol onder voorwaarde dat het hout wordt verwerkt tot een duurzaam produkt en niet
wordt gebruikt als brandstof (waardoor
de vastgelegde kooldioxide weer vrijkomt).
Figuur 1. De verschillende mogelijke referentiescenario’s
emissies
Geprojecteerd
maatregelen)
referentie-niveau
(zonder
Werkelijk gerealiseerd ernissieniveau
(met reducerende maatregelen)
Historisch referentie-niveau
(op basis van
de gem. emissie in de voorgaande periode)
1990
1994
efficiëntieverbetering
ondervangt.
Deze methode geeft de totale emissies van een onderneming weer in
het geval er geen reducerende maatregelen waren genomen. De projectie
komt tot stand door historische gegevens met andere informatie (zoals bedrijfsgroei, economische trend, en
zelfs het weer) te combineren (zie figuur 1; de werkelijke emissie ligt b
onder de geprojecteerde lijn; b kan
worden geregistreerd). Het nadeel
van deze complexe methode is.echter dat de geprojecteerde emissie op
veel verschillende manieren kan worden berekend, en welke is nu de juiste?
Een eenvoudiger methode die rekening houdt met groeiende afzet bestaat eruit de emissies per eenheid
produkt als referentie te nemen: indien de produktie toeneemt ontstaat
een lijn die weergeeft hoe de emissies waren gestegen zonder offset-activiteiten (zie figuur 1; gemakshalve
is de per-eenheid-produkt
lijn gelijk
aan de geprojecteerde lijn, in werkelijkheid hoeft dit niet zo te zijn; ook
hier kan b worden geregistreerd als
offset). De per-eenheid-produkt
methode heeft tot nadeel dat de kwaliteit van het produkt in de tijd kan veranderen waardoor een dergelijke
vergelijking onjuist is.
Conclusies
Ook Nederland heeft het UNCED-klimaatverdrag ondertekend, en zal dus
de broeikasgas-emissies
moeten verminderen7. Een individueel registratiesysteem voor emissiereducties kan
hiervoor een belangrijk hulpmiddel
zijn. Bij eventuele invoering zal Nederland echter moeten leren van de
ontwikkelingen van Amerikaanse registratiesysteem.
ESB 9-3-1994
tijd
Ten eerste is er een conflict tussen
grote deelname van bedrijven en de
nauwkeurige vaststelling van de werkelijk netto gereduceerde emissies:
met een te streng registratieprogramma zullen veel potentiële participanten afhaken. In Amerika zal participatie hoogstwaarschijnlijk de prioriteit
krijgen boven de kwaliteit van de
data, omdat het klimaatplan primair
tot doel heeft ondernemers bewust te
maken om zo tenminste de zogenaamde ‘geen spijt’-opties te realiseren8. Deze keuze maakt het echter
moeilijker om in de toekomst een systeem van verhandelbare, werkelijk gerealiserde, emissiereducties te bewerkstelligen. Wanneer Nederland
ook een registratiesysteem ontwikkelt, dan moet vanaf het begin duidelijk zijn wat het doel van het systeem
is en voor het bijbehorende kenmerk,
participatie of kwaliteit, gekozen worden.
Een tweede probleem betreft de
‘status’ van het programma. De registratie is vrijwillig, maar invoering gaat
gepaard met de dreiging dat, indien
de doelstelling niet gehaald wordt,
strenge maatregelen zullen volgen.
Deze dreiging vormt de belangrijkste
motivatie van bedrijven om mee te
doen: enerzijds door invoering van
wettelijke maatregelen hiermee te vertragen, anderzijds door, bij invoering,
de gedane inspanningen te kunnen
bewijzen om zo meer emissierechten
toebedeeld te krijgen. De geloofwaardigheid van de dreiging is dus essentieel voor het succes van het systeem.
De in Amerika aanwezige dreiging
kent veel overeenkomsten met het instrument van convenanten dat in het
Nederlandse milieubeleid wordt gehanteerd. Een zelfde vrijwillige aanpak zou dus binnen Nederland niet
kansloos zijn. Nederland kan als klei-
ne open economie echter niet met dezelfde ingrijpende wetgeving dreigen
als de VS, aangezien dit de Nederlandse concurrentiepositie
ernstig
zou schaden.
Ten slotte kan gesteld worden dat
een registratiesysteem in Nederland
invoering van verhandelbare emissierechten eenvoudiger maakt, omdat
met de hiervoor benodigde administratie dan al ervaring is opgedaan.
Bovendien kunnen actieve ondernemers dan gecompenseerd worden
voor hun emissiereducties in het verleden. Een probleem in Nederland is
het geringe aantal mogelijke deelnemers, te weinig om een levendige
handel in broeikasgaskredieten
tot
stand te brengen. Op Europese
schaal geldt dit niet, waardoor de
betekenis van een registratiesysteem
voor Nederland indirect wel aanwezig is. Bovendien zullen veel Nederlandse ondernemers geneigd zijn
goedkopere oplossingen te zoeken in
het buitenland om hun emissies te
reduceren. Om deze activiteiten in
aanmerking te laten komen voor erkenning binnen de Nederlandse doelstelling van emissiereductie van broeikasgassen, moet een betrouwbare
waarderingsmethode
ontwikkeld worden. Voor de invoering van een systeem van registratie van emissiereducties moeten dus nog veel praktische
problemen worden opgelost. Registratie van emissies is echter onvermijdelijk als een stap op de weg naar het
bereiken van milieudoelstellingen.
P.J.H. van Beukering
De auteur is onderzoeker bij het Instituut
voor Milieuvraagstukken van de Vrije Universiteit Amsterdam, en heeft in opdracht
van het ministerie van VROM een kort onderzoek gedaan naar de registratie van
emissiereducties in de VS. Hij dankt
H.M.A. lansen, R. Heintz, M. Bennis en
M. Reitsema voor hun commentaar.
7. De Nederlandse doelstelling gaat verder dan het stabiliseren van de broeikasgas-emissies in het jaar 2000 op het niveau van 1990. Nederland heeft zich tot
doel gesteld om de emissies van COz en
methaan per 2000 te reduceren met resp.
3-5% en 10% (NMP 2, 1993).
8. ‘Geen spijt’-beleid bestaat uit de mogelijkheden tot het reduceren of absorberen
van broeikasgasemissies
die gerechtvaardigd zijn wegens andere redenen dan klimaatverandering.
Het uitvoeren van emissiereducerende
maatregelen voor broeikasgassen zal dus niet tot ‘spijt’ leiden indien blijkt dat het versterkte broeikaseffect niet bestaat.