ECONOMIE
o
VertieM
Grote efficiency:
geen besparing
Binnenkort doet het college van secretarissen-generaal voorstellen aan
de ministerraad over de invulling
van de ‘grote-efficiency-operatie’.
Naast kwaliteits- en efficiencyverbetering moet deze operatic een kostenbesparing opleveren van/ 600
mln. op de personele lasten van de
departementen. Indien wordt besloten de kwaliteits- en efficiencydoelstellingen te realiseren via de weg
van externe verzelfstandiging, zal dit
leiden tot aanzienlijke structurele
meerkosten in plaats van dat er een
aanzienlijke besparing wordt gerealiseerd. Deze meerkosten worden veroorzaakt doordat de verandering
van de publiekrechtelijke status van
de betrokken ambtenaren in die van
privaatrechtelijke werknemers, ingrijpende gevolgen heeft op het terrein
van de arbeidsvoorwaarden.
Verzelfstandiging
Verzelfstandiging kan worden onderscheiden in interne (publiekrechtelijke) verzelfstandiging en externe (privaatrechtelijke) verzelfstandiging
(hierna ook te noemen: privatisering). Privatisering houdt in de meeste gevallen niet in, dat de kosten van
uitvoering van de verzelfstandigde taken, waaronder personeelslasten, van
de verschillende begrotingshoofdstukken verdwijnen. Na de privatisering
vindt men ze weer op de begroting terug, maar nu als subsidie/prijs die de
overheid betaalt voor de uitvoering
van de verzelfstandigde activiteiten.
Er wordt van uitgegaan dat dit subsidiebedrag lager zal zijn als gevolg van
de efficiencywinst die men boekt
door de verzelfstandiging en de produktiviteitswinst die men boekt door
het meer bedrijfsmatig functioneren
van de verzelfstandigde eenheid. Als
vuistregel wordt een winst van circa
10% geraamd.
De belangrijkste terreinen waarop
overdracht van bevoegdheden en
verantwoordelijkheden kunnen
plaatsvinden zijn:
– personeelsbeheer (formatiebeleid,
werving en selectie, personeelsen salarisadministratie, functiewaardering enz.);
554
– materieel beheer (onderhoud gebouwen, huisvesting, inventaris);
– organisatie;
– financieel beheer (budgettering, financiele acquisitie enz.).
Vooral de overdracht van verantwoordelijkheden en bevoegdheden
op het (belangrijke) terrein van de financien stuit op nogal wat problemen omdat de Comptabiliteitswet
voor rijksdiensten het voeren van
een verplichtingen-kasstelsel voorschrijft. Voor een verzelfstandigde organisatie die bedrijfsmatiger moet
gaan werken geniet het de voorkeur
de financiele bedrijfsvoering te verrichten op basis van het baten-lastenstelsel. Dan wordt het onder meer
mogelijk om gelden te reserveren en
om makkelijker met middelen te
schuiven tussen de verschillende begrotingsjaren en tussen de posten onderling. Onder het systeem van de
huidge Comptabiliteitswet is dat
zeer moeilijk zoniet onmogelijk. Dit
is een van de redenen waarom externe verzelfstandiging een belangrijke
optie is. De Comptabiliteitswet is
dan namelijk niet van toepassing omdat de te verzelfstandigen taken dan
worden overgedragen aan een
rechtspersoon buiten het Rijk.
De verwachte efficiencywinst wordt
gerealiseerd doordat een inperking
van de bureaucratic optreedt. Men
hoeft voor vele kwesties niet meer
naar het moederdepartement of, via
het moederdepartement, naar een
ander departement om toestemming
te vragen. Dit bespaart veel tijd en arbeid omdat het parafen-, coordinatieen vergadercircuit in voorkomende
gevallen voor een groot deel wegvalt. Het management van de verzelfstandigde eenheid is nu zelf aansprakelijk voor de te leveren prestaties
en moet periodiek verantwoording
afleggen.
In dit artikel wordt betoogd, dat in
die gevallen waarin wordt besloten
om de kwaliteits- en efficiencydoelstellingen te realiseren via de weg
van externe verzelfstandiging dat, ceteris paribus, tot aanzienlijke structurele meerkosten zal leiden in plaats
van dat er een aanzienlijke besparing wordt gerealiseerd. De verwachte efficiency- en produktiviteitswinst
van circa 10% wordt namelijk (veel)
meer dan teniet gedaan door de
meerkosten op het terrein van de lonen en andere arbeidsvoorwaarden.
Hoewel externe verzelfstandiging
ook voor andere arbeidsvoorwaarden structurele (financiele) consequenties heeft, zal in dit artikel in
het bijzonder de invloed worden nagegaan van privatisering op de salarissen/lonen, de vut en het pensioen.
Kabinetsstandpunt
Bij brief aan de voorzitter van de
Tweede Kamer heeft de minister van
Binnenlandse Zaken het kabinetsstandpunt verwoord met betrekking
tot de rechtspositionele consequenties van privatisering voor het personeel dat bij een privatisering is betrokken . De Interdepartementale
Kontaktgroep Personele aspecten van
Privatisering (IKPP) heeft dit standpunt op een aantal punten nader uitgewerkt . Dit heeft geleid tot aanbevelingen die door de Ministerraad zijn
overgenomen. Het rapport maakt met
betrekking tot de categorieen Verworven rechten’ onderscheid tussen (a)
bestaande rechten; (b) opgebouwde
rechten; en (c) carriereperspectieven.
Een belangrijk aspect inzake bestaande rechten is dat van het afgeven
van de zogenaamde netto/netto salarisgarantie. De IKPP meent “dat het
afgeven van een netto/netto salarisgarantie bij privatiseringsoperaties in
principe een uitgangspunt behoort
te zijn”. Dit leidt echter tot uitzondering in gevallen waarbij in het geheel van de arbeidsvoorwaarden belangrijke extra’s ten opzichte van de
ambtelijke arbeidsvoorwaarden voorkomen (bij voorbeeld premievrij
pensioen, winstdeling, leaseauto’s).
Ten aanzien van de opgebouwde
rechten staat de IKPP de beleidslijn
voor dat deze volledig dienen te worden geeerbiedigd, zeker indien door
de ambtenaren hiervoor reeds in
mindere of meerdere mate contraprestaties geleverd zijn.
Met betrekking tot de (carriere)perspectieven gaat de IKPP ervan uit,
“dat een salarisschaalgarantie niet
onredelijk is”.
Invloed op salarissen/lonen
Onder de netto/netto salarisgarantie
wordt verstaan, de garantie dat de
ambtenaren die geprivatiseerd worden er niet in nettosalaris op achteruit zullen gaan. Bij een gelijkblijvend brutosalaris treedt er namelijk
een achteruitgang in nettosalaris op
door een verschillend premie-inhou-
1. Ministerie van Binnenlandse Zaken.
Personele aspecten van privatisering,
Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986.
17938, nr. 15.
2. Interdepartementale Kontaktgroep Personele aspecten van Privatisering, Rechtspositionele knelpunten bij privatisering.
Tweede Kamer 1988/89, 17 938, nr. 48.
DEZE WEEK
dingsregime op het ambtelijke brutosalaris en het privaatrechtelijke brutosalaris. Met name de werknemersverzekeringen spelen hierbij een
belangrijke rol. Zo betalen ambtenaren geen premie voor werknemersverzekeringen die wel door particuliere werknemers worden betaald. In
Deze regeling is in het begin van de
jaren tachtig ontstaan op grond van
arbeidsmarktpolitieke en sociale
overwegingen. Daartoe hebben alle
werknemers in de collectieve sector
0,1% loon ingeleverd voor de basisvut vanaf 61 jaar. De financiering geschiedt verder zonder aanwijsbare
In beginsel is bij een privatisering de
pensioenbreuk aan de orde omdat
de ambtenaar dan als werknemer in
dienst treedt bij een particulier be-
de meeste gevallen is er sprake van
post in het bruto-nettotraject door
bare pensioenen bij het nieuwe pen-
een premieverdeling tussen werkgever en werknemer.
Dit betekent dat er meerkosten voor
de werkgever ontstaan omdat hij
een (wettelijk verplichte) premiebijdrage dient te leveren in de desbetreffende werknemersverzekeringen
die niet aan de orde is bij ambtena-
afsplitsing van ABP-pensioenpremiesoneel van een te privatiseren instelling gaat van een ambtenarenstatus
sioenfonds kunnen worden ingekocht.
Ervaringen met recente privatiseringen hebben uitgewezen dat de over
over naar een privaatrechtelijke sta-
te dragen reserves in het algemeen
tus. Ook in de nieuwe situatie zal
men de vut-voorziening wensen te
handhaven.
gesproken toereikend zijn om de
pensioenbreuk te voorkomen. Er
kunnen zich echter situaties voordoen waarin er toch een pensioenbreuk optreedt. Een belangrijk obstakel kan zijn de omvang van de
netto/netto salarisgarantie die bij pri-
reserve naar vut-reservering. Het per-
ren. Alleen al deze premiebijdrage
Behalve in geval van aansluiting bij
verhoogt de loonsom met circa
het PGGM ontstaan er problemen,
omdat pensioenregelingen meestal
geen vut-voorziening kennen. Voortzetting van de vut-voorziening bij te
privatiseren instellingen vereist dan
het opzetten van ofwel een vut-reser-
12,6%. Hierop dient een kleine cor-
rectie plaats te vinden in verband
met de geldende premiegrenzen in
de werknemersverzekeringen. Tevens oefent, in geval van ziekte van
drijf. Een eventuele pensioenbreuk
kan worden opgelost door een reserve-overdracht vanuit het ABP, die
zodanig van omvang is dat vergelijk-
vatiseringen aan de orde is. Indien
een werknemer, de uitkering op
ve per installing, ofwel het creeren
grond van de Ziektewet een zekere
mitigerende werking uit op de meerkosten.
van een fonds voor alle geprivatiseerde instellingen, ofwel aansluiting bij een sectorfonds. Voor de be-
deze garantie in de loonstructuur
wordt ingebouwd of indien deze garantie in de vorm van een toeslag
wordt verleend en deze toeslag als
pensioeninkomen wordt beschouwd, treedt er een vergelijkbaar
Er ontstaan bovendien meerkosten
kostiging van de vut-uitkeringen zal
effect op als in het geval van een car-
als gevolg van het te compenseren
tuatie niet meer van toepassing. In
de particuliere situatie vallen werknemers in het algemeen, afhankelijk
van de hoogte van het looninkomen,
onder de Ziekenfondswet.
Ook zal de pensioenpremie alsmede
de verdeling van deze premielasten
tussen werkgever en werknemer in
bij de privatiseringsbeslissing nu echter wel een premieheffing moeten
plaatsvinden, omdat verschuivingen
binnen ABP-reserves dan niet meer
mogelijk is.
In de afgelopen jaren heeft het gebruik maken van het recht op vut
een grote vlucht genomen. Door het
Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid zijn de vut-kosten
van een aantal grote clusters in de
collectieve sector die een gezamenlij-
rierebreuk. Een gestegen brutoloon
als gevolg van deze garantie wordt
namelijk niet in de over te dragen
ABP-reserves verrekend. Een carrierebreuk ontstaat als het oorspronkelijke pensioenfonds (in casu het
ABP) geen rekening houdt met salarisstijgingen als gevolg van carriere-
de geprivatiseerde situatie in de
ke loonsom vertegenwoordigen van
ge en de omvang van de door het
meeste gevallen niet dezelfde zijn
als in de ambtelijke situatie.
Al deze verschillen leiden uiteindelijk tot een totaal verschil in nettosalaris dat in het kader van de netto/netto salarisgarantie
gecompenseerd dient te worden. Uitgerekend is hoeveel de structurele
meerkosten van de netto/netto salarisgarantie en het gewijzigde premie-
zo’n/ 3 miljard, geraamd op structured/ 135 miljoen bij een volledige
deelname. De kosten bedragen volgens deze gegevens dus 4,5% van de
loonsom. Aannemende dat, qua samenstelling, het werknemersbestand
in deze clusters niet belangrijk afwijkt van die van te verzelfstandigen
overheidsdiensten, kan als indicatie
omtrent de omvang van de meerkosten van een vut in de geprivatiseerde situatie een percentage worden
gehanteerd van 4,5 – 0,1 = 4,4% van
de loonsom. Dit zijn structurele kosten.
ABP over te dragen reserves, is niet
ex ante nauwkeurig aan te geven
hoe groot deze extra kosten zijn.
Een andere vraag is hoeveel de extra
kosten zullen bedragen als gevolg
van de toetreding tot een nieuw pensioenfonds. Deze kunnen ontstaan
omdat het nieuwe fonds een hogere
pensioenpremie verlangt dan het
ABP om een gelijkwaardig verstrekkingenpakket te kunnen bieden. De
ABP-premie bedraagt 8,8% van het
bruto salaris. Bij een aantal privatiseringsoperaties is gebleken dat een
particuliere verzekeraar voor een
aan het ABP gelijkwaardig pensioenpakket een premie vraagt die ligt tussen de 9 en 12%. Als we dit gemakshalve middelen dan bedraagt de
netto/netto verschil. Zo is de bij de
overheid geldende Interimregeling
Ziektekosten in de geprivatiseerde si-
inhoudingsregime in totaliteit bedra-
gen. Bij de berekeningen zijn deze
kosten uitgesplitst per ambtelijke salarisschaal. Daarbij is rekening gehouden met de tegemoetkoming in
de premie ziektekosten die een ambtenaar ontvangt. De structurele meerkosten blijken gemiddeld zo’n 15%
van de loonsom te bedragen.
Invloed op pensioenen
Een belangrijk probleem op het gebied van de arbeidsvoorwaarden in
geval van privatisering is dat van de
Invloed op de vut
Tot het arbeidsvoorwaardenpakket
in de collectieve sector behoort ook
een vut-regeling, waarvan de uitvoering is ondergebracht bij het ABP.
ESB 29-5-1991
pensioenen. Een van de uitgangspunten bij privatisering is, dat met
betrekking tot de pensioenen een
voorziening wordt getroffen die gelijkwaardig is aan die van het ABP.
verbeteringen bij de nieuwe werkge-
ver. Aangezien de kosten van de
carrierebreuk onder meer afhangen
van de omvang van de garantietoela-
premie bij een particuliere verzekeraar derhalve circa 10,5%. Het ver-
schil in pensioenpremie van gemiddeld circa 10,5 – 8,8 = 1,7% kan
worden beschouwd als structurele
meerkosten.
555′
ECONOMIE
Slot
Met de ‘grote efficiency operatic”
wordt beoogd een substantiate bezuiniging te realiseren. Als vuistregel
wordt wel gehanteerd dat de operatie een efficiency-winst moet opleveren van circa 10%. Ook indien men
deze winst inboekt en rekening
houdt met de mitigerende werking
die, in geval van ziekte, uitgaat van
ontvangen uitkeringen op grond van
de Ziektewet, zal de grote-efficiencyoperatie het Rijk geld gaan kosten in
plaats van dat zij geld bespaart. Althans in die gevallen waarin wordt
besloten de kwaliteits- en efficiencydoelstelling te realiseren via de weg
van externe verzelfstandiging. Dat
privatiseringen geld kosten door met
name de hogere personele lasten is
al eerder gebleken bij onder meer
de privatisering van de Loodsdienst . In kwalitatieve zin is het
ook betoogd door Mors . Ook de
president van de Algemene Rekenkamer, F.G. Kordes, heeft zijn twijfels
over de positieve budgettaire effecten van privatisering uitgesproken .
In dit artikel is geprobeerd deze
effecten bij benadering te kwantificeren. Wij komen daarbij op meerkosten in de sfeer van de arbeidsvoorwaarden in de orde van 21% van de
loonsom.
Daar waar het kabinet de doelstellingen van de grote-efficiency-operatie
wil realiseren door verzelfstandiging, verdient het dus aanbeveling,
gelet op de meerkosten in geval van
privatisering, daarvoor de weg van
interne verzelfstandiging te kiezen.
Dit geldt in het bijzonder voor die
overheidstaken, die na verzelfstandiging blijven aangewezen op gehele
of gedeeltelijke financiering uit collectieve middelen, onder welke titel
dan ook. Daar vallen vrijwel alle onderwerpen onder die zijn genoemd
bij de eerste inventarisatie van onderwerpen die voor de grote-efficiencyoperatie in aanmerking komen .
W.G. de Winne
De auteur is werkzaam bij het Ministerie
van WVC. Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven.
3. J.F.T. van Erpers Roijaards, Privatisering van de loodsdienst, ESB, 2 augusutus
1989.
4. J.P. Mors, Privatisering en rechtspositie,
Sociaal Recht, 1990-1.
5. F.G. Kordes, Is privatisering profijtelijk
voor de overheid?, Privatisering, 1989-4.
6. Zie hiervoor de Staatscourant, 21 december 1990, nr. 249.