Een fonds voor milieuschade
door grondstofwinning
H.L.M. Kox*
ij de produktie van grondstoffen in ontwikkelinglanden wordt het milieu
aangetast. Met deze kosten wordt in de prijs van grondstoffen geen rekening
gehouden, zodat de rijke, westerse landen in feite te weinig voor deze grondstoffen
betalen. De vorming van eenfonds waaraan grondstof-importerende landen
bijdragen, en waaruit exporteurs milieuprojecten kunnen financieren, lijkt een goed
begaanbare weg om de principes uit de verklaring van Rio in praktisch handelen te
vertalen.
B
In het milieubeleid wordt tegenwoordig vrij algemeen geaccepteerd dat de vervuiler moet betalen.
Een producent die moet betalen voor emissies of andere milieuproblemen die veroorzaakt worden door
zijn produktie, zal op twee manieren reageren: door
de vervuiling terug te dringen, en door de verhoogde
kosten zoveel mogelijk door te berekenen aan de afnemers. Het ‘vervuiler betaalt’ -principe vindt zijn verlengstuk in het beginsel dat de gebruiker meebetaalt.
Concurrentie zorgt er vervolgens voor dat niet overmatig wordt doorberekend en dat efficiënte technologieën gebruikt worden. Willen heffingen inderdaad
leiden tot minder vervuiling, dan moet wel aan enkele belangrijke voorwaarden zijn voldaan.
De belangrijkste voorwaarde is dat vergelijkbare
producenten met hetzelfde type beleid geconfronteerd worden. Is dat niet het geval, dan genieteQ de
concurrenten die met een ‘zachter’ milieu regime te
maken hebben, een kunstmatig kostenvoordeel, en
kunnen de bedrijven die met streng milieubeleid geconfronteerd worden, van de markt verdrongen worden. Zacht beleid drijft streng beleid uit. Aan de voorwaarde van eenheid van beleid, kan binnen één land
vrij gemakkelijk voldaan worden. Een nationale overheid zal vergelijkbare producenten in beginsel met
hetzelfde type milieubeleid tegemoet treden. Internationaal wordt het moeilijker; er is dan in feite een internationale autoriteit nodig die het noodzakelijke
beleidskader schept. Het economisch verkeer tussen
staten wordt echter nog steeds gekenmerkt door het
ontbreken van supranationale structuren en het prevaleren van nationale jurisdicties. Dat betekent dat
een grensoverschrijdende
aanpak van milieu-externaliteiten noodzakelijkerwijs de vorm moet hebben van
een vrijwillige overeenkomst tussen soevereine staten. De OESO-landen hebben in 1972 gezamenlijk besloten het ‘vervuiler betaalt’ -beginsel toe te passen.
Het milieubeleid van de bij de OESO aangesloten landen heeft de neiging naar elkaar toe te groeien.
Problematischer zijn de verschillen tussen ontwikkelingslanden en OESO-landen. De Verklaring van
Rio die tijdens de laatste UNCED- bijeenkomst is aangenomen, beveelt regeringen aan om het principe
van de ‘vervuiler betaalt’ op ruimere schaal toe te passen. Zover is het echter nog lang niet. In vele ontwikkelingslanden is van milieubeleid nog nauwelijks
sprake. Slechts sommige landen, zoals bij voorbeeld
Maleisië of Chili, hebben het principe dat ‘de vervuiler betaalt’ aanvaard als basis voor beleid. Zij lopen
daarmee het risico exportinkomsten te verliezen aan
landen die geen milieuheffingen kennen. Dit marktfalen vormt een belangrijke hindernis bij het voeren
van binnenlands milieubeleid. Naarmate het exportaandeel van een land’s produktie hoger is, zal die
handicap belangrijker zijn.
Milieubeleid en grondstoffenexport
De belangrijkste exportprodukten van ontwikkelingslanden zijn nog steeds de primaire grondstoffen, zoals koffie, aardolie, cacao, koper en tropisch hardhout. In 1990 vertegenwoordigde
deze produktgroep
gemiddeld ongeveer tweederde van de exportwaarde
in ontwikkelingslandenl.
In de landen van Sub-Sahara-Afrika leverde in 1989 de export van grondstoffen
een bijdrage aan het bnp van gemiddeld ruim 19 procent. Elders ligt dat meestal tussen de 5 en 10 procent. De binnenlandse grondstoffenproduktie
wordt
vaak grotendeels geëxporteerd. Uit tal van onderzoeken is bekend dat bij de produktie van grondstoffen
belangrijke negatieve milieu-externaliteiten optreden.
• Universitair docent aan de Economische Faculteit van de
Vrije Universiteit te Amsterdam.
1. In de lage-inkomenslanden
(met uitzondering van China
en India) bedroeg het aandeel 72%, terwijl het in de ‘lowermiddle’ inkomenslanden
64% besloeg (World Bank, World
development report 1992, blz. 248-249).
Het aanpakken daarvan vereist een binnenlands milieubeleid. De producenten moeten echter in staat
zijn om reële kostprijsverhogingen door te berekenen aan afnemers. Dit levert problemen op bij de export. De meeste grondstoffen zijn relatief homogene
produkten die door een reeks van landen op de wereldmarkt worden aangeboden. De aanbiedende ontwikkelingslanden zijn veelal prijsnemers. Doorberekenen van milieukosten door een individueel land
zou dan ook betekenen dat het zich letterlijk uit de
markt prijst.
Vele ontwikkelingslanden
hebben al moeite genoeg om hun importcapaciteit op peil te houden en
aan hun schuldendienstverplichtingen
te voldoen.
Problemen met buitenlandse schuld gaan vaak samen met een hoog aandeel van primaire grondstoffen in de export (behalve bij enkele olie-exporterende landen, zie tabel 1). Slechts enkele, relatief rijke
ontwikkelingslanden
hebben het aangedurfd hun
grondstoffenproducenten
voor milieukosten aansprakelijk te stellen, ongeacht of deze de daaruit voorvloeiende kosten konden doorberekenen of niet. Dat
de inkomensgevolgen desastreus kunnen zijn, bleek
in het geval van de Maleisische producenten van oliepalmvruchten. Anti-watervervuilingsmaatregelen
in
de jaren tachtig kostten deze primaire ~roducenten
ruim veertig procent van hun inkomen .
Verborgen milieukostensubsidie
Een gevolg van het niet-doorberekenen
van additionele milieukosten is dat de OESO-landen structureel
te lage prijzen betalen voor de geïmporteerde grondstoffen. De gebruiker betaalt derhalve niet. De OESOlanden ontvangen feitelijk een milieukostensubsidie
van ontwikkelingslanden,
‘gefinancierd’ door grotendeels lokale welvaartsverliezen voortvloeiende uit
verminderde milieukwaliteit. De vraag is natuurlijk of
deze onzichtbare milieukostensubsidie in kwantitatief opzicht enig belang heeft. Er zijn verschillende
manieren om deze vraag te benaderen.
Vergelijking met andere landen
Een eerste benaderingswijze schat wat de kosten van
deze importen zouden zijn geweest, wanneer ze geproduceerd waren in een land met een strenger milieuregime. Zo berekenden Walter en Loudon dat
OESO-landen in 1980 voor hun import uit ontwikkelingslanden $ 5,5 miljard aan additionele directe vervuilingsbestrijdingskosten
zouden hebben moeten
betalen wanneer ze deze produkten uit de Verenigde
Staten zouden hebben betrokken. Wanneer ook de
inputs van deze produkten op dezelfde manier werden vergeleken, kwam het totaal aan direct en indirect uitgespaarde milieukosten op een bedrag van
$ 14,2 miljard3. Omdat men ervan uit mag gaan dat
ook in de VS niet voor alle milieuschade betaald
wordt, zijn de werkelijke kosten waarschijnlijk een
veelvoud van dit bedrag.
De kosten van vervuiling
Een meer directe wijze om de omvang van de externaliteiten te meten is het kwantificeren van de reële
economische kosten die aantasting van de milieukwa-
ESB 24-8-1994
Tabel 1. Herstructurering van buitenlandse schuld in de periode
1989-1991 bij 73 ontwikkelingslanden, onderverdeeld naar het
grondstoffenaandeel in hun export
Aandeel primaire
incl. kwijtscheldingen,
Totaal
Schuldherstructurering
grondstoffen
in tot.
1989-91
ja
nee
nee
(geen olieland)
export, 1985-1990
aantal
landen
(olieland)
> 900A>
15
5
5
25
7Q..900A>
15
4
3
22
5Q..70%
7
3
10
3Q..50%
7
4
11
1Q..30%
3
< 100A>
3
2
2
World Bank, World Tables 1993; World Debt Tables 1992-93; World
Develoment Report 1992; IMF, Financial Statistics Yearbook 1992.
Bronnen:
liteit met zich mee brengt. Tal van deelstudies tonen
aan dat er belangrijke milieu-externaliteiten zijn bij
exportlandbouw en -mijnbouw4. In tabel 2 vindt men
recente schattingen van de jaarlijkse kosten van milieudegradatie in ontwikkelingslanden,
als percentage van het bbp. Hoewel de schattingen op grond van
verschillende technieken tot stand kwamen, betrekking hebben op verschillende jaren en de kwaliteit
van de onderzoeken varieert, geven ze aan dat de
kosten 10 procent of meer van het bbp kunnen bedragen. Terugdringing van deze kosten kan een belangrijke bijdrage leveren aan reële welvaartsgroei.
Uiteraard mogen de gemeten kosten niet geheel worden toegerekend aan de produktie en export van tropisch hardhout of landbouwprodukten.
Vaak zijn er
ook andere oorzaken, zoals ontbossing voor lokale
energiebehoefte. Niettemin geven de schattingen een
indicatie van de reële milieukosten als gevolg van de
produktie van grondstoffen. Het is dus aannemelijk
dat OESO-landen bij hun grondstoffenimport een aanzienlijke impliciete subsidie in de vorm van ongerekende milieukosten ontvangen.
Volgens een recent paper van het OESO-Secretariaat zou het ‘gebruiker betaalt’-beginsel geschoeid
moeten zijn op “de volledige, lange termijn marginale
sociale kosten die aan het gebruik van de natuurlijke
hulpbron verbonden zijn, inclusief de externe kosten
verbonden met de ontwikkeling ervan en inclusief
alle resulterende vervuilingspreventie en controleactiviteiten” 5. De vraag is hoe doorberekening van
deze kosten in internationaal verband gerealiseerd
kan worden, met name voor de grondstoffenexport
van ontwikkelingslanden.
2. A. Khalid en J. Braden, Welfare effects of environmental
regulation in an open economy: the case of Malaysian p~lm
oH, journalof Agricultural Economics, jg. 44, nr. 1, 1993,
blz. 25-38.
3. I. Walter en J. Loudon, Environmental costs and tbe patterns of Nortb-Soutb trade, Paper for the World Commission
on Environment and Development,
UN, New York, 1986.
4. Voor een overzicht zie: H. Kox, The international com-
modity-related environmental agreement: background and
design, Economische Faculteit, Vrije Universiteit, Amsterdam, juni 1994, hoofdstuk 2.
5. Opgenomen
in: E. Dommen (red.), Fairprinciples for sustainable development, E.Elgar, Aldershot, 1993, blz.149-155.
IQ
,
Drie opties
De mogelijkheden vo?r een fonds
Het doorberekenen van zulke kosten voor geëxporteerde grondstoffen zal slechts kunnen via een gecoördineerde, multilaterale aanpak. Hiervoor is een
drietal opties denkbaar.
Een eerste betreft een kartel van exportlanden,
bij voorbeeld gericht op toepassing van gezamenlijke
produktie- en milieu normen. De historische ervaringen met internationale exportkartels zijn echter niet
erg hoopgevend. Het handhaven van de onderlinge
discipline bleek erg moeilijk, onder andere door het
opkomen van nieuwkomers en de aanwezigheid van
niet-aangesloten producenten in de markt.
Een tweede optie betreft de toepassing van Produktdifferentiatie via het gebruik van een eco-keurmerk. Voor milieuvriendelijker geproduceerde grondstoffen zou dan een hogere prijs kunnen worden
gerekend. De bereidheid van importeurs en consumenten om voor gekeurmerkte produkten duurzaam
een hogere prijs te betalen, is niet op voorhand aangetoond en kon wel eens tegenvallen. Als cacao, koper, of aardolie op een milieuvriendelijke manier geproduceerd zijn, leidt dat in de regel namelijk niet tot
constateerbare kwaliteitsverbetering. Evenmin is het
omgekeerde het geval: grote milieuschade bij de produktie hoeft helemaal niet in het produkt te worden
weerspiegeld. Waneer parallel aan de gekeurmerkte
produkten ook goedkopere, niet-gekeurmerkte
grondstoffen verkrijgbaar zijn, trekt het systeem een
erg grote wissel op de onbaatzuchtigheid van de consument. Dat het probleem van de impliciete milieusubsidie via uitsluitend een eco-keurmerk kan worden opgelost, lijkt uitgesloten.
Een derde optie is een Internationale Grondstofspecifieke Milieu-Overeenkomst (IGMO). Dat is een
multilaterale overeenkomst tussen importerende en
exporterende landen, gericht op de internalisatie van
grondstofspecifieke milieukosten. Een IGMO creëert
het institutionele kader waarbinnen het ‘gebruiker betaalt’-beginsel kan worden gerealiseerd.
Diverse praktische uitwerkingen zijn denkbaar en
waarschijnlijk ook wenselijk, gezien de verschillen in
structuur van de internationale markten. Een kansrijke soort van een IGMO is een overeenkomst waarbij
een grondstofspecifiek milieufonds wordt gecreëerd
door bijdragen van de importerende landen.
De exporterende ontwikkelingslanden
krijgen
trekkingsrechten op dit fonds voor binnenlandse projecten en przijn op het milieuvriendelijker produceren van de betreffende grondstof, en moeten vallen binnen een
mandaat dat door de aangesloten landen wordt onderschreven. Qua fondsengebruik zullen er verschillen optreden tussen produktielanden,
samenhangend
met verschillen in plaatselijke milieu-externaliteiten
en nationale milieu prioriteiten. Over het gebruik van
fondsen moet achteraf verantwoording worden afgelegd. Oneigenlijk gebruik zou kunen leiden tot uitsluiting. De financiële transfers belichamen het ‘gebruiker betaalt’-principe en moeten de exporterende
landen in staat stellen om binnenlands onverkort het
‘vervuiler betaalt’-beginsel door te voeren. Wanneer
een regering binnenlandse exporteurs financieel compenseert uit de internationale transfers, kunnen de
producenten aan de exporteurs de volle prijs, inclusief de bijkomende milieukosten in rekening brengen.
De hoogte van de bijdrage van importlanden zal
in de eerste plaats moeten afhangen van hun jaarlijkse import, via een vast bedrag per netto geïmporteerde volume-eenheid. Voorts kan de bijdrage gekoppeld worden aan het gemidddelde inkomen per
hoofd, zodat de zwaarste lasten bij de OESO-landen
zullen liggen. Dat strookt met de beginselen die hieromtrent in de Rio Verklaring van UNCED zijn vastgelegd. Wat betreft de binnenlandse herkomst van de
fondsen zijn diverse heffingsmogelijkheden
denkbaar. Het meest voor de hand ligt een heffing op het
binnenlandse verbuik van de grondstof. Ook importheffingen zouden mogelijk zijn, mits verantwoord
binnen een GATI-kader. De kans is klein dat de heffingen tot grote daling van het grondstoffenverbruik
zullen leiden, omdat de prijselasticiteit van de vraag
naar de belangrijkste exportgrondstoffen van ontwikkelingslanden erg laag is, namelijk in de range tussen
-0,10 en -0,356 Een laatste mogelijkheid is natuurlijk
dat de heffing uit de algemene overheidsmiddelen
komt, maar dan betaalt de gebruiker niet meer direct.
Wanneer omschakeling naar milieuvriendelijker
produktietechnieken
vooral een kwestie is van noodzakelijke investeringen of beschikbaarheid van nieuwe technologieën kan het fonds zich zelf na verloop
van tijd overbodig maken. De betaling voor de milieu-effecten maakt invoering van nieuwe technieken
eerder rendabel. Zijn ze ingevoerd, dan hoeven de
importerende landen voor het gebruik van deze
grondstoffen geen bijdrage aan het fonds meer te betalen. Aldus verliest het fonds na verloop van tijd zijn
functie en kan de handel in grondstoffen weer aan
de markt worden overgelaten.
Tabel 2. GeschaUejaarlijkse kosten van milieu-aantasting in een
aantal ontwikkelingslanden, als percentage van het bbp.
Vorm van milieuschade
Kostena
verliezen aan oogst, vee en brandhout
8,8
door bodemdegradatie
7,7
ontbossing
gevolgen van ontbossing voor aanbod van
6,0 – 9,0
brancjhout en landbouwproduktie
4,0
bodemerosie en. ontbossing
5,0 -15,0
areaalverbranding en erosie
1,6 – 10,9
oogstverliezen door bodemerosie
1,2 – 4,3
kosten van ontbossing
0,4
opbrengstverliezen door bodemerosie
bodemdegradatie, ontbossing, watervervuiling,
overige erosie
17,4
6. Zie Kox, op.cit., blz. 59-60.
Zwartrijders
Omdat IGMO’s worden afgesloten tussen soevereine
staten, moet participatie eerder op positieve prikkels
dan op (negatieve) sancties zijn gebaseerd. Niettemin
moet vooraf rekening gehouden worden met ‘zwartrijders’, dat wil zeggen exporteurs of importeurs die
voordeel willen trekken uit een tot stand gekomen
IMGO, zonder zelf de lasten en verplichtingen op
zich te nemen. Voor exporterende landen vormen de
financiële transfers de belangrijkste prikkel tot deelname. Een eventuele prikkel tot onderbieding door
niet-participerende exportlanden wordt weggenomen, wanneer de aangesloten importlanden de binnenlandse verbruiksheffing op generieke basis heffen, dat wil zeggen ongeacht de herkomst van de
grondstof. Niet-participatie door importlanden kan
worden ontmoedigd door differentiële prijsstelling,
waarbij exporterende lidstaten aan ‘outsiders’ leveren
tegen een prijs die een opslag voor milieukosten bevat. Parallelmarkten, gevormd door niet-deelnemende import- en exportlanden, kunnen slechts bestreden worden met politieke druk, en eventueel met
financiële drukmiddelen en handelssancties. Het gebruik van handelssancties tegen zwartrijders in het
kader van internationale milieu-overeenkomsten
is
momenteel volop in discussie binnen de GATf. Positieve prikkels tot participatie in een IGMO verdienen
echter veruit de voorkeur.
Vrijwillige deelname importlanden?
Met recht kan in deze tijd van calculerende burgers
en overheden de vraag gesteld worden waarom importlanden zouden meedoen in een overeenkomst
die ze op extra invoerkosten komt te staan. Een eerste reden is dat het om relatief kleine bedragen gaat,
omdat het aandeel van grondstofkosten voor de
meeste finale produkten laag is. Ook hebben de rijke
landen in het kader van de UNCED-bijeenkomst van
1992 verplichtingen op zich genomen om milieukosten te internaliseren, en ontwikkelingslanden
op financieel en technologisch gebied te ondersteunen bij
het implementeren van een adequaat milieubeleid.
Tot nu is van deze toezeggingen nog bijzonder weinig waargemaakt. IGMO’s bieden een institutioneel
kader waarin dit zinvol kan gebeuren. Verder hebben
sommige milieu-externaliteiten bij grondstoffenproduktie grensoverschrijdende of zelfs mondiale repercussies, zeker wanneer de problematiek op een wat
langere, intergenerationele tijdschaal wordt bezien.
Aantasting van de biodiversiteit door vernietiging van
tropische regenwouden, koraalriffen en mangrovebossen vormt hiervan een voorbeeld. Verlichte regeringen in importlanden zullen het bestrijden van zulke externaliteiten herkennen als hun eigen belang.
Hetzelfde geldt voor de indirecte gevolgen van milieudegradatie door grondstoffenproduktie,
zoals bij
voorbeeld internationale migratiestromen die volgen
op de ernstige ecologische aantasting in sommige gebieden.
Conclusie
Het internaliseren van milieukosten in de prijzen van
internationaal verhandelde goederen krijgt in het we-
E5B 24-8-1994
reldhandelsoverleg steeds meer aandacht. Immers,
wanneer geen coöperatieve, multilaterale oplossingen met betrekking tot deze kwestie tot stand komen, zal dat uitmonden in nieuwe vormen van protectionisme. Overheden zullen binnenlandse producenten willen beschermen tegen het ‘kunstmatige’
concurrentievoordeel
voortvloeiend uit niet in de
prijs van importprodukten geïnternaliseerde milieukosten. De welvaartskosten van protectionistische
maatregelen zijn echter uitvoerig gedocumenteerd.
Het is niet de internationale handel als zodanig die
de externaliteiten veroorzaakt. Er is dus ook geen
reden om de handel aan banden te leggen. Derhalve
mag gehoopt worden op het tot stand komen van
meer creatieve en coöperatieve internationale instituties om het internalisatievraagstuk op te lossen. Ten
aanzien van de grondstoffenexport van ontwikkelingslanden lijkt het oprichten van internationale
grondstofspecifieke milieu-overeenkomsten
een kansrijke weg om vorm te geven aan het principe dat de
vervuiler èn de gebruiker dienen te betalen.
HenkKox