Een betere bescherming van
polishouders van verzekeringen
R.K. de Ridder*
ecente problemen bij de levensverzekeraar Vie d ‘Or werpen de vraag op of er aan
de cliënten van verzekeringsmaatschappijen niet meer bescherming moet worden
geboden. Ervaringen binnen het bankwezen, dat al lange tijd depositogarantiesystemen kent, kunnen een belangrijke leidraad zijn voor het beantwoorden van
deze vraag.
R
In het najaar van 1993 werd de financiële wereld
opgeschrikt door problemen bij levensverzekeraar
Vie d’Or. Al spoedig werd duidelijk dat de problemen erg groot waren en een faillisement niet meer
kon worden afgewend, waardoor de polishouders
de dupe dreigden te worden.
De centrale vraag in dit artikel is, of naar aanleiding van de gebeurtenissen bij Vie d’Or de wetgeving ten behoeve van cliënten zou moeten worden
aangepast en zo ja, hoe. In dit artikel wordt eerst aandacht besteed aan een aantal algemene kenmerken
van toezichtsregimes in de financiële wereld. Daarna
wordt op een aantal specifieke aspecten van depositobescherming in het bankwezen ingegaan. Tot slot
wordt aangegeven op welke wijze een en ander kan
worden toegepast op het verzekeringswezen.
Toezicht op financiële instellingen
Financiële instellingen als banken en verzekeringsmaatschappijen spelen een essentiële rol in het
economische proces. Verzekeringsmaatschappijen
beheren enorme vermogens en elke onbeheerste
verandering daarvan, bij voorbeeld als gevolg van
een faillissement, zal leiden tot repercussies in de
economie door prijsveranderingen en aantasting van
vermogensposities.
Daarnaast zijn grote delen van de
economie voor hun financiering afhankelijk van door
verzekeringsmaatschappijen
beschikbaar gestelde financiële middelen. Banken hebben een soortgelijke
functie in de economie, maar spelen ook een belangrijke rol in de afhandeling van het betalingsverkeer.
Elke verstoring van deze functies zal eveneens een
negatieve invloed op het economische proces hebben. Vanwege het grote belang van financiële instellingen voor de economie ligt het voor de hand dat
overheden van oudsher hebben getracht die instellingen te reguleren ten einde problemen zoveel mogelijk te voorkomen.
Volgens Dale kan het toezicht op financiële instellingen in twee categorieën worden onderscheiden:
preventief toezicht en beschermend toezichtl. Een
voorbeeld van preventief toezicht is onder andere
het bedrijfseconomische
toezicht dat wordt uitgeoefend door de Nederlandsche Bank in het kader van
de Wet toezicht kredietwezen (WTK). De geschiedenis leert dat preventieve controle een bijdrage levert
aan het voorkomen van grote problemen. Maar behalve preventief toezicht kan ook worden gedacht aan
de ontwikkeling van beschermende maatregelen en
controle, die gericht zijn op beperking van de financiële schade als zich toch problemen voordoen. In
dat kader past de noodregeling van de WTK, die
voorziet in een snelle onder curatele stelling van de
betreffende instelling en die een depositogarantie
biedt aan houders van op naam gestelde vorderingen
tot een maximum van! 40.000 per vorderinl.
Het vigerende wettelijke kader waarbinnen de
Verzekeringskamer, als toezichthouder op het verzekeringswezen, haar functie uitoefent, vertoont grote
overeenkomsten
met het wettelijke regime waarbinnen de Nederlandsche Bank opereert. Er doen zich
echter ook wezenlijke verschillen voor tussen de
WTK en de Wet toezicht verzekeringsbedrijf (WTV)3.
Een belangrijk verschil is onder andere gelegen in de
intensiteit, waarmee toezicht wordt uitgeoefend. De
Verzekeringskamer oefent het toezicht achteraf uit
door toetsing van de jaarrekening, waarna weer voor
een jaar een mandaat wordt verleend. Het toezicht
van de Nederlandsche Bank is daarentegen veel frequenter op basis van een zeer regelmatige rapportage en geeft daardoor de mogelijkheid de gang van
de zaken bij banken scherper in het oog te houden.
Een tweede verschil is dat het verzekeringswezen
• De auteur is werkzaam bij de vakgroep Economie van de
Juridische faculteit van de Erasmus Universiteit Rotterdam.
Hij dankt collega’s van de vakgroep voor hun opbouwende
commentaar.
1. R. Dale, 1be regulation of international banking, Woodhead Faulkner, Cambridge, 1984.
2. De recente gebeurtenissen
bij de Spaanse Banesto-bank
wijzen op het belang van een goede depositobescherming
die de financiële onrust beperkt.
3. De wrv dateert van 1 juni 1987 en voorziet in één integrale wet betreffende het toezicht op schade- en levensverzekeringsmaatscha ppijen.
geen voorziening kent voor het schadeloos stellen
van gedupeerde cliënten in het geval van een faillissement.
Bij de totstandkoming van de wrv is heel bewust
niet gekozen voor enige vorm van garantievoorziening in het geval van een faillissement van een verzekeringsmaatschappij. Bij de behandeling van de wrv
gold als hoofdbezwaar tegen het instellen van garantievoorzieningen voor cliënten, dat vooral startende
ondernemingen zouden kunnen worden verleid tot
onverantwoordelijk marktgedrag, waardoor verstoringen zouden ontstaan4. De gedachtengang daarachter
is dat aan de ene kant bedrijven met de zekerheid
van een vangnet voor hun cliënten een grotere bereidheid zouden tonen tot het nemen van risico’s, terwijl aan de andere kant cliënten door de geboden zekerheid minder geneigd zouden zijn de financiële
soliditeit van een onderneming aan een kritische beschouwing te onderwerpen. Per saldo zou daardoor
in een situatie met garantievoorzieningen
meer risico
worden genomen dan zonder enige voorziening (het
zogenoemde ‘moral hazard’). Het toegenomen risico
zou dan weer gepareerd moeten worden door een intensiever (materieel) toezicht op het premie- en voorwaardenbeleid van verzekeraars en dat ligt nu, zoals
reeds is geschetst, juist niet in de lijn van het door de
Verzekeringskamer uitgeoefende toezicht.
Dat zo’n beschermende voorziening niet in de
wrv is opgenomen, is achteraf gezien geen gelukkige keuze in het licht van het omvangrijke gat tussen
reserves en verplichtingen bij Vie d’Or. Per 1 september 1993 werd dat geschat op f 80 miljoen, waardoor
voor de rond dertienduizend polishouders een behoorlijke schade dreigt. Opvallend is dat nu alsnog
wordt getracht door overneming van de portefeuille
door een andere verzekeringsmaatschappij
de schade
voor de polishouders te beperken. Kennelijk wordt
er grote waarde gehecht aan bescherming van de positie van de polishouders, die niet de dupe mogen
worden van het faillissement van Vie d’Or. Wellicht
speelt op de achtergrond ook het voorkomen van
een negatieve beeldvorming ten aanzien van de verzekeringsbranche een rols. De vraag rijst dan of inmiddels de tijd niet rijp is geworden ook binnen de
wrv een wettelijke regeling te creëren die bij voorbaat voorziet in een (gedeeltelijke) financiële bescherming van polishouders. Daarbij kunnen de ervaringen in het bankwezen met depositobeschermingssystemen een belangrijke leidraad zijn.
Depositobescherming
in het bankwezen
Bij het bankwezen kunnen in grote lijnen twee argumenten worden geformuleerd voor de ontwikkeling
van een depositobeschermingssysteem.
Het eerste argument betreft de formeel illiquide positie waarin
een bank verkeert en waardoor op korte termijn vrijwel nooit aan massale opvragingen van de ingelegde
gelden in de vorm van rekening courant-, spaar- en
deposito tegoeden kan worden voldaan. Als bankcliënten zich in financieel onrustige tijden van deze
illiquiditeit bewust worden, kan zich het verschijnsel
van een bank run voordoen. Vanuit een collectief
standpunt zou het beter zijn als iedereen rustig bleef
ESB 2-3-1994
en geen overhaaste beslissingen zou nemen en de
liquidatie zou afwachten. Vanuit cliëntenstandpunt is
het echter verklaarbaar en begrijpelijk dat ieder voor
zich tracht in het geval van een dreigend faillissement, voordat het onheil geschiedt, zijn tegoeden
veilig te stellen door ze op te nemen. Daarbij is het
niet uitgesloten dat ook financieel (nog) gezonde
banken door een run worden bedreigd en daardoor
in de problemen worden gebracht (het domino-effect, ook wel het systeemeffect genoemd).
Om het risico van het domino-effect te beperken
hebben verscheidene landen in de loop van de tijd
een vorm van depositobescherming
geïntroduceerd
met het doel daarmee de motieven van het bankpubliek af te zwakken om bij dreigende financiële debacles massaal hun bank te bestormen. Het meest
aansprekende voorbeeld is het Amerikaanse systeem,
dat al sinds de grote crisis in de jaren dertig ervaring
heeft met een depositoverzekering6. Strikt genomen
is niet juist een dergelijk systeem als verzekering aan
te merken, omdat – anders dan bij voorbeeld in het
geval van een brandverzekering – het niet mogelijk
is adequate voorspellingen te doen over het te verwachten aantal bankfaillissementen en het daarmee
gemoeide schadebedrag in een bepaalde periode.
Dat is onder meer het gevolg van het onvoorspelbare
karakter van een bankrun, die sterk afhangt van de
economisch/psychologische
omstandigheden. Daarnaast ontbreken voldoende gegevens om goed onderbouwde voorspellingen te doen.
Het tweede argument voor depositobescherming
bij banken is bescherming van de positie van de
cliënt zelf. Vanuit het oogpunt van de omvang van de
financiële schade lijkt er voor de cliënt geen verschil
te bestaan tussen een bank en bij voorbeeld een autobedrijf, waar hij zojuist een nieuwe auto heeft besteld
en betaald. In beide gevallen wordt de cliënt bij een
faillissement geconfronteerd met grote schade. Wat is
er nu zo bijzonder aan de positie van een bankcliënt,
dat een intensieve bescherming gerechtvaardigd is?
Ten eerste wordt verondersteld dat het grootste deel
van de cliënten van een bank niet deskundig genoeg
is om de financiële situatie van een bank adequaat te
beoordelen7. Ten tweede is de keuze van een bank
beperkt door het geringe aantal banken. Beide argumenten spelen een beperkte of geen rol bij aankoopbeslissingen, zoals bij de aanschaf van een auto,
waardoor in die gevallen de noodzaak van intensieve
bescherming van cliënten afneemt. De groep bankcliënten behoeft dus consumentenbescherming
en in
het bijzonder moet daarbij worden gedacht aan de
kleinere spaarders en rekeninghouders. In de loop
4. Tweede Kamer, 1985-1986, 19329, nr. 6 en 9.
5. Recentelijk werd bekend dat verzekeraar Levob bereid is
Vie d’Or over te nemen. Maar naar verwachting zal aan de
claims van de gedupeerde polishouders van Vie d’Or
slechts ten dele worden tegemoetgekomen.
6. Aan het eind van de jaren tachtig kwam ook het Amerikaanse depositoverzekeringsstelsel
onder grote druk te
staan door een veelvuldig beroep op het fonds vanwege
een groot aantal faillissementen in het spaarbankwezen.
7. Uitgaande van relatieve onwetendheid bij het grote publiek zou voor een deel het ‘moral hazard’-probleem,
zoals
geschetst in de vorige paragraaf, niet bestaan.
van de tijd zijn bij het bankwezen verschillende
systemen ontworpen en de vraag is nu in welk vat
het beschermingssysteem
moet worden gegoten.
Varianten van depositobescherming
Wereldwijd zijn in het bankwezen verscheidene
varianten van depositobescherming
in gebruik
(geweest). Ruwweg kunnen die stelsels worden
onderscheiden aan de hand van de volgende
aspecten:
• overheids- of privaat systeem;
• dekkingsomvang;
• wel of niet verplichte deelname;
• wijze van financieren.
Overheids- of privaat systeem
Het verschil tussen overheids- en private systemen is
minder groot dan op voorhand zou worden verwacht. Vaak zijn private systemen, zoals in WestDuitsland, na aandringen van de overheid of juist na
een eerste aanzet van de overheid tot stand gekomen. Het belangrijkste argument ten faveure van private regelingen is, dat door een grotere concurrentie
private systemen efficiënter zouden werken. Het is
echter de vraag of een grotere concurrentie, ondanks
een hogere efficiëntie, wel altijd het vertrouwen van
het publiek in het financiële systeem versterkt.
Dekkingsomvang
Een heikel punt bij depositobescherming
is de vraag
tot welke hoogte (spaar)tegoeden en deposito’s moeten worden beschermd. Moeten met uitzondering
van de risicodragende financiers alle schuldeisers tot
elk bedrag worden beschermd of moet worden gekozen voor een partiële dekking. Een intuïtief bezwaar
tegen volledige dekking is dat het waarschijnlijk onbetaalbaar is, als zich problemen voordoen bij een
relatief grote instelling. Een veel gehoord argument
voor partiële dekking is de verwachting dat grotere
crediteuren in staat zijn voor zichzelf op te komen,
omdat het meestal gaat om professionele instellingen/personen met een grotere financiële deskundigheid. Als wordt gekozen voor partiële dekking, dan
is het de vraag tot welke hoogte die dekking moet
worden geboden. Meestal wordt een zodanige hoogte van het maximaal te verzekeren bedrag gekozen,
dat grote crediteuren worden uitgesloten van maximale bescherming. Een belangrijk deel van de
claims wordt in een partieel systeem derhalve niet
beschermd en blijft bloot staan aan de gevolgen van
een faillissement.
Wel of niet verplichte deelname
Er zijn twee belangrijke argumenten vóór verplichte
deelname. Ten eerste kan het zogenaamde ‘freerider’ -gedrag worden voorkomen. Dat wil zeggen:
geen enkele instelling kan bij verplichte deelname
kosteloos profiteren van het vertrouwen en het beeld
van zekerheid dat wordt gecreëerd door het deelnemen aan en in stand houden van een depositobeschermingssysteem door andere instellingen. Een
tweede belangrijk argument vóór verplichte deelname is voorkoming van negatieve selectie. Want juist
banken die veel risico’s met zich meebrengen door
bij voorbeeld riskante kredietverlening of het hanteren van scherpe tarieven zullen geïnteresseerd zijn
in een beschermingsconstuctie
voor hun cliënten,
terwijl daarentegen solide banken geen behoefte
hebben aan uitgaven voor systemen waarvan ze naar
hun eigen oordeel waarschijnlijk nooit gebruik zullen
maken. Het systeem zou daardoor in negatieve zin
topzwaar worden als gevolg van een relatief grote inbreng van ondernemingen
met veel risico’s. En daardoor vormt het garantiesysteem zelf een bron van
risico.
Wijze van financieren
Als er in het geval van een bankfaillissement uitkeringen moeten worden gedaan aan de crediteuren,
moet op een of andere wijze geld beschikbaar zijn.
Dat geld kan in grote lijnen op twee wijzen worden
verkregen. Of er wordt geput uit een fonds dat al eerder door premiebetalingen
is ontstaan en dat periodiek wordt gevoed door premie-afdracht door de aangesloten instellingen. Of er moet sprake zijn van een
systeem van op afroep beschikbare liquide middelen,
die aangeboden worden door de deelnemende instellingen.
In de praktijk is in Nederland in het bankwezen
gekozen voor een systeem, dat nauw aansluit bij het
systeem op afroep. Bij de herziening van de WTK in
de jaren zeventig zijn de representatieve organisaties
van het bankwezen en de Nederlandsche Bank een
zogenaamde ‘collectieve garantieregeling’ overeengekomen. Deze regeling houdt in dat in het geval van
een bankfaillissement de overblijvende banken tot
een bepaald maximum (op dit moment! 40.000)
per op naam gestelde schuldvorderingen
van natuurlijke personen, verenigingen en stichtingen de financiële verplichtingen overnemen. Dit systeem kan
worden beschouwd als een variant van het afroepsysteem, omdat eerst in het geval van een feitelijk
faillissement een beroep op de deelnemende banken
wordt gedaan. Overigens kan daarbij natuurlijk de
vraag worden gesteld of de overblijvende banken
draagkrachtig genoeg zijn om (een deel van) de verplichtingen van een failliete zusterinstelling op zich
te nemen. In Nederland zijn er, mede door de afspraak de garantieregeling niet als instrument voor
het aantrekken van cliënten te gebruiken, geen negatieve ervaringen te melden.
Bescherming van polishouders
De vraag is nu of de in het bankwezen gehanteerde
argumenten voor depositogarantie ook op het verzekeringswezen van toepassing zijn. Het is belangrijk
daarbij op te merken dat de verschillen tussen banken en verzekeringsmaatschappijen
aan het vervagen
zijn, zeker naarmate in het bank- en verzekeringswezen de integratie voortschrijdt. Dit zou een extra reden zijn om de toezichtsvormen bij banken en verzekeringsmaatschappijen
nog meer met elkaar in
overeenstemming te brengen, dus ook wat betreft de
garantieregelingen8. De gedachtengang met betrekking tot verzekeringsmaatschappijen
is dat deze onder andere door contractuele beperkingen in de op-
zegbaarheid van de relaties minder gevoelig zijn voor
runs van cliënten die hun verzekeringsrelatie wensen
te beëindigen. Daarnaast brengen de cliënten hun
geld bij een verzekeraar niet onder met de bedoeling
dat op zeer korte termijn op te vragen. Verzekeringsmaatschappijen worden daardoor geacht minder snel
in problemen te komen door massale opvragingen.
Vanuit dit standpunt lijkt het eerste argument dat binnen het bankwezen pleit voor depositogarantie – het
voorkomen van bankruns – minder op te gaan voor
het verzekeringswezen9.
Het tweede argument voor beschermende constructies in het bankwezen – onvoldoende financiële
deskundigheid bij cliënten en een beperkte keus uit
de instellingen – speelt gedeeltelijk een rol binnen
het verzekeringswezen.
Ook ten aanzien van polishouders mag worden verondersteld dat zij niet voldoende in staat zijn de financiële soliditeit van een
verzekeraar te beoordelen en dat ook hier behoefte
bestaat aan bescherming van de consument. Geheel
analoog aan de redenering bij het bankwezen dat in
het bijzonder de kleinere polishouders bescherming
behoeven, kan worden gedacht aan een beperking
van de hoogte van het beschermde bedrag.
Bij het ontwikkelen van een garantiestelsel voor
verzekeringsmaatschappijen
is het belangrijk het onderscheid te maken tussen claims die voortvloeien
uit schadeverzekeringen
en claims die betrekking
hebben op een in de loop van de tijd opgebouwd
vermogen, zoals pensioenvoorzieningen.
Bij schadeverzekeringen worden de claims pas geëffectueerd
wanneer er sprake is van een schadegeval. In dat geval is bij een faillissement van een verzekeringsmaatschappij eerder sprake van aantasting van de rechten
van de cliënt dan van een feitelijk financieel verlies.
Door een overstap naar een andere verzekeringsmaatschappij kunnen die rechten (gedeeltelijk) worden
hersteld, waarna eventueel de opnieuw te betalen
premie als financieel verlies overblijft. Het lijkt erop
dat in deze gevallen de financiële schade van een faillissement voor de cliënten beperkt blijft en dat daardoor garanties van ondergeschikt belang zijn. Bij
claims op verzekeraars die betrekking hebben op opgebouwd vermogen speelt het spaarelement een grote rol en in die gevallen lijkt het belang van een goede garantieregeling het meest nadrukkelijk aanwezig.
De problemen bij Vie d’Or lijken sterk op deze situatie, omdat het gaat om levensverzekeringspolissen
waarin het vermogenselement
een grote rol speelt.
In het verzekeringswezen
heeft men tot nu toe geoordeeld dat een beschermingsregeling
niet noodzakelijk is. De gebeurtenissen bij de verzekeringsmaatschappij Vie d’Or tonen echter een ander beeld. De
polishouders verkeren al geruime tijd in grote onzekerheid over de feitelijke waarde van hun claims. De
wijze van afhandelen van ‘het geval’ Vie d’Or door
de bewindvoerders, de Verzekeringskamer en het Ministerie van Financiën duidt erop dat er impliciet grote waarde wordt gehecht aan de bescherming van de
cliënten. Uit dien hoofde is dan ook een beroep gedaan op de bereidwilligheid van andere verzekeringsmaatschappijen mee te werken aan een aanvaardbare oplossing voor de cliënten. Het negatieve aspect is
dat een en ander geschiedt in een sfeer van vrijwilligheid en dat de betrokken polishouders daardoor onnodig lange tijd in onzekerheid worden gelaten. Het
lijkt er dus op dat ook de verzekeringssector rijp is
voor een aanpassing van de regelgeving met een garantiesysteem voor verzekeringen met spaarelementen voor met name de kleinere polishouders. De positieve ervaringen met de collectieve garantieregeling
in het bankwezen kunnen daarbij als goede leidraad
dienen voor het ontwerpen van een gelijkend systeem voor het verzekeringswezen.
Ronald de Ridder
Conclusie
In het Nederlandse bankwezen functioneert al geruime tijd naar tevredenheid een collectieve garantieregeling die de ‘kleinere’ cliënten beschermt tegen de
negatieve gevolgen van een bankfaillissement. Ook
in andere landen, met name in de Verenigde Staten
met relatief veel bankfaillissementen,
is een dergelijke regeling van grote waarde gebleken. Uiteraard is
een garantieregeling geen waarborg voor alle potentiële problemen in welke omvang dan ook. Maar in
het algemeen kan de collectieve garantieregeling als
een welkome bijdrage aan de bescherming van de
consument worden beschouwd.
ESB 2-3-1994
8. In 1987ten tijde van het aannemen van de wrv was er
niet of nauwelijks sprake van intensieve samenwerking tussen banken en verzekeringsmaatschappijen. Inmiddels
voorziet een protocol tussen de Nederlandsche Bank en de
Verzekeringskamer in samenwerking bij de uitoefening van
hun toezicht.
9. Bij een verdergaande samenvloeiing van banken en verzekeringsmaatschappijen wint het argument met betrekking
tot runs op instellingen echter weer aan kracht.