Een beleid voor de
infrastructuur
H.N.J. Smits*
T
raditionele concurrentiewapens van overheden zoals fiscaal- en subsidiebeleid
verdwijnen. Overheden zullen zich daarom moeten gaan richten op het creeren
van een concurrerende aanbodstructuur. Daarvoor is het noodzakelijk meer te
investeren in infrastructuur. Dit betekent dat circa 3% van het nationale inkomen
voor deze investeringen moet warden gereserveerd, dat mogelijkheden voor
publiek-private samenwerking zo goed mogelijk warden benut, dat depolitieke
besluitvorming slagvaardiger moet warden en dat het Tweede structuurschema
verkeer en vervoer versneld moet worden uitgevoerd.
In de afgelopen jaren is de aandacht voor infrastructuurvraagstukken sterk toegenomen, het onderwerp
staat hoog op de politieke agenda. Men beseft dat
een adequate infrastructuur een noodzakelijke voorwaarde is voor een concurrerend Nederland, zoals
bij voorbeeld blijkt uit een recent schrijven van
VNO en NCW aan de minister-president. Het is nu
zaak dit besef structured te verankeren door het te
vertalen in goede besluitvormingsprocessen, financiering en publieke-private samenwerkingsverbanden.
Willen we Nederland optimaal laten profiteren van
de kansen die de Europese markt biedt, dan moeten
keuzen worden gemaakt. Een goede bereikbaarheid
wordt een steeds belangrijker concurrentiemotief,
zeker na 1992. Recente onderzoeken tonen aan dat
bereikbaarheid een zwaarwegend vestigingsmotief
is voor het merendeel van de bedrijven . Nederland
heeft een goede uitgangspositie. Om deze positie te
behouden is het noodzakelijk de investeringsplannen zonder vertragingen te realiseren. Hierbij doen
zich twee mogelijke bedreigingen voor van verschillende aard: onvoldoende financiering en trage besluitvormingsprocedures.
Doelstelllngen
In de afgelopen decennia zijn de overheidsinvesteringen zeer fors en de overheidsconsumptie in mindere mate gedaald; de overdrachtsuitgaven zijn relatief sterk gestegen. Deze ontwikkeling valt onder
meer te verklaren uit de samenstelling van de ombuigingen in de afgelopen jaren. Op korte termijn is
deze keuze uit politick oogpunt een begrijpelijke reactie, want de pijn van de bezuinigingen wordt minder hard gevoeld. Echter, het is de verkeerde weg
als het gaat om het oplossen van een structured
scheef gegroeid pakket van overheidsfinancien.
Het is positief te noemen dat sinds enige jaren genuanceerder wordt gekeken naar de samenstelling
van de overheidsuitgaven bij de verschillende be-
zuinigingsronden. Op tijd is het besef doorgedrongen dat het oplossen van de budgettaire problematiek niet blijvend kan worden afgewenteld op de
overheidsinvesteringen. In de kabinetten Lubbers-I
t/m III zijn, op ad hoc-basis, maatregelen genomen
om de dalende trend in infrastructuurinvesteringen
een halt toe te roepen. Voorbeelden zijn het Bereikbaarheidsplan voor de Randstad en de extra middelen die beschikbaar zijn gesteld voor de uitvoering
van het Tweede structuurschema verkeer en vervoer (SW).
Ook in de jongste Miljoenennota kiest het kabinet
voor meer investeringen in onder meer de infrastructuur en tegelijk voor vermindering van subsidies. In
oktober 1991 nam het kabinet het besluit om extra
aardgasbaten beschikbaar te stellen voor de versterking van de infrastructuur . De middelen die hiermee zijn gemoeid zullen na 1994 beschikbaar komen en bij voorrang worden besteed aan de
hoge-snelheidslijn en de Betuwelijn. Daarnaast
wordt ook een gedeelte van de opbrengst van de
‘common area’-afspraken met Duitsland voor infrastructuur benut. (Deze afspraken gaan over de verdeling van opbrengsten uit gasvelden die gedeeltelijk Nederlands en gedeeltelijk Duits zijn.) De extra
inkomsten zullen worden ingezet voor de voornaamste infrastructurele knelpunten.
* De auteur is secretaris-generaal van het Ministerie van
Verkeer en Waterstaat. Het artikel is in nauwe samenwerking geschreven met M.W. Toen-Gout en-andere medewerkers van het ministerie.
1. Buck Consultants International, De aantrekkingskracht
van de Randstad in internationaalperspectief: markt en
concurrentieanalyse, onderzoek uitgevoerd in opdracht
van het Ministerie van Economische Zaken, 1991.
2. Tweede Kamer 1991-1992, Financiering extra infrastructuur, Brief van de minister president, 22 300, nr. 31,
22 oktober 1991.
Infrastructuur en economische groei
Er lijkt een brede consensus te bestaan over de positieve effecten van infrastructuurinvesteringen op de
economische groei. Zoals in de inleiding werd opgemerkt wijst onderzoek uit dat een goede bereikbaarheid een belangrijke vestigingsfactor voor bedrijven
is3. Distributiebedrijven zien Nederland als gunstige
vestigingsplaats; 40% van de Amerikaanse distributiecentra in Europa en 35% van de Japanse zijn hier
gevestigd. Naast de centrale ligging zijn de twee
‘mainports’ in elkaars nabijheid van belang. Echter,
toenemende congestie wordt wel als een bedreiging
gezien; aansluiting op Europese hoofdtransportassen en zorg voor goede achterlandverbindingen van
de ‘mainports’ is een voorwaarde voor het behoud
van de huidige goede positie van Nederland als distributieland. De voltooiing van de interne markt zal
bereikbaarheid als concurrentiefactor in belang
doen toenemen, zeker naarmate het economische
beleid van de EG-landen meer convergeert.
Infrastructuur is, behalve een vestigingsfactor, ook
een produktiefactor. Een goede infrastructuur
draagt bij aan een efficiente produktie en een verhoging van de produktiviteit. Wachttijdverliezen als gevolg van filevorming bij voorbeeld, worden in ons
land geschat op ruim een miljard gulden per jaar.
Het is opvallend dat in het macro-economisch onderzoek in Nederland de afgelopen jaren relatief
weinig aandacht is besteed aan de invloed van investeringen in infrastructuur op economische
groei . Het Centraal Planbureau heeft enkele studies
verricht waarin veel nadruk ligt op bestedingseffecten. De resultaten daarvan vielen tegen: door het
optreden van verdringingseffecten via het rentemechanisme leidt een verhoging van de overheidsinvesteringen op de lange termijn tot een daling van
de bedrijfsinvesteringen. Bij de veronderstelde stijging van de rente kan, gezien het internationale ka-
rakter van de kapitaalmarkt, overigens een vraagteken worden geplaatst. In deze studies is nauwelijks
rekening gehouden met aanbodeffecten. Een recent
gepubliceerd model dat meer aanbodgeorienteerd
is, laat zien dat de overheidsinvesteringen ook zeker van belang zijn voor een sterke produktiestructuur . Dit model toont aan dat extra overheidsinvesteringen een positieve invloed op economische
groei op de lange termijn doen gelden.
In de VS staat het modelmatig onderzoek naar effecten van overheidsinvesteringen in de infrastructuur
wat meer in de belangstelling. Hoewel niet onom-
streden is een opvallend resultaat van dit onderzoek
dat de gevolgen voor economische groei van een extra dollar voor overheidsinvesteringen twee tot vijf
keer zo hoog zijn als die van private investeringen .
De daling van de publieke kapitaalgoederenvoorraad wordt door onderzoekers als een belangrijke
oorzaak gezien van de dalende rentabiliteit van het
bedrijfsleven in de VS de afgelopen jaren.
De behoefte aan financiering
Omvangrijke infrastructurele projecten vergen lange
voorbereidings- en bouwtijden. Goede planning en
continui’teit van de beschikbare middelen is daarom
een eerste eis voor goed infrastructuurbeleid. Duidelijkheid over de structurele financiele ruimte voor
Lopende
planning
SW
Benodigd
Aangepast SW deel D
77
88
Hoge-sne&eidslijn en Betuwelijn
11 •
11
Tunnels
2
2
1,5 £ 2,5
3a 5
1 a 1,5
107 a 110
Infra overslagcapaciteit Maasvlakte
Stadsgewesteujk openbaar vervoer
Luchthavens
Totaal
1,5 & 2,5
3a 5
141,5
96199
Financiering
Algemene middelen3
Private financiering
Prijsmechanische maatregelen”
Extra aardgasbaten
Compensatie wegyervoer
Diversen0
Totaal
66
4
6
5 a 19
7
5
93 a 107
idem
max. 6
max. 17
Tekort
a. Inclusief opbrengst van verhoging van accijns en motorrijtuigenbelasting
uit Tussenbalanspakket. Indien V&W moet bijdragen aan de compensatie
voor de verhoging van de collectieve-lastendruk, is vanaf 1994 circa/ 770
mm. per jaar extra nodig, bij voorbeeld uit tolopbrengsten.
b. Exclusief z.g. ‘Common Area’-middelen ten behoeve van infrastructuur.
c. Onder meer afschaffing mvesteringspremieregeling zeescheepvaart,
verlengingtijdelijke verhoging motorrijtuigenbelasting ten behoeve van het
Mobiliteitsfonds.
d. Mogelijke financieringsbronnen: algemene middelen, ‘Common Area’middelen, opbrengst verkoop staatsdeelnemingen.
van het voorgenomen investeringsprogramma nog Tabel Globule
indicatie van
grote onzekerheden. De uitgaven zijn tot en met
1994 gedekt, maar daarna doen zich in de periode de financiering van inves1995-2010 problemen voor; de tabel geeft hiervan
teringen in ineen indicatie. In de lopende planning zal een deel frastructuur
van het SW, vooral investeringen in spoor- en weg- 1991-2010 (in
infrastructuur, om budgettaire redenen na 2010 wor- mrd. gld.)
den uitgevoerd. De tabel laat zien dat, indien het
gepresenteerde financieringspakket wordt gerealiseerd, de lopende planning financieel krap haalbaar
lijkt. Hierbij is geen rekening gehouden met kostenoverschrijdingen van projecten ten gevolge van onder andere steeds stringentere milieu-eisen. De uitvoering van het gehele SW voor 2010 (hoofdtransportassen rail en weg), zoals aanvankelijk was voorzien, vraagt om aanvullende maatregelen om de omvangrijke financieringsbehoefte op te lessen.
De behoefte aan meer zekerheid rond de benodigde
financiele middelen was een van de redenen om het
Infrastructuurfonds vorm te geven. Het fonds is bestemd voor de financiering van alle vormen van
fysieke infrastructuur met uitzondering van telecom3. Buck Consultants International, op.cit., 1991.
4. H.N.J. Smits, Het infrastructuurbeleid in de jaren ’80 en
de beleidsvragen voor de jaren ’90, in: Het sociaal-economiscb beleid in de tweede helft van de twintigste eeuw. Opstellen aangeboden aan prof. dr. F.W. Rutten, 1990; P. Rietveld, De economische uitstraling van infrastructuur, Open-
bare Uitgaven, nr. 2,-1991.
5. J. van Sinderen, Belastingheffing, economische groei en
het beleid maakt evenwichtige planning mogelijk.
belastingopbrengst. Een evaluatie van aanbodeconomie,
1990.
6. D.A. Aschauer, The economic benefits of reducing Ameri-
Op dit moment bestaan echter rond de financiering
ca’s ‘third deficit’, Economic Policy Institute, 1990.
ESB 19-2-1992
Versnelling
municatienetwerken. Door de beschikbare middelen en de relevante uitgavensoorten in een fonds onder te brengen is een betere integrate afweging van
de uitgaven mogelijk en zal er sprake zijn van een
grotere flexibiliteit. Het recente kabinetsbesluit om
de eerder genoemde extra aardgasbaten in een Gasbatenfonds te storten en vervolgens door te sluizen
naar onder andere het Infrastructuurfonds verhoogt
de zekerheid dat deze middelen niet voor andere
doeleinden worden ingezet .
De hoge prioriteit die de politick momenteel toekent aan de infrastructuur zou moeten resulteren in
het tenminste vrijwaren van het Infrastructuurfonds
en Gasbatenfonds voor mogelijke toekomstige bezuinigingsronden. Het zou denkbaar zijn te komen
tot een concrete richtlijn voor de omvang van infrastructuurinvesteringen, een zogenaamde ‘infranorm’, bij voorbeeld een normering uitgedrukt in
procenten van het nationaal inkomen. De jaren negentig en het eerste decennium in de volgende
eeuw laten zich vergelijken met de jaren zestig en
zeventig. Een dergelijke opbouwperiode van Nederland zal zich moeten herhalen om onze positie in
het nieuwe Europa veilig te stellen. Vanuit die gedachtengang ware een infra-norm van circa 3% van
het nationale inkomen na te streven.
Het verdient voorts overweging om opbrengsten
van de verkoop van staatsdeelnemingen te bestemmen voor infrastructuurinvesteringen. Dit zou de beleidslijn om binnen de overheidsuitgaven prioriteit
aan infrastructuur te geven, versterken.
Publiek-private financiering
De eerder genoemde brief van de minister-president
over de financiering van infrastructuurprojecten bevat
criteria en uitgangspunten voor private of publiek-private financiering. Projecten die naar verwachting een
marktconform rendement kunnen behalen komen in
aanmerking voor volledig private financiering. Publiek-private financiering kan voor projecten worden
ingezet die naar verwachting wel een positief, maar
geen marktconform rendement hebben.
De private (mede-) financiering dient op commerciele basis plaats te vinden; er dient geen sprake te
zijn van volledige risico-afdekking door de overheid. Het kabinet overlegt met het bedrijfsleven onder welke voorwaarden marktconforme inpassing
van infrastructuurprojecten mogelijk is. Bij private
(mede-) financiering moet de overheid haar bijzondere verantwoordelijkheid voor de economische infrastructuur kunnen blijven waarmaken.
Voorts moet de overheid afstand doen van gedetailleerde bemoei- en regelzucht. Als eenmaal de voorwaarden voor private (mede-) financiering zijn vastgesteld moet de overheid zich een betrouwbare
contractpartij tonen. Niets is zo fnuikend bij de ontwikkeling en uitvoering van infrastructuurprojecten
als het voortdurend oproepen van onzekerheden
door de politick. Dit is overigens ook van toepassing op projecten die uit de algemene middelen worden gefinancierd. De inschatting door de private
financiers van het rendement van een project enerzijds en het commerciele risico anderzijds kan ernstig worden doorkruist indien de overheid om politieke redenen terugkomt op gemaakte afspraken.
Over de achtergrond van de huidige inzet van het
kabinet om met institutionele beleggers te probe-
ren concrete projecten voor private financiering te
selecteren moeten we open kaart spelen. Naast alle
voor- en nadelen die aan private financiering vastzitten speelt de komende jaren de ontoereikende
ruimte in de rijksbegroting om voor de Nederlandse concurrentiepositie belangrijke projecten te financieren, een grote rol. Dit gezet naast de, ook internationaal gezien, relatief omvangrijke collectieve
besparingen door verzekeringsmaatschappijen en
pensioenfondsen maakt dat de inzet van het kabinet om met beleggers tot concrete projectfinanciering te komen, een realistische beleidskeuze is. De
vraag of ook bij voldoende begrotingsmiddelen private financiering een te overwegen optie is moet
positief worden beantwoord. Naast de noodzaak
die voortvloeit uit de budgettaire situatie, kan de inzet van private financiering tot efficientere allocatie
en exploitatie leiden alsmede tot tijdwinst bij de
realisering van projecten.
Om de mogelijkheden voor publiek-private samenwerking zo goed mogelijk te benutten zal de overheid het monopolie op infrastructuur gedeeltelijk
moeten loslaten. Binnen de politieke verantwoordelijkheid van de overheid moet het bedrijfsleven
ruimte krijgen zelf met initiatieven te komen en invloed hebben bij het tot stand komen van infrastructuur. Op deze wijze kunnen de kennis en creativiteit
van het bedrijfsleven goed worden benut. Het concept dat is toegepast bij de privatisering van de telecommunicatiesector, te weten het scheiden van
bouw en beheer van de infrastructuur enerzijds en
het gebruik ervan anderzijds, zal ook voor projecten
als de hoge-snelheidslijn (HSL) en de Betuwelijn het
uitgangspunt zijn.
De staat zal in goede samenspraak met de NS voor
beide projecten een aanlegconcessie en een exploitatieconcessie uitgeven aan respectievelijk een infrastructuur-exploitatiemaatschappij en een vervoersexploitatiemaatschappij. Het benodigde vermogen
voor de infrastructuur-exploitatiemaatschappij bestaat uit initiele financiering van de staat en uit inbreng van vreemd vermogen door private investeerders. De vervoers-exploitatiemaatschappij betaalt
een vergoeding aan de infrastructuur-exploitatiemaatschappij voor het gebruik van de infrastructuur.
Het Rijk moet voor zichzelf nagaan welke randvoorwaarden het wil stellen aan dit soort projecten, bij
voorbeeld ten aanzien van de meest wenselijke contractvorm en de te stellen concessievoorwaarden. Al
deze zaken worden nu binnen Verkeer en Waterstaat voor de hoge-snelheidslijn en de Betuwelijn
uitgewerkt in een document op basis waarvan in de
loop van dit jaar, vermoedelijk na de zomer, de eerste gesprekken met de financiers worden aangegaan.
Bestuurlijke knelpunten
De jaren negentig en de eerste decennia in de 21ste
eeuw zullen worden gekenmerkt door forse inhaaloperaties van investeringen in transport-, telecommunicatie en overige infrastructuur. In omliggende
landen zijn specifieke programma’s al van start gegaan. Het is voor het behouden van onze nog goe-
7. Voortgangsnota Infrastructuur van de minister van Economische Zaken, 4 februari 1992.
de positie als distributieland noodzakelijk om over
Conclusies
besluitvormingsprocedures te beschikken die door-
De eenwording van Europa leidt tot grotere concur-
_.
zichtig zijn en zich lenen voor slagvaardige actie. Tegelijkertijd moeten de procedures zo zijn vormgegeven dat een verantwoorde afweging mogelijk is
tussen de relevante, zeer uiteenlopende belangen
zoals bereikbaarheid, leefbaarheid, ruimtelijke ordening en verkeersveiligheid. De huidige besluitvormingsstructuur voldoet wel aan laatstgenoemde eis,
maar kan zeker niet als slagvaardig en doorzichtig
rentie, niet alleen tussen ondernemingen maar ook
worden betiteld. Bovendien worden de milieu-eisen
te overwegen om in de volgende kabinetsperiode
die aan projecten worden gesteld gedurende het besluitvormingsproces steeds naar boven bijgesteld.
Dit is het resultaat van het volgtijdelijke karakter
een zogenaamde ‘infra-norm’ te bepalen, gemeten
in procenten van het nationale inkomen. Deze norm
zal, ook bij tegenvallende economische groei, een
van de huidige wijze van besluitvorming.
adequaat investeringsniveau moeten waarborgen.
Het is niet overdreven te stellen dat momenteel niet
alleen de financiele situatie maar vooral ook de lange duur van besluitvormingsprocedures de termijn
bepalen voor het realiseren van projecten. Een gemiddelde duur van procedures is niet aan te geven,
maar er zijn gevallen bekend van projecten met een
Uit de label bleek dat de realisatie van het SW deel
D (inclusief hoge-snelheidslijn, Betuwelijn en tunnels) en van overige investeringen in infrastructuur
op de Maasvlakte en het stadsgewestelijke openbaar
vervoer volgens de lopende planning krap haalbaar
is (exclusief projectkostenstijgingen). Het gepresen-
tussen overheden. Door het verdwijnen van een aantal traditionele ‘concurrentiewapens’ van overheden, zoals een nationaal fiscaal- en subsidiestelsel,
gaan overheden hun aandacht in grotere mate richten op de zorg voor een concurrerende aanbodstructuur. Voor Nederland moet dit leiden tot een forse
herijking van de overheidsuitgaven. Het valt daarom
proceduretijd van vijftien jaar of langer. Het kabinet
teerde financieringspakket gaat ervan uit dat de vrij-
heeft verschillende initiatieven genomen om door
rekken is er nu niet meer bij. Er vindt in deze procedure een integrale afweging plaats van alle belangen. Er is een instantie (het Rijk) met de besluitvorming belast. Rechtsbescherming wordt geboden
vallende middelen uit de post compensatie wegvervoer voor transportinfrastructuur worden ingezet.
Ook wordt de tijdelijke verhoging van de motorrijtuigenbelasting ten behoeve van het Mobiliteitsfonds verlengd en worden de opbrengsten van het
fiscale Tussenbalanspakket (a/ 770 miljoen per
jaar) structured aangewend voor infrastructuur. Tevens wordt verondersteld dat medio jaren negentig
een systeem van prijsmechanisch rijden in werking
zal zijn. De financiering van de hoge-snelheidslijn
en de Betuwelijn is door de opbrengsten van extra
aardgasbaten gewaarborgd. Ook kan zodoende een
belangrijke impuls naar de Randstad en de grote steden uitgaan wanneer enkele grote stadgewestelijke
openbaar-vervoerprojecten (IJ-boulevard, metro Rotterdam) en een Randstad-openbaarvervoersysteem
worden zeker gesteld die niet in de afspraken omtrent de Vierde nota ruimtelijke ordening extra konden worden ingepast.
Het grote belang van infrastructuur maakt een volledige versnelde uitvoering van het SW deel D voor
tegen het tracebesluit waardoor belanghebbenden
2010 zeer wenselijk, mede met het oog op onze
veel eerder hun recht kunnen halen. Bovendien
‘mainports’ Rotterdam en Schiphol. De financieringsproblematiek is dan, op grond van de huidige globale inzichten, omvangrijk en zal mogelijk zo’n/ 17
stroomlijning en betere afstemming tot een aanzienlijke verkorting van de proceduretijd te komen. Zo
is vorig jaar de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid gevraagd advies uit te brengen over
mogelijkheden tot het verkorten van proceduretijd.
Het resultaat komt in de loop van dit jaar beschikbaar. Verder dienen de ministers van Verkeer en Wa-
terstaat en VROM binnenkort een voorstel voor een
Tracewet in bij de Tweede Kamer. Dit wetsvoorstel
beoogt een betere en snellere besluitvorming voor
de aanleg en aanpassing van de hoofdtransportinfrastructuur te bewerkstelligen. Er komt een procedure
met termijnen voor iedere fase in de besluitvorming. Hiermee wordt bereikt dat de tijd van de besluitvorming ongeveer wordt gehalveerd en dat de
procedure in de tijd beheersbaar wordt. Eindeloos
wordt de rechtsbescherming tot het tracebesluit beperkt zodat traineren door steeds opnieuw beroep
in te stellen (bij voorbeeld tegen aanlegvergunningen) onmogelijk wordt. Ook heeft het kabinet besloten dat de minister van VROM een voorontwerp van
de zogenoemde Nimby (not in my backyard)-wet indient. Deze wet geeft de minister van VROM de mogelijkheid een project van nationaal belang door te
zetten indien een partij, bij voorbeeld een gemeen-
te, zich blijft verzetten.
Naast deze goede stappen is het zeer wenselijk de
huidige MER-procedures en de sterk uitgegroeide
‘familie’ van vier soorten MER’s, te weten strategi-
sche, integrale, beleids- en uitvoerings-MER’s aan
een zeer kritische evaluatie te onderwerpen. Gedacht kan worden aan inkorting van tijdsperioden,
uitdunning van soorten van MER’s, terugdringen
van veel te grote gedetailleerdheid, en dergelijke.
Waarom geen integrale infrastructuurwet en integrale procedures in plaats van gescheiden trace-nota’s,
MER-nota’s en Economische Effectenrapportages
met parallelle inspraak- en adviescircuits?
ESB 19-2-1992
miljard bedragen. De extra aardgasbaten dienen
voor 2010 volledig voor investeringen in infrastructuur te worden gereserveerd. Ook de opbrengsten
van de eventuele verkoop van staatsdeelnemingen
zullen voor dit doel moeten worden aangewend.
Voorts zal het bedrijfsleven een belangrijkere rol
moeten gaan spelen. Publiek-private financiering
zal een structured onderdeel van het infrastructuurbeleid gaan uitmaken.
Een concurrerend infrastructuurbeleid heeft niet alleen een financiele dimensie. Besluitvormingsstruc-
turen op het gebied van ruimtelijke ordening en milieuhygiene, zullen moeten worden aangepast aan
nieuwe eisen. Naast het waarborgen van een evenwichtige afweging van de belangen op het gebied
van bereikbaarheid, leefbaarheid en veiligheid, moeten deze structuren doorzichtig en slagvaardig zijn.
Snelle politieke besluitvorming is geboden.
H.N J. Smits