Economisch structuurbeleid voor de jaren negentig

Economisch structuurbeleid
voor de jaren negentig
Na de mislukking van het industriebeleid in de jaren zeventig, dat hoofdzakelijk bestond
uit steunverlening aan noodlijdende bedrijven, is het beleid omgebogen in een meer
offensieve richting waarbij de technologische ontwikkeling centraal staat. Hoewel dit
een duidelijke verbetering is, ontbreekt het volgens de auteur van dit artikel nog steeds
aan een goede onderbouwing van het beleid, wat het gevaar oplevert van nieuwe ‘ad
hoc’-maatregelen. Daarnaast verwijt de auteur de beleidsmakers dat zij te sterk uitgaan
van een ‘technology push’-benadering. Gezien de problemen die zich voordoen op het
terrein van milieu, transport en energie, liggen er uitgelezen kansen om het
technologiebeleid meer af te stemmen op de maatschappelijke vraag.

H. SCHENK MBA*
Het Nederlandse bedrijfsleven slaat de laatste jaren in
een aantal opzichten een goed figuur. De investeringen in
vaste activa zijn vanaf 1983 voortdurend gestegen, in 1988
zelfs met bijna 11 procent, de export is in 1988 verder
aangetrokken, en sommigen betitelen de winststijgingen
over de afgelopen jaren (met een vertraging in 1987 en een
piek in 1988) als ronduit spectaculair1. Dat het goed gaat
wordt inmiddels ook weer zonder blikken of blozen getoond: schitterende kantoorgebouwen verrijzen in nieuwe
bedrijfsparken en in het centrum van diverse steden, en de
bijdrage van luxe limousines aan het wegtransport was
nooit eerder zo groot.
De belangrijkste uiteindelijke doelstelling van het structuurbeleid lijkt dus gerealiseerd: revitalisering, het opnieuw
tot leven brengen van iets wat op sterven na dood was, het
creeren van een nieuw elan. Toch is enige bescheidenheid
gepast. Tegelijk met het succes op ondernemingsniveau
zijn op andere niveaus bestaande problemen onopgelost
gebleven en nieuwe gecreeerd. De werkloosheid is nog
steeds zeer hoog, er is op tamelijk grate schaal armoede
ontstaan en de reeds grondige verstoring van het natuurlijke milieu is alleen maar verergerd. Deze factoren hebben
misschien weinig te maken met de momenteel gangbare
industriepolitieke invulling van structuurbeleid die primair
begaan is met de interne en externe concurrentiepositie
van het Nederlandse bedrijfsleven. Maar ten tijde van de
nota Selectieve Groei (1976) en in het begin van de jaren
tachtig waren zowel milieu als werkgelegenheid wel een
(althans geafficheerde) aanleiding voor structuurpolitieke
maatregelen en voorstellen2.
Ook de ontwikkeling van enige factoren die binnen de
huidige conceptie vallen is echter niet onverdeeld positief.
Zo heeft Van der Zwan er in dit tijdschrift al eerder op
gewezen dat ons land in Internationale vergelijkingen vanaf
1980 zwak scoort op punten die deel uitmaken van de
dynamiek van economie en markt3. Ofschoon deze omschrijving rijkelijk vaag is, wordt er onder meer mee be-

804

doeld dat het Nederlandse bedrijfsleven zich – althans
binnen onze landsgrenzen, de omvang van de uitgaande
directe investeringen blijft indrukwekkend – minder uitbundig heeft gedragen dan elders mogelijk bleek. De betrekkelijkheid van het succes komt ook naar voren in het
achterblijven van de R&D-inspanningen in de middelgrote
en kleinere bedrijven. Daardoor wordt in ons land nog
steeds minder aan R&D besteed dan het geval is in enkele
concurrerende landen. Ons land lijkt ook te zijn achtergebleven bij de toepassing van nieuwe technologie, met
name op het gebied van elektronica en computerondersteund ontwerpen4.
Zouden we het Nederlandse bedrijfsleven een rapportcijfer moeten geven, dan zou een zeventje wellicht een juist
oordeel weergeven: de prestaties kunnen er mee door,
maar zijn niet echt om over naar huis te schrijven. De
beleidsrelevante vraag is of dit cijfer bereikt is dank zij het
gevoerde industriebeleid, en – daaraan gekoppeld – of een
alternatief beleid tot een hogere score had kunnen leiden.
Het antwoord op de gestelde vraag kan wellicht tevens
dienen als orientatiepunt voor het economisch structuurbeleid voor de jaren negentig.

* De auteur is als econoom en bedrijfskundige verbonden aan de
Faculteit Bedrijfskunde van de Erasmus Universiteit Rotterdam en
als partner aan de research- en adviesgroep GRASP.
1. Zo bij voorbeeld Het Financieele Dagblad van 25 juli 1989.
2. De ‘brede’ opvatting van structuurbeleid werd nog in 1985
uitgedragen door C.J. van Eijk, Ontwikkelingen in het economisch
structuurbeleid in Nederland, in: C. de Galan e.a. (red.), Economische orde en beleid; twintig jaren sociaal-economisch beleid,
SER/Kluwer, Den Haag, 1985.
3. A. van der Zwan, Nederland als achterblijver, ESB, 18 januari
1989, biz. 56-59.

4. Zie NRC Handelsbladvan 7 juli 1989 waarin bericht wordt over
een onderzoek van PA Consultants.

Het huidige beleid
Oe recente geschiedenis van het Nederlandse structuurbeleid is in enkele belangrijke opzichten gelijk aan die in
andere Europese landen . Interventionistische pretenties
(soms expliciet, soms verholen aanwezig) hebben, althans
officieel, plaatsgemaakt voor voorwaardenscheppende
ideologieen, en de soms wel zeer ruimhartige financiele
ondersteuning van grote noodlijdende concerns voor de
(ook niet zuinige) ondersteuning van enkele nationale kampioenen. Een en ander vaart vooral onder de vlag van het
technologiebeleid. Anno 1989 is structuurbeleid in ons land
– indien we ons beperken tot de via de begroting van het
Ministerie van Economische Zaken lopende instrumenten
– zelfs bijna uitsluitend technologiebeleid. Na de afschaffing van de miljardenverslindende WIR wordt momenteel
zo’n 80% van het budget voor Industrie- en technologiebeleid besteed aan pogingen tot stimulering van de technologische vernieuwing6. Dat budget is met minder dan een
vijfde van het gemiddelde WIR-budget overigens zeer beperkt van omvang, zeker in internationaal perspectief.
Het beleid laat zich opdelen in financiele ondersteuningsmaatregelen enerzijds en raadgevende bijstand anderzijds.
Beide zijn weer op te delen in specifieke en generieke
maatregelen, en beide lijken te zijn gebaseerd op de ‘technology is all that matters’-variant van de ‘technology push’theorie. Deze laatste theorie houdt – als antipode van de
‘market pull’-theorie – in dat technologie-‘stoten’ een economie, of een onderneming, (nieuw) leven kunnen inblazen (en
in het algemeen dat technologische vooruitgang primair
gegenereerd en gedetermineerd wordt door ontwikkelingen
op het vlak van onderzoek en ontwikkeling). In het kader van
de generieke maatregelen – die via de INSTIR (Investerings
Stimulerings Regeling) en het TOK (Technisch Ontwikkelingskrediet) voomamelijk middelgrote en kleine bedrijven
betreffen – wil dat zeggen dat het doen van veel R&D-werk
gezien wordt als de misschien wel belangrijkste sleutel tot
betere prestaties en marktsucces. Ter zake van de specifieke
maatregelen – via de Programmatische Bedrijfsgerichte
Technologiestimulering en de stimulering van participatie in
internationale technologieprojecten voomamelijk doch niet
uitsluitend relevant voor onze grote, internationaal actieve
ondernemingen – houdt deze conceptie in dat bepaalde
technologievelden en enkele samenwerkingsprojecten worden gezien als cruciaal voor onze (internationale) concurrentiepositie, of meer algemeen als onlosmakelijke bestanddelen van Nederland als moderne natie. Daarbij zijn de geselecteerde technologievelden nagenoeg identiek aan de aandachtsgebieden zoals die in de meeste andere OESO-landen eveneens zijn geformuleerd: materiaaltechnologie, biotechnologie, informatietechnologie, en in mindere mate medische technologie. De belangrijkste samenwerkingsprojecten zijn pan-Europese projecten als ESPRIT en RACE (geinitieerd door de Europese Commissie) en EUREKA. In
dezelfde sfeer worden enkele specifieke ondememingsprojecten (bij voorbeeld het Jessi-project van Philips) gezien als
voldoende waardevol om apart te subsidieren. In al deze
gevallen is de facto sprake van een ‘picking the winners’-beleid: technologieen, samenwerkingsprojecten, en/of ondernemingen worden op de een of andere manier (door minsteriele ambtenaren, ‘onafhankelijke deskundigen’ of door ‘op
armlengte van de overheid’ opererende bureaus) als ‘winner’
aangemerkt, en vervolgens bedeeld met financiele overheidsfaciliterten.
De adviesverlening geschiedt via de momenteel op diverse plaatsen in het land in oprichting zijnde Innovatiecentra. Deze centra richten zich voomamelijk op het verspreiden van technologische kennis naar middelgrote en kleine
bedrijven. Het Innovatiecentrum is feitelijk de enige weg
waarlangs diffusie van know how wordt nagestreefd.

ESB 16-8-1989

Ontbrekende elementen
Alvorens over te gaan tot een evaluatie van dit bestaande beleid is het zinvol kort stil te staan bij twee aan dit beleid
ontbrekende elementen. Opvallend is ten eerste dat aandacht voor noodlijdende sectoren en/of bedrijven (nagenoeg) volledig ontbreekt. Wat de praktische maatregelen
betreft ligt dat nogal voor de hand: er zijn immers op dit
moment geen in het oog lopende steunkandidaten, en zo
ze er al zouden zijn, dan vallen de eventuele gevolgen van
deconfitures in een economie die daar deels immuun voor
is geworden en er deels weg mee weet. Zorgwekkender is
echter dat ook een afgeronde filosofie ten aanzien van dit
aspect van structuurbeleid ontbreekt. Het conserverende
beleid is zonder veel poeha aan de kant geschoven, dat wil
zeggen zonder inhoudelijke discussie over de wijze waarop dit type beleid gevoerd werd en gevoerd zou, of had,
kunnen worden. Hoe dit ook zij, het ontbreken van een
uitgewerkte structuurpolitieke visie kan de autoriteiten danig opbreken op het moment dat zich weer steunkandidaten aandienen. Niemand weet wanneer het zover zal zijn,
maar: ‘gouverner c’est prevoir’. Zonder herstructurering
van de structuurpolitiek valt te vrezen, dat tezijnertijd opnieuw de verleiding groot zal zijn om toe te geven aan ad
hoc-maatregelen.
Wat eveneens opvalt is de afwezigheid van een mededingingsbeleid. We hebben hier te maken met een welhaast ouderwets aspect van structuurbeleid dat, overigens,
in ons land nooit een hoge plaats heeft gehad op de
beleidsagenda. Dat was bij het conserverende beleid een
omissie, en dat geldt nu evenzeer. Indien we ervan uit
mogen gaan dat concurrentie nog steeds het watermerk is
van onze economische orde, dan is het frappant om te zien
hoezeer zowel bedrijven als overheden, ook de Nederlandse, zich inspannen om de concurrentiedruk te mitigeren.
Voor bedrijven is dat een tameliik rationele invulling van het
begrip ondernemingsstrategie , maar het was toch een
taak van de overheid om de mededinging te beschermen?
Volgens sommigen is juist het ontlopen van die opdracht
een van de belangrijkste oorzaken van het mislukken van
enige saillante steungevallen. Zowel bij de scheepsbouw,
de textiel als diverse andere sectorherstructureringen werd
de heersende nationale concurrentiedruk opgeofferd aan
twee gedachten die het waard zijn hier te worden vermeld
omdat ze nog steeds een belangrijke rol spelen.
In de eerste plaats nam men aan dat horizontale samenwerking (hetzij via fusie, hetzij via juridisch minder structurele vormen) tot efficiencyverhoging leidt via de benutting
van schaalvoordelen. In de tweede plaats nam men aan
dat de reeds grote en nog groeiende internationalisatie van
onze economie concurrentie op nationale schaal degradeert tot een bijzaak. Inmiddels zijn deze gedachten opgetild naar Europees niveau. De intern-Europese concurrentie wordt in de waagschaal gesteld via de stimulering van
samenwerking tussen concurrenten in de vorm van panEuropese R&D-projecten. De achtergrond is opnieuw: bundeling van krachten tegenover concurrenten van over de nu Europese – grens, in casu de VS, Japan en enkele
NICs. Deze projecten heten wel pre-competitief, maar het
is zonneklaar dat zij – gevoegd bij de reeds uitgebreide
kapitaalverbindingen en al langer bestaande samenwer5. Zie bij voorbeeld diverse bijdragen in H. Schenk (red.), Industrieen technologiebeleid: analyse en perspectief, Wolters-Noordhoff,
Groningen, 1987, en in F. Duchene en G. Shepherd (red.), Managing industrial change in Western Europe, Pinter, Londen, 1987.
6. Zie o.a. R.W. de Korte, Groei voor welvaart en welzijn, ESB, 26
apriM989, biz. 404-409.

7. Zie H. Schenk, Externe organisatie en de relatie organisatieomgeving, in: G. Eyzenga et al., Planning en beheersing van
organisaties, Elsevier, Amsterdam, 1977, biz. 79-160.

805

kingsverbanden -deconcurrentie tussen Europese bedrijven in ieder geval muteren, waarschijnlijk reduceren en
voor zover het prijsconcurrentie betreft zeker minimaliseren8. Ofschoon we hier met het Europese niveau te maken
hebben kan men niet zeggen: dat moet maar in Brussel
worden uitgedokterd. Juist de zeer open Nederlandse
markt zal de consequenties van het al dan niet ontbreken
van een mededingingsbeleid ter zake van horizontale samenwerkingsverbanden sterk voelen.
Wat ik wil zeggen, is dat het betrokken Nederlandse
ministerie wel maximale aandacht heeft voor het Europese
technologiebeleid, maar zwijgt over mogelijke mededingingspolitieke consequenties daarvan. Een zeker opportunisms is aan die houding niet vreemd. Ik kom daar zo
dadelijk nog op terug.

Het beleid geevalueerd_____________
Wijden wij ons nu aan een evaluatie van het wel bestaande beleid9. Hoe moet het huidige beleid beoordeeld worden? Die vraag is gemakkelijker gesteld dan beantwoord.
“In a changing and uncertain environment”, zo schrijft
Ferguson terecht10, “it is impossible to measure the success of [an industry] policy; nor can the costs of the policy
on other areas of the economy be readily identified”. De
werkelijkheid doet zich slechts een keer voor, en wat gebeurd zou zijn zonder, of met een ander, beleid is niet
bekend. De zaak ligt zelfs nog moeilijker dan Ferguson
suggereert: vaak zijn immers de doelstellingen van het
beleid of heel vaag of heel algemeen geformuleerd, en is
het slechts met grote inspanning mogelijk de bedragen die
werkelijk gemoeid zijn met het beleid te achterhalen. Dit
probleem wordt treffend gefllustreerd door de pogingen tot
evaluatie van de WIR . Ondanks het feit dat de WIR
jarenlang verreweg het meest kostbare structuurpolitieke
instrument was, hebben effectstudies gefaald in hun pogingen te achterhalen of het investeringsvolume daadwerkelijk door deze regeling is bevorderd.
Een en ander betekent dat een evaluatie van het beleid
in belangrijke mate een beroep moet doen op kwalitatieve
argumenten. In een dergelijk kader is de eerste vraag: moet
er uberhaupt structuurbeleid gevoerd worden? Pas op de
tweede plaats komt de vraag of dit technologiebeleid goed
is vorm gegeven. Wat betreft het generieke deel komt die
vraag neer op het volgende: kunnen we op grand van
kwalitatieve overwegingen stellen dat de stimuleringsmaatregelen leiden tot R&D in de gewenste extra hoeveelheid en met het gewenste resultaat, namelijk extra procesdan wel produktinnovatie? Wat betreft het specifieke deel
komt daar de vraag bij of de gestelde (vier) prioriteiten de
meest wenselijke zijn.
Van Dijk en Van Hulst hebben eerder in dit tijdschrift op
degelijke wijze geillustreerd dat juist in het kader van
technologische ontwikkeling en innovatie op diverse punten sprake is van marktfaling, vooral omdat we hier voor
een deel te maken hebben met (quasi-)collectieve goederen12. Zoals bekend, dreigt in dat geval onderproduktie van
de betreffende goederen. Dat is op zich echter nog geen
dwingende reden voor interventie. Zoals door Van Dijk en
Van Hulst eveneens wordt erkend, brengt beleid ook kosten, pseudo-kosten en alternativiteitskosten met zich mee,
en gaat het dus om een afweging van maatschappelijke
baten en kosten. Die optiek is echter alleen van toepassing
in een situatie van statische welvaartsmaximilisatie. Waar
het momenteel werkelijk om draait is niet de vraag of er
minder van een bepaald goed wordt geproduceerd dan
mogelijk of optimaal is, maar – men leze er de beleidsstukken op na – de vraag of we niet minder van dat goed
produceren dan onze buitenlandse concurrenten*3.
806

Dit perspectief, het plaatsen van beleid in een internationaal comparatief kader, heeft belangwekkende implicaties. Het verklaart onder meer de verschuiving van conserverend beleid naar wat wel genoemd wordt ‘accelererend’
beleid, in het bijzonder de eenzijdige focus op het een of
het ander, het verklaart de prioriteitenkeuzes die gemaakt
worden binnen de centraal gestelde vorm van structuurbeleid, en het verklaart tevens waarom belangrijke maatschappelijke problemen niet via structuurbeleid worden
aangepakt. Het verschuift bovendien de probleemstelling:
van de vraag of interventie an sich toegestaan is naar de
vraag of die interventie slim wordt aangepakt. Onder de
gegeven omstandigheden lijkt zelfs de term interventie niet
meer geheel op zijn plaats. De overheid is namelijk (ook)
onctercfee/geworden van een besluitvormingssysteem dat
er op gericht is de speerpunten van een nationale (of
supra-nationale) economie, i.e. ondernemingen die de gestalte hebben aangenomen van ‘mega-concerns’14, op te
stoten in het vaarwater van de internationale concurrentie.
Misschien is de belangrijkste boodschap van deze bijdrage
wel, dat dit – als we niet zeer goed oppassen – niet
ongestraft mogelijk is. Of, met een variant daarop: we
moeten oppassen dat het hierboven reeds ter sprake gekomen opportunisme niet ten koste gaat van enkele fundamentele staatstaken.

Generiek technologiebeleid________ __
Hoe kunnen we, gegeven de boven reeds vermelde
problemen, vaststellen of het generieke beleid (financiele
faciliteiten via de INSTIR en het technisch ontwikkelingskrediet, informatietechnische faciliteiten via de Innovatiecentra) een vruchtbaar beleid is? We moeten dan nagaan
of de gedragsrelaties die het beleid vooronderstelt overeenkomen met de relaties zoals die opgeld doen in de
praktijk van de ondernemingen.

8. Zie J. Kay, 1992, Tijdschrift voor Politieke Ekonomie,g. 12, nr.

2, 1989, en de aldaar vermelde bronnen (te verschijnen); zie
tevens de bezorgdheid die de president van het Westduitse Bundeskartellamt uitspreekt: W. Kartte, Ein Rollfeld fiir Multis?, Spiegel Essay, DerSpiegel, jg. 23, 1989, biz. 142-143.

9. Vanwege de ruimte zal ik niet toekomen aan een evaluatie van
enkele institutionele ‘dragers’ van het beleid: NEHEM, MIP en
StiPT. NEHEM en MIP hebben, eufemistisch uitgedrukt, niet gebracht wat er door de oprichters van verwacht werd; zie respectievelijk A. Wassenberg, Bij het scheiden van de overheid leert
men de markt kennen, en R. Huiskamp, Industriepolitiek in Groot-

Brittannie: de opvoering van een drama, in: H. Schenk (red.),
op.cit., 1987, biz. 29-61 respectievelijk 121 -139. StiPT is nog maar
nauwelijks gestart als uitvoeringsorganisatie voor het technologiebeleid en verdient wellicht nog het voordeel van de twijfel. Twijfel
is er zeker: het is geen zeldzaamheid dat er na verloop van tijd
een verwijdering ontstaat tussen beleidsorganen enerzijds en
uitvoeringsorganisaties anderzijds die er op neer komt dat de
eerste langzaam promoveren tot studeerkamers en de tweede tot
organisaties die de facto het beleid blijken te formuleren.
10. P.R. Ferguson, Industrial economics: issues and perspectives,
Macmillan, Londen, 1988, biz. 101.

11. Uitgebreider hierover: H. Schenk, Industriepolitiek: een ‘common sense’-benadering, Maandschrift Economie, jg. 49, nr. 3,
1985, biz. 192-213.

12. A. van Dijk en N. van Hulst, Grondslagen van het technologiebeleid, ESB, 21 September 1988, biz. 868-873/878.
13. De achtergrond hiervan ligt uiteraard in de enorm toegenomen
en nog steeds voortgaande internationalisatie van onze economie; zie B. Dankbaar, J. Groenewegen en H. Schenk, Recent
industrial developments and analytical perspectives, in: B. Dankbaar, J. Groenewegen en H. Schenk (red.), Perspectives in industrial organization, Kluwer, Dordrecht/Boston/Londen, (te verschijnen).
14. A.S. Eichner, The megacorp and oligopoly: micro foundations
of macro dynamics, Cambridge University Press, Cambridge,
1976.

Met ter beschikking stellen van financiele faciliteiten
reduceert de kosten van het doen van R&D. Van groot
belang is in de eerste plaats de omvang van die steun in
verhouding tot de kosten. Uit (simulatie)onderzoek is komen vast te staan dat – als er al effect is – verspeiding van
de beschikbare middelen over de jaren heen bleek afsteekt
bij het verschaffen van een aanzienlijk grotere steun
ineens. Voor de impulswerking ware het dus beter te werken met onregelmatige ‘stoten’. Maar ook dan is het de
vraag of een en ander zal leiden tot extra R&D en innovatie.
Dat zou zo zijn indien ondernemingen zouden passen
binnen de mechanistische conceptie van het ondernemingsgedrag die het beleid vooronderstelt. Net zoals dat
het geval was bij de WIR, ziet men ondernemingen als
instituten die primair gedreven worden door boekhoudkundige verhoudingen. Dat is een conceptie die op gespannen
voet staat met de werkelijkheid. Om te beginnen is er zowel
voor het opzetten van een effectieve R&D-organisatie (hoe
klein ook), als voor een effectieve en efficiente invoering
van beschikbare nieuwe procestechnologie, als voor de
omzetting van R&D in succesvolle produktinnovatie meer
nodig dan extra financiele middelen. Anders gezegd: financiele stimuleringsmiddelen zijn niet via een boekhoudkundige bewerking om te zetten in effectieve en efficiente R&D.
Innovatie is een – vaak nog slecht begrepen – f unctie van
vele andere variabelen. In dit verband wordt wel gesproken
van complementaire karakteristieken15. Het onderkennen
van een behoefte of een probleem (in- dan wel extern)
zowel als het omzetten van R&D-werk in succesvolle processen of produkten vereist dat er een voldoende verzameling complementaire activa voorhanden is, dat wil zeggen: vereist dat de betrokken ondernemer kan beschikken
overde vereiste produktietechnische, organisatorische en
commerciele kwalificaties en/of inputs. Deze activa zijn
nogal ongelijk verspreid over het bedrijfsleven, en de transactiekosten die samenhangen met de verwerving van de
benodigde specialismen doorgaans zeer hoog. Dat betekent dat de ene onderneming wel, en de andere niet
effectief en efficient de verschafte middelen zal (kunnen)
omzetten in het beoogde doel. Men kan in dit verband
slechts hopen dat de wet van de grote getallen zijn werk
zal doen: hoe meer bedrijven er bereikt worden met de
faciliteit, hoe groter de kans dat daar iets zinvols mee zal
gebeuren. Deze hoop lijkt mij echter geen hechte basis
voor beleid, te meer daar het ondernemingen uiteraard vrij
staat de verschafte middelen te substitueren voor eigen, of
zelf vergaarde middelen zodat die vrij komen voor andere
(misschien zelfs zeer onwenselijke) doelen. Bovendien
staat een ‘baat het niet, dan schaadt het niet’-houding op
gespannen voet met het beginsel fondsen daar aan te
wenden waar zij de hoogste kans op succes bieden.
Het lijkt daarom beter er voor te zorgen dat allerlei
informatiestromen op gang komen, dan wel beter door de
economie gaan vloeien. Dat is in essentie ook de richting
die het Japansetechnologiebeleid volgt, althans voorzover
het de kleine en middelgrote ondernemingen betreft16. En
wanneer de vlag Voorwaardenscheppend’ is zou deze
lading ook meer gedekt worden dan met een subsidiestelsel het geval is.
In concrete komt dat er op neer, dat de overheid vorm
zou moeten geven aan een netwerk dat informatie over
nieuwe technologieen en hun toepassingsmogelijkheden
genereert en verspreidt. Voorstellen voor een institutionele
vormgeving van een dergelijk netwerk heb ik elders uitgewerkt . Voor een nadere detaillering van een en ander
moet ik kortheidshalve verwijzen naar de oorspronkelijke
publikatie. Wel wil ik hier kort stilstaan bij de parallellen,
doch met name verschillen met de in oprichting zijnde
Innovatiecentra. Ook die centra hebben immers tot taak het
midden- en kleinbedrijf bij te staan ter zake van technologische ontwikkelingen, en ook zij ruimen plaats in voor

ESB 16-8-1989

advisering op de gebieden die zojuist zijn aangeduid met
de term ‘complementariteiten’. Bovendien geven zij eveneens vorm aan de decentralisatiegedachte, die stoelt op
het feit dat centralisatie van deze informatiemakelaarsfunctie een onwenselijke zaak is (door de grote afstand tot de
doelgroep zou iets dergelijks tot een te algemene invulling
van die functie leiden). Voor het stimuleren van daadwerkelijke innovaties lijken de Innovatiecentra echter vooralsnog te marginaal van opzet, deels als gevolg van het
ontbreken van een inhoudelijke missie (hetgeen tot enorme
versnippering zal leiden), deels als gevolg van hun kleinschaligheid (‘anderhalve man en een paardekop’), deels
als gevolg van het ontbreken van een eigen gezicht, en
deels als gevolg van het ontbreken van wortels in regionale
netwerken. De centra zijn ooit door Prakke niet ten onrechte gekwalificeerd als een nieuwe soort industriele opbouwwerkers18. Terzijde zij opgemerkt, dat deze kritiek eveneens, en wellicht in nog sterkere mate, geldt voor de lange
reeks hier niet genoemde actieplannen, demonstratieprojecten, zorgprogramma’s, branche-initiatieven, transferpunten enz.

Specifiek technologiebeleid
Er lijkt mij dus weinig te zeggen voor het handhaven van
een generiek stelsel van financiele faciliteiten. Dat ligt
anders ten aanzien van het fenomeen specifiek beleid. Dat
beleid heeft veel voor op het eerder behandelde. Het kent
een impulswerking, het is beter beheersbaar, en het leent
zich meer voor prestatie-evaluaties. Maar het heeft ook
veel tegen. Juist omdat het om betrekkelijk omvangrijke
bedragen gaat, is het goed voorstelbaar dat elders in de
economie pijn geleden wordt. Daarnaast kan het bestaan
van dit beleid als zodanig leiden tot subsidie-anticiperend
gedrag aan de zijde van de ondernemingen, hetgeen wil
zeggen dat er andere prioriteiten worden gelegd dan nodig
zou zijn voor een ‘normale’ of ‘gezonde’ bedrijfsvoering. En
de essentie van specifiek beleid is natuurlijk dat er geselecteerd wordt.
Op grand van vooral dit laatste punt bestaat er in de
literatuur nogal wat oppositie tegen specifiek beleid19. Zijn
degenen die selecteren wel in staat om de juiste ‘winners’
te vinden, kunnen zij daartoe beter in staat zijn dan ‘de
markt’? Deze punten gelden sterker nu het beleid ook in
ons land – na de schier eindeloze lijst met aandachtsgebieden die indertijd door de commissie-Wagner werd voorgesteld – allengs meer selectief is geworden. Maar daartegenover staat, dat eigenlijk geen sprake meer is van een
‘picking the winners’-beleid. Om te beginnen is er, en daar
is door de EZ-functionarissen Van Dijk en Van Hulst al
eerder op gewezen20, meer sprake van een ‘targeting’-beleid, dat wil zeggen een beleid dat zich richt op het selec15. Zie D.J. Teece, Profiting from technological innovation, implications for integration, collaboration, licensing, and public policy,
in: D.J. Teece (red.), The competitive challenge. Strategies for
industrial innovation and renewal, Ballinger, Cambridge, Mass.,
1987, biz. 185-219. Tevens: J. Korpel en H. Schenk, Complementariteit en samenwerking, rapport i.o.v. de Programmacommissie
Technologie en Economie, RUG, Vakgroep Bedrijfseconomie,
Groningen, 1985.
16. Zie H. Schenk, Industriepolitiek in Japan: kruisbestuiving van
interventie en concurrentie, in: H. Schenk (red.), op.cit., 1987, biz.
173-220.
17. Zie H. Schenk en D.J. Kamann, Naar een ruimtelijk georienteerd specifiek technologiebeleid, in: H. Schenk (red.), op.cit.,
1987, biz. 221-259.

18. F. Prakke, Marktgericht technologiebeleid, Intermediair, jg. 23,
nr. 27,1987, biz. 19-23/51.

19. Zie bij voorbeeld H.W. de Jong, Externe organisatie en industriepolitiek, in: H. Schenk (red.), op.cit., 1987, biz. 13-28.
20. Van Dijk en Van Hulst, op.cit.

807

teren van die gebieden die een uitstraling hebben die
uitgaat boven het belang van de rechtstreeks betrokken
ondernemingen c.q. sectoren. Inderdaad geldt in ieder
geval voor drie van de geselecteerde gebieden dat sprake
is van zogenoemde toas/stechnologieen (materiaal-, bioen informatietechnologie). Maar naar mijn gevoel geldt nog
meer dat er eigenlijk niets te selecteren valt. De internationalisatie van onze economie, en het feit dat de overheid
daar steeds meer bij betrokken is geraakt – zie boven legt een selectie gewoon dwingend op. Dat kan niet beter
worden ge’illustreerd dan door te wijzen op het feit dat
overal waar specifiek beleid gevoerd wordt (dus in alle
belangrijke OESO-landen) exact dezelfde aandachtsgebieden naar voren komen . De achtergrond daarvan ligt
in het karakter van de internationale concurrentie. De concerns die als speerpunten in deze arena fungeren wijken
in hun investeringsgedrag sterk af van hetgeen op basis
van de gevestigde micro-economische theorie zou worden
verwacht. In het bijzonder geldt dat hun gedrag eerder
bepaald wordt door strategische, dus speltheoretische,
overwegingen en overwegingen die thuis horen in de ‘managerial theory of the firm’ dan door de postulated uit de
neoklassieke ondernemingstheorie22. Van groot belang is
bij voorbeeld, dat nogal eens een minimax-strategie wordt
gevolgd. Een dergelijke strategic houdt in, dat ondernemingen via ‘matching behaviour’ het risico minimaliseren dat
zij ten onrechte kansen laten liggen die door de concurrentie wel zijn gezien. Voor de technologische prioriteitenkeuze houdt dat in, dat er een sterke neiging bestaat de
aandacht te concentreren op technologische ontwikkelingen die op een bepaald moment ‘en vogue’ zijn. De technologische vooruitgang verloopt vervolgens via de door
Dosi onder de aandacht gebrachte ‘technological trajectories’23.
Specifiek structuurbeleid is daarmee het beleid van deze
tijd. De vraag naar de wenselijkheid van dit type beleid
moet eigenlijk veranderd worden in een andere: wat is de
prijs, en hoe kunnen we die verlagen. Ik doel dan niet in de
eerste plaats op de ‘out of pocket costs’ van het beleid.
Natuurlijk, die zouden we a la Japan sterk kunnen reduceren door meer accent te leggen op de ‘zachte’ kanten van
specifiek beleid: organiseren en informeren (dat stelt wel
de nodige eisen aan het ministerieel apparaat, maar Mill
is het bewijs dat dit moet kunnen). Nee, ik doel op de
merites van de ‘trajectories’ zelf. Vanuit de moderne concurrentietheorie zijn de ‘gemaakte’ keuzes heel goed te
begrijpen, maar of zij daarmee ook de meest wenselijke
zijn vanuit maatschappelijk oogpunt? Het feit dat sommige
‘avenues of innovation’ zijn en worden geplaveid, heeft
natuurlijk als consequentie dat andere het karakter van een
B-weg blijven behouden. Dat zijn, niet geheel bij toeval24,
wegen die ons vooral de laatste tijd ernstige zorgen baren.
Naar mijn idee dienen alternatieven, beter gezegd: aanvullingen, van het huidige beleid te worden gezocht in die
relatief blinde vlekken, vlekken bovendien die alle behoren
tot de ‘klassieke’ opvatting van de taken van structuurbeleid: milieu en infrastructuur.
Voor een overheid met lef ligt op deze terreinen van
staatszorg een uitgelezen mogelijkheid om een eigen technologiebeleid te ontwikkelen dat voldoet aan een maatschappelijke vraag, een vraag ook die in de toekomst
wereldwijd alleen maar zal groeien. De nood is op deze
terreinen inmiddels hoog gestegen, en een marktvraag kan
derhalve zonder veel problemen gecreeerd worden. En dat
blijkt nog steeds – alle ‘technology push’-ideeen ten spijt een van de belangrijkste ingredienten van succes25. Zou
het niet een uitdaging zijn om, gelijk met het aanpakken
van deze serieuze maatschappelijke problemen ook een
situatie te creeren waarin via tenders gekozen bedrijven
straks een ‘first mover advantage’ kunnen behalen op de
wereldmarkt? Van trendvolger zou een klein land, dat
808

bovenaan staat daar waar het problemen van milieu, transport en energie betreft, dan ook eens op industrieel gebied
trendsetter kunnen worden.

Conclusies
In het bovenstaande is op schetsmatige wijze ingegaan
op de vraag of het huidige structuurbeleid, momenteel
hoofdzakelijk te zien als technologiebeleid, het betrekkelijke succes in het Nederlandse bedrijfsleven kan verklaren.
Het beleid blijkt als het ware een afspiegeling te zijn van de
betrekkelijkheid van het economische succes: evenmin als
het laatste blinkt het uit qua originaliteit en gedegenheid,
maar catastrofaal is het zeker niet. Het is omkleed met vele
vraagtekens, waarvan we er slechts een paar hebben
kunnen behandelen.
Een belangrijk deel van de kritiek is in feite kritiek op de
eenzijdige keuze voor een ‘technology push’-uitgangspunt.
Een ander globaal punt van kritiek betreft de modieuze
inslag van het beleid. Het feit dat er onder het bedrijfsleven
nog heel wat zwakke breeders zijn, is ten onrechte naar de
achtergrond gedrongen. En te gemakkelijk wordt het bedrijfsleven in zijn prioriteiten (bij voorbeeld op het gebied
van de mededinging) gevolgd. De keuze voor internationaal ‘en vogue’ zijnde aandachtsgebieden, hoe begrijpelijk
op zich ook, is toch eigenlijk ook een teken van beleidsmatige zwakte – tenminste wanneer er geen compenserend
beleid wordt gevoerd. Daar ligt de grootste uitdaging aan
het structuurbeleid voor de jaren negentig.

Hans Schenk

21. Zie in dit verband ook A. Roobeek, Een race zonder finish. De
ml van de overheid in de technologiewedloop, VU-Uitgeverij,
Amsterdam, 1988.
22. Zie onder meer H. Schenk, op.cit., 1985, en P. Auerbach,

Competition. The economics of industrial change, Basil Blackwell,
Oxford, 1988.

23. De meest recente expositie daarvan is te vinden in Giovanni
Dosi, Sources, procedures, and micro-economic effects of innovation, Journal of Economic Literature, jg. 26, 1988, biz. 11201171.

24. Zie P. van Driel en J. Krozer, Innpvatie, preventief milieubeheer
en schonere technologie, Tijdschrift voor Politieke Ekonomie, jg.
10, nr. 4,1987, biz. 33-56.

25. Zie onder meer W. J. Abernathy en B.S. Chakravarthy, Government intervention and innovation in industry: a policy framework,
Sloan Management Review, voorjaar 1979, biz. 3-18.