Differentiatie van beheersregels
De Miljoenennota 1991 besleedt
weer de nodige aandacht aan de bedrijfsvoering van de staat, aan de comptabiliteit en aan het financiele management. Nieuw daarbij is de aandacht voor
interne en externe verzelfstandiging en
voor de mogelijkheid van differentiate
van beheersregels. Eerst een stukje geschiedenis.
In 1981 heeft de regering in het heroverwegingsrapport Profijtbeginsel en
privatisering een definitie van privatisering gekozen waarbij het begrip verzelfstandiging centraal stond. In de jaren
tachtig hebben verschillende auteurs er
daarentegen voor gekozen om verzelfstandiging te beschouwen als een proces dat naast privatisering moet worden
onderscheiden en niet zozeer als een
vorm van privatisering. In de praktijk
heeft bij de privatisering op rijksniveau
het accent gelegen op verzelfstandiging, en veel minder op een andere
hoofdvorm als uitbesteding van werk.
Nu, in de recente Miljoenennota, gaat
de regering er ook toe over om verzelfstandiging te onderscheiden naast privatisering. De regering maakt daarbij
onderscheid tussen interne en externe
verzelfstandiging. “Bij externe verzelfstandiging kan het gaan om het opleggen van bevoegdheden en bestuurstaken aan verzelfstandigde bestuursorganen. Ook kan het gaan om ‘echte’
privatisering van activiteiten, doordeze
onder marktcondities onder te brengen
in privaatrechtelijke rechtspersonen
(bedrijven of stichtingen). Bij interne
verzelfstandiging gaat het feitelijk om
het differentieren van beheersregels
binnen de rijksdienst..” (Miljoenennota
1991, biz. 35). Overdeze passages kan
ik me flink kwaad maken.
– De regering introduceert de begrippen interne en externe verzelfstandiging zonder enige achtergrondinformatie, zonder verwijzing naar literatuur, zonder argumentatie.
– De regering bewijst de discussie een
slechte dienst door eerst een definitie
voor privatisering te introduceren en
die vervolgens los te laten. Wat eerst
centraal stond, namelijk verzelfstandiging, wordt nu onderscheiden
naast privatisering, waardoor dat
laatste begrip in de lucht is komen te
hangen. De politieke reden daarvoor
moet zijn dat de PvdA zich ideologisch en qua stemgedrag op rijksniveau tegen privatisering heeft gekeerd. Nu de PvdA regeringsverantwoordelijkheid draagt is een positievere opstelling gewenst of noodzakelijk. De draai wordt gemaakt door dat
wat de hoofdvulling van het begrip is
geweest, een ander etiket te geven.
“Verandering X, ik doop u Y. Voortaan
heet ge niet langer privatisering doch
ESB 28-11-1990
P.B. Boorsma
verzelfstandiging”. lets soortgelijks
heb ik eerder gesignaleerd in een
middelgrote stad die zich begin jaren
tachtig meteen tegen privatisering
keerde. Toen de verlokkingen van het
profijtbeginsel te groot werden, werd
dat beginsel aangemerkt als iets dat
niet onder privatisering viel, zodat het
college kon zeggen nog steeds tegen
privatisering te zijn.
De regering maakt het in de Miljoenennota wel erg bont door ‘echte’
privatisering en externe verzelfstandiging op een hoop te gooien. Immers, wat is ‘echte’ privatisering?
Hier wreekt zich het feit dat niet gewerkt wordt vanuit een heldere conceptie, maar vanuit een gebrekkige
definitie. Etikettenplakkerij. Maar pas
op: als je de gomlaag van etiketten
met de mond nat maakt, en je plakt
veel etiketten, kun je snel misselijk
worden.
De regering wil op korte termijn een
differentiatie in beheersregels aanbrengen. Maar de standaardbeheersregels zijn niet eens geautoriseerd (de 4e wijziging van de Comptabiliteitswet ligt bij de Eerste Kamer)
en de bestaande, al of niet geautoriseerde regels worden niet voldoende
nageleefd. Als de standaarden al niet
worden nageleefd, wat voor janboel
kan differentiatie dan opleveren? Of
zal differentiatie juist janboel voorkomen? Welke differentiatie wordt gewenst geacht in welke situaties? Hoe
aantrekkelijk de gedachte ook klinkt,
voorlopig zijn er alleen maar kreten
geslaakt, zonder dat een begin van
een probleemanalyse is gemaakt, of
zonder dat een begin van een redenering is gegeven, in welke situaties
een differentiatie van regel i in de
richting van j gewenst zou kunnen
zijn.
In een evaluatie van het gevoerde
rijksprivatiseringsbeleid, in 1986, heb ik
er op gewezen dat er weinig bekend
was van de voor- en nadelen van verschillende uitwerkingen van verzelfstandiging, hoewel veelvuldig voor
deze hoofdvorm van privatisering was
gekozen. Mijn conclusie was toen, dat
“het streven naar verzelfstandiging berust op drijfzand: theoretisch is de verzelfstandiging niet uitgewerkt en empirisch nauwelijks doordacht en onderzocht”1. Mijn conclusie thans is niet veel
anders.
In de literatuur, die grotendeels is
gebaseerd op de moderne institutionele
economie, dus op benaderingen van
‘property rights’-structuren, ‘principalagent’-verhoudingen en transactiekosten, is vaak onderzoek gedaan naar de
relatieve efficientie van het particuliere
bedrijf versus het overheidsbedrijf. Dergelijk onderzoek spitst zich echter te
veel toe op polaire cases en geeft geen
informatie over verzelfstandiging of differentiatie van beheersregels. Verfijnder onderzoek werkt al met een tussencategorie, namelijk de non-profit-instelling. Fraai onderzoek laat zien dat er in
Amerikaanse
beleggingsinstellingen
conform de theoretische verwachtingen
een efficientieverschil bestaat tussen
cob’peraties en nv’s. Wereldwijd echter
is er maar heel weinig onderzoek naar
efficiency-verschillen tussen organisatievormen binnen de collectieve sector
gedaan. Binnen mijn vakgroep zijn we
op dat terrein met verdere ontwikkeling
van theorie en onderzoek bezig, natuurlijk met de nodige en bekende problemen.
Uiteraard kan een regering veelal
niet wachten op de uitkomsten van wetenschappelijk onderzoek, onderzoek
dat bovendien ook niet altijd eenvoudig
te interpreteren en te implementeren is.
Maar is dat laatste een voldoende reden
om dergelijke sprongen in het duister te
doen? Datgene wat de internationale
literatuur wel volstrekt duidelijk laat
zien, nl. dat het efficient is om op grote
schaal werk op de markt uit te besteden,
om op die manier het marktmechanisme in te schakelen voor de publieke
doelen, doet de regering bijna niet. Integendeel, in het kader van de operatic
‘Grote Efficiency’, heeft ‘Den Haag’ het
gepresenteerd om zonder nadere onderbouwing te beweren dat uitbesteding veelal kostenverhogend is. Wetenschappelijk gezien leeft ‘Den Haag’ kennelijk in de duistere Middeleeuwen.
P.B. Boorsma
1. Zie P.B. Boorsma, Privatisering, in: F.K.M.
van Nispen en D.P. Noordhoek, De grote
operaties, Deventer, 1986.
1127