Internationaal
label. Afwijking tussen de feitelijke
groei van enkele uitgavencategorieen
en groei in hetzelfde tempo als het bnp3
De wortels van het kwaad
De Belgische overheidsfinancienl950 -1980
Het Belgisch Instituut voor Openbare Financier) publiceerde eind vorig jaar
het vierde deel van de geschiedenis
van de Belgische overheidsfinancien;
het boek behandelt de periode 195019801. Verschillende hoogleraren aan
Belgische universiteiten en enkele
hoge ambtenaren behandelen in 12
hoofdstukken de diverse facetten van
deze ontwikkeling: de institutionele
aspecten, de uitgaven en ontvangsten,
de sociale zekerheid, de openbare
schuld (inclusief een hoofdstuk over de
kredieten bij de Nationale Bank), het
stabilisatiebeleid, de overheidsbedrijven, de gemeentelijke en provinciale financien, de ‘koloniale’ financien (tot de
onafhankelijkheid van Kongo in 1960).
Het geheel wordt afgesloten met een
onderzoek naar de determinanten van
de ontvangsten en uitgaven.
Dit werk is niet alleen vanuit historisch oogpunt interessant. Het legt
daarenboven de mechanismen bloot
die aan de basis liggen van de zware
begrotingsproblemen waarmee Belgie
aan het einde van de jaren tachtig nog
steeds worstelt. De cijfers liegen er niet
om. In de jaren vijftig was het niveau
van de overheidsuitgaven lager dan in
om het even welk ander EG-land, in
1980 bezette Belgie de eerste plaats
van de EG-6, en de tweede plaats van
de EG-9 (na Denemarken). Aan de zijde van de ontvangsten is de verslechtering minder uitgesproken maar toch
zeer duidelijk: laagste niveau in de jaren vijftig, derde van de EG-6 en vierde
vande EG-9 in 1980.
Wat het begrotingstekort betreft had
Belgie reeds een weinig benijdenswaardige positie aan het begin van de
periode (vierde van de EG-6); in 1980
is het netto financieringssaldo er hoger
dan in om het even welk ander EG-land
(zowel met betrekking tot de zes als de
negen). De overheidsschuld ten slotte
is steeds hoger geweest dan in de
meeste andere EG-landen; in 1955 had
alleen het VK een hogere ratio, in 1980
deed alleen lerland het nog slechter2.
De rentesneeuwbal is echter in Belgie
pas in de jaren tachtig goed gaan rollen.
Het is wat ironisch dat de begrotingstoestand pas edit uit de hand begon te
lopen rond het eindjaar van dit historische overzicht. Tussen 1979 en 1981
verdubbelde het begrotingstekort3 en
werd praktisch de gehele stijging van de
394
overheidsontvangsten in beslag genomen door de toeneming van de rentelasten. Deze periode wordt dikwijls afgeschilderd als ‘het zwarte gat’ in de
Belgische overheidsfinancien en de
(kortstondige) regeringen die toen het
land bestuurden lijken voor eeuwig besmeurd met een odium van laksheid.
Dit is gedeeltelijk onterecht. Wat in
1980 en 1981 gebeurde was gewoon
het openbarsten van een etterbuil; de
punctie werd kracht bijgezet door de
zeer ongunstige conjunctuur en de omhoogschietende interestvoeten. De geschiedenis die hier voorligt toont echter
ten overvloede aan dat de wortels van
het kwaad grotendeels in de jaren zestig en zeventig moeten worden gezocht.
In wat volgt zullen we het dan ook vooral hebben over de verschillende uitgavenmechanismen die het onheil aangericht hebben.
De uitgavenmechanismen
De Belgische overheidsuitgaven stegen in verhouding tot het bnp van
28,5% in 1957 tot 57,5% in 1980; ge-
middeld stegen ze 2,2% snellerdan indien ze dezelfde procentuele groei als
het bnp gekend hadden. In nevenstaande tabel wordt de overschrijding voor
verschillende deelperiodes beschouwd
en ook voor enkele afzonderlijke functionele uitgavencategorieen.
Dit laat ons toe de ‘motoren’ van de
overdreven uitgavenstijging te identificeren. Over de gehele periode beschouwd is het vooral de rubriek sociale voorzieningen die de doorslag
geeft. De uitbreiding van de sociale
zekerheid (en het gebrek aan correcties tijdens de jaren van oplopende
werkloosheid en trage economische
groei) verklaart de helft van de groei
van de overheidssector. De functie onderwijs komt op de tweede plaats en
is tijdens de periode 1968-1974 zelfs
doorslaggevend. Verkeer is nooit echt
determinerend maar stijgt toch gestaag sneller dan het bnp. De stijging
van de ‘niet toe te wijzen’ uitgaven
wordt vooral bepaald doorde rentelasten op de overheidsschuld. De overschrijding in vergelijking met de bnptoeneming wordt hier slechts aan het
einde van de jaren zeventig belangrijk
1957-68 68-74 74-80 57-80
Tolaal
1 ,4 0,8
Soc. voorz.
0,7 0,4
Onderw. en cult. 0,3 0,7
Verkeer
0,3 0,1
Niet toe te wijzenbAndere
0,1 -0,3
2,8
1,3
0,3
0,3
0,4
0,4
2,3
1,1
0,5
0,3
0,1
0,1
a. Jaartijks gemiddelde uitgedrukt in procenten van
het gemiddelde bnp van de periode.
b. Interest overheidsschuld en dotaties aan lagere
besturen.
Bron: M. Frank, A la recherche des determinants
des depenses et des receftes publiques, Belgisch
Instituut voor Openbare Financien, Geschiedenis
van de openbare financien in Belgie – deel IV. De
periode 1950-1980, tabel 1.3.2., biz. 1003.
en zal in de jaren tachtig alle aandacht
naar zich toe trekken.
Deze vier uitgavenposten verklaren
bijna volledig de toeneming van het
overheidsbeslag. De evolutie van de
meeste andere functionele rubrieken
volgt de toeneming van het bnp vrij getrouw. Op te merken valt wel dat de nationale defensie heel wat trager toeneemt dan het bnp.
We hebben een overeenkomstige
analyse gedaan voor de periode 19801. Belgisch Instituut voor Openbare Financien, Geschiedenis van de openbare financien in Belgie – deel IV. De periode 19501980, Uitgeverij Bruylant, Brussel, 1988,
1099 biz. Overzicht van de opgenomen bijdragen:
– Ch. Depoortere en E. Krings, Institutionele ontwikkelingen;
– M. Frank, Evolution des finances publiques: vue globale;
– Ch. Depoortere, Rijksuitgaven;
– L. De Ryck, Rijksontvangslen;
– V. Van Rompuy & A. Vleminckx, De staatsschuld in Belgie;
– P. Petit, Le recours du secteur public a la
Banque Nationale de Belgique;
– R. Boelaert, Het budgettair beleid;
– M. Van Audenhove, Statut financier des
communes el des provinces;
– M. Delhuvenne, M.J. Festjens, A. Berckmans en H. De Lange, De sociale zekerheid;
– R. Robert, F.X. de Donnea, M. Marchand
en H. Tulkens, Entreprises et services publiques: evolution institutionnelle generate et dix-huits etudes de cas;
– M. Zimmer, Les finances coloniales jusqu’en 1960 et leurs consequences;
– M. Frank, A la recherche des determinants
des depenses et des recettes publiques.
De eerdere boekdelen werden gepubliceerd
in 1950 (de periode voor de eerste wereldoorlog) en 1955 (de periode 1918-1940).
2. Deze gegevens worden ontleend aan het
inleidende hoofdstuk van M. Frank, Evolution des finances publiques: vue globale,
Belgisch Instituut voor Openbare Financien,
op. cit., biz. 161-185.
3. Het netto financieringssaldo van de totale
overheid (centraal, lagere besturen en sociale zekerheid) bereikte in 1981 16,2% van
het bnp vergeleken met 8,9% in 1979 en
4,2% in 1974.
1987 (op basis van een economische
indeling der overheidsuitgaven). De totale overheidsuitgaven stegen precies
even snel als het bnp4. De toeneming
van de rentelasten was echter gemiddeld 0,8% hoger dan de proportioned
stijging. Andere uitgaven werden hierdoor verdrongen. Dit was in het bijzonder het geval voor de personeelsuitgaven en vooral voor de investeringsuitgaven die thans een bijzonder laag peil
bereiken5.
We gaan nu wat nader in op de determinanten van de categorieen die als
motor gediend hebben voorde overdreven uitgavenstijging. Vooreerst de sociale voorzieningen, die hoofdzakelijk
thuishoren in het stelsel van sociale zekerheid. Een zeer lang hoofdstuk behandelt op indringende wijze de institutionele en economische elementen, die
de ontwikkeling van de Belgische sociale zekerheid bepaald hebben6. De
essentiele determinanten die de uitgaven van de sociale zekerheid bepalen
zijn enerzijds het aantal uitkeringsgerechtigden en anderzijds de evolutie
van de aanspraken per gerechtigde.
Het aantal gerechtigden is in de regeling voor werknemers betrekkelijk traag
toegenomen (met gemiddeld 1,6% per
jaar), onder meer als gevolg van de daling van de geboortencijfers vanaf
1965. In de zelfstandigenregeling daarentegen is het aantal gerechtigden met
gemiddeld 5% per jaar gestegen, wat
vooral te wijten is aan het feit dat de
pensioenregeling voor zelfstandigen
pas in 1956 van start ging. Hierdoor
kwamen veel, relatief oude zelfstandigen, in het stelsel van sociale zekerheid
terecht en maakten reeds enkele jaren
later aanspraak op een pensioen.
De verhouding tussen het aantal gerechtigden en het aantal bijdrageplichtigen is dan ook vooral in de zelfstandigenregeling drastisch gestegen (van
0,6 in 1960 tot 2,6 in 1980); de toeneming vond vooral plaats in de jaren zestig. Ook in de werknemersregeling ontwikkelde de bewuste verhouding zich
ongunstig (van 2,5 in 1955 tot 2,9 in
1980), maar de verslechtering was hier
veel minder indrukwekkend en in belangrijke mate te wijten aan de werkgelegenheidscrisis van de jaren zeventig.
Een tweede belangrijke determinant
van de sociale-zekerheidsuitgaven is
de toeneming van de gemiddelde aanspraken per gerechtigde. In de werknemersregeling stegen deze aanspraken
tegen constante prijzen gemiddeld met
5,8% en in de regeling voor zelfstandigen met 7,1%, terwijl de economische
groei gemiddeld slechts 3,8% bedroeg.
We kunnen deze onrustbarende ontwikkeling nog beter local iseren; de
sterkste stijging van de ‘prijs’ van de
aanspraken deed zich voor in de ziekteverzekering7 en de kostenstijging
was het meest uitgesproken tijdens de
ESB 19-4-1989
eerste helft van de jaren zeventig . Het
is dan ook zonder meer duidelijk dat het
onverantwoorde uitgavenbeleid van de
vroege jaren zeventig een zware hypotheek gelegd heeft op de Belgische sociale zekerheid. Dit beleid hield onder
meer in het ‘welvaartsvast’ maken van
allerlei uitkecingen en het wegwerken
van ‘discriminaties’ tussen uitkeringen
voor loontrekkenden en zelfstandigen
zonder dat ook de bijdragen van beide
categorieen op elkaar afgestemd werden.
Deze uitspattingen werden slechts
zeer gedeeltelijk weggewerkt tijdens de
volgende jaren9. Aan het einde van de
jaren tachtig zit Belgie dan ook nog altijd opgezadeld met een sociale-zekerheidsstelsel dat slechts financierbaar is
bij een zeer hoge economische groei en
een stelselmatige uitbreiding van de
werkgelegenheid. Vooral de ziekteverzekering weet, na ontelbare saneringsplannen en ronde tafelconferenties,
nog altijd niet van welk hout pijlen te maken. Ook het Belgisch stelsel van werkloosheidsverzekering blijft een der
meest genereuze van de westerse wereld.
Een tweede uitgavencategorie die
systematisch sneller toegenomen is
dan het bnp is onderwijs. Zowel de sterk
gestegen scholingsgraad als de stijging
van de kosten per leerling liggen aan de
basis van de overschrijding. De deelname aan het onderwijs is zowel sterk toegenomen voor de 12 tot 17-jarigen (van
66% in 1956 tot 90% in 1980) als voor
de 18 tot 24-jarigen (van 8 tot 23%). Een
dergelijke evolutie heeft zich ongetwijfeld ook in verschillende andere Europese landen voorgedaan. Het is spijtig
dat in het boek geen Internationale vergelijkingen ter zake opgenomen zijn.
De kosten per leerling zijn (in reele termen) meer dan verdubbeld tussen
1960 en 1980. Alhoewel ook hier geen
vergelijkbare cijfers voor andere landen
vermeld worden, is het ongetwijfeld zo
dat de kosten per leerling in Belgie sneller toegenomen zijn dan in het buitenland. De kosten werden immers opgedreven door de zorg om de levensbeschouwelijke en communautaire evenwichten te bewaren. Het sluiten van het
beruchte ‘schoolpakt’ in 195810 was
daar een sprekend voorbeeld van.
De functie verkeer wordt beheerst
door de wegenbouw. De uitgaven voor
wegwerken zijn tussen 1955 en 1980
(steeds in reele termen) met een factor
14 toegenomen. De aanleg van enkele
belangrijke autosnelwegen heeft hierbij
uiteraard zwaar gewogen. Op zichzelf
beschouwd waren deze infrastructuurwerken uiteraard noodzakelijk. ledere
toerist merkt echter in een oogopslag
dat de uitvoering goedkoper had gekund11.
Een laatste categorie uitgaven die we
wat nader beschouwen zijn de subsidies
aan ondememingen. In verhouding tot
het bnp zijn deze toegenomen van 2,4%
in 1955 tot 8,6% in 198012. In de meeste analyses krijgen ze echter minder aandacht omdat ze verspreid zijn over verschillende economische en functionele
groepen en omdat ze voor een deel gedebudgetteerd zijn. In een andere studie
zijn we uitgebreid ingegaan op deze uitgaven13. Het is vooral belangrijk op te
merken dat deze rubriek overheerst
wordt door subsidies aan overheidsbedrijven (in feite vooral dekking van tekorten) en door de steun aan de z.g. nationals sectoren (vooral steenkool, staal en
in mindere mate textiel en scheepsbouw). De subsidies aan de prive-bedrijven buiten de nationale sectoren maakten in 1975 slechts 14% van het totaal
uit. Men zou dus kunnen zeggen dat de
Belgische overheid vooral zichzelf gesubsidieerd heeft. De overheidssteun
aan de prive-bedrijven stricto sensu
(vooral toelagen in het kader van de expansiewetgeving) zijn zeker geen belangrijke oorzaak geweest van het toenemende overheidstekort.
4. Tussen 1980 en 1981 stegen de overheidsuitgaven in verhouding tot het bnp van
57,5 tot 63%, maar tijdens de volgende zes
jaar werd deze toeneming ongedaan gemaakt.
5. In 1988 bedroeg de kapitaalvprming van
de Belgische overheid naarschatting slechts
I,7% vergeleken met 2,8% voor het Europa
van de 12. Zie Economic europeenne, november 1987.
6. Delhuvenne e.a. In wat volgt baseren we
ons ook op R. Boelaert, De financiele toestand van de Belgische sociale zekerheid,
Tijdschrift voor Economie en Management,
1976, nr. 4.
7. De kostprijs per geneeskundige verstrekking steeg met gemiddeld 7,4% in de werknemersregeling en met 12,4% in de regeling
voor zelfstandigen.
8. Tussen 1970 en 1975 stegen de een-
heidskosten van de totale sociale zekerheid
met 7,4% in de werknemersregeling en met
II,2% in de regeling voor zelfstandigen.
9. Zo werd de welvaartsvastheid progressief
afgebouwd vanaf 1976 en heeft men het
remgeld op sommige geneeskundige verstrekkingen (zoals kinesie-therapie) fors verhoogd.
10. Het schoolpakt vporziet onder andere
dat de overheid de uitgaven van het ‘vrije’
(hoofdzakelijk confessionele) onderwijs voor
een groot deel voor haar rekening neemt. Dit
leidde tot compenserende eisen van het ‘of-
ficiele’ onderwijs met als gevolg een escalatie van de onderwijsinstellingen. Ook het
communautaire opbod leidde tot gelijkaardige mechanismen. De toewijzing van de onderwijsbevoegdheid aan de (Vlaamse en
Franstalige) gemeenschappen zou althans
deze laatste factor moeten neutraliseren.
11. Zo is Belgie een van de weinige landen
waar de autosnelwegen over de gehele
lengte verlicht worden.
12. M. Frank, A la recherche des determinants des depenses et des recettes publiques, Belgisch Instituut voor Openbare Financien, op. cit., label 2.4.1, biz. 1021.
13. Zie R. Boelaert, Overheid en onderneming, Tijdschrift voor Economie en Management, 1988, nr. 3-4.
395
Institutionele oorzaken __
We wezen reeds op de desastreuze
invloed van de levensbeschouwelijke
en communautaire ‘evenwichten’ op de
onderwijsuitgaven. Ook andere uitgavencategorieen werden er echter door
beinvloed. Zo leidde de aanleg van een
autosnelweg die vooral een regio doorkruiste tot eisen voor compenserende
infrastructuurwerken in het andere gewest, zelfs indien daar geen economische noodzaak voor was. Ook de steun
aan bedrijven kan niet los gezien worden van de communautaire invloeden.
Meer bepaald werd de steun aan de
(hoofdzakelijk Waalse) staalindustrie
gezien als een compensatie voor de
subsidies aan de (Vlaamse) steenkoolbedrijven. Zelfs de bouw van ziekenhuizen (met inbegrip van hun zeer dure inf rastructuur) werd zeer zorgvuldig ideologisch en communautair afgewogen.
Ook de politieke instabiliteit heeft zeker bijgedragen aan de overdreven uitgavengroei. Tijdens de periode 19501980 kende Belgie niet minder dan 26
regeringen en het parlement werd gemiddeld om de 2,5 jaar ontbonden. De
opeenvolgende verkiezingsbeloften en
regeringsverklaringen bevatten ieder
een aantal ‘toegevingen en verworvenheden’ die extra uitgaven impliceerden14.
Ten slotte werden vooral tijdens de
jaren zeventig de economische referentiepunten van de begroting (economische groei, werkloosheid, rentestand)
bijzonder optimistisch ingeschat. Wat
de eerste twee determinanten betreft
geeft het boek een aantal treffende illustraties15. Bij het opstellen van de begrotingen van 1975 tot 1980 raamde
men de economische groei gemiddeld
op 3%, terwijl de eff ectieve groei slechts
2% bedroeg. De werkloosheid werd gemiddeld op 225.000 geraamd, maar in
werkelijkheid bedroeg ze 355.000. Aangezien een extra werkloze de schatkist
ongeveer 500.000 frank per jaar kost,
leidde deze onderschatting alleen al tot
een jaarlijkse ‘tegenvaller’ van 65 miljard frank. Pas vanaf 1985 sluiten de
economische prognoses beter aan bij
de werkelijkheid.
De gevolgen
Een eerste gevolg van de verslechterende overheidsfinancien was het tekortschieten van het macro-economische stabilisatiebeleid16. Aan het einde
van de jaren vijftig voerde de overheid
nog wel een gecoordineerd expansiebeleid, wat de recessie van 1958-1959
zeker verzacht heeft. Tijdens de periode 1960-1974 was de begroting echter
veel te expansief in het licht van het
396
zeergunstige economische klimaat. De
korte-termijnbewegingen van het begrotingsbeleid hadden trouwens dikwijls een pro-cyclisch karakter. Alleen
het instrument overheidsinvesteringen
werd nu en dan op een effectieve manier gebruikt. Vanaf 1975 was er van
een actief stabilisatiebeleid steeds minder sprake. De overheid werd overweldigd door de toenemende financieringsmoeilijkheden en trachtte vooral
via belastingverhogingen de schade te
beperken. En dat terwijl in andere landen het belastinginstrument met succes aangewend werd om de economie
op te krikken. Ook op de overheidsinvesteringen werd aan het einde van de
periode steeds meer de rem gezet.
Een tweede gevolg was de toenemende collectieve druk. Deze steeg
van 24% van het bnp in 1955 tot 43% in
1980. Deze drukverhoging werd (in tegenstelling tot de meeste andere landen) uitsluitend toegespitst op de directe belastingen en sociale bijdragen. Het
gevolg hiervan was dat Belgie (samen
met Nederland en sommige Scandinavische landen) in 1980 een van de
hoogste marginale tarieven voor de inkomstenbelasting kende. Dit leidde onder andere tot grate bloei van het zwarte circuit en een groeiende desinteresse van buitenlandse investeerders.
Tussen 1980 en 1985 is deze ‘fiscaliteitshandicap’ nog zwaarder gaan wegen en pas tijdens de laatste paar jaar
wordt deze tendens enigszins omgebogen17.
In de inleiding hebben we reeds vermeld dat, ondanks deze fiscale escalatie, het begrotingstekort aan het begin
van de jaren tachtig een recordhoogte
bereikte. De pogingen om dit tot een redelijker niveau terug te brengen werden
bemoeilijkt door het terugkopppelingsmechanisme tussen rentelasten en begrotingstekort. Aangezien de collectieve druk reeds een onaanvaardbaar
hoog peil bereikt had kon de overheid
niets anders doen dan meedogenloos
te bezuinigen op de ‘niet-rente-uitgaven’18. Hierbij werden essentiele overheidsfuncties niet ontzien. De halvering
van de overheidsinvesteringen (in reele
prijzen) tijdens de jaren tachtig leidde
tot een gebrekkig onderhoud van de
weg- en spoorweginfrastructuur en bezorgde Belgie een achterstand inzake
telecommunicatiediensten. De blokkering van de ambtenarensalarissen had
een groeiende onderbetaling van het
overheidspersoneel tot gevolg, wat de
kwaliteit van het korps uiteraard niet ten
goede gekomen is. De steeds luider
klinkende eisen van ambtenaren die
zeer lastige en/of gevaarlijke taken uitoefenen (politie-agenten, gevangenisbewaarders, verplegend personeel) illustreren dat de limiet hier bereikt is.
Uiteindelijk is het niet overdreven te
stellen dat het losbandige begrotings-
beleid (vooral in de sociale sector) in de
jaren zestig en zeventig een ware ravage heeft aangericht, die tot diep in de jaren tachtig sporen nalaat.
R. Boelaert
Directeur Economisch Departement en Studien, Fabrimetal, Brussel en decent Overheidsfinancien aan de Economische Hogeschool Limburg. Dit artikel is op persoonlijke
titel geschreven.
14. Ch. Depoortere, Rijksuitgaven.Belgisch
Instituut voor Openbare Financien, op. cit.,
biz. 248.
15. Idem, label 3.2, biz. 247.
16. R. Boelaert, Het budgettair beleid, Belgisch Instituut voor Openbare Financien, op.
cit., biz. 525-534.
17. De belastinghervorming van 1989 is hiervan het sprekendste voorbeeld. De maximale marginale belastingvoet wordt teruggebracht van 71 tot 55% en de z.g. solidariteitsbijdrage op de inkomens van meer dan 3,2
miljoen frank (die de totale marginale heffing
inclusief de sociale-zekerheidsbijdrage kon
doen oplopen tot 85%) wordt afgeschaft.
18. De niet-interest uitgaven zijn in verhouding tot het bnp teruggevallen van 56% in
1981 44% in 1988, of wel ongeveer het niveau van 1974.