De volgende

Europa-bladwijzer

•

De volgende “ernstigste crisis”

van de EG
DR. P. DANKERT*
Het is opvallend rustig op het EGfront dezer dagen. Na het akkoord van
30 mei met het Verenigd Koninkrijk over
de tijdelijke plafonnering van de Britse
bijdrage aan de Gemeenschapsbegroting
en de landbouwbeslissingen voor het
oogstjaar 1980-1981 van die zelfde datum, zijn de forse najaarsstormen gaan
liggen. Toen in juli jl. ook nog het Europese parlement de eerder verworpen begroting voor 1980 vrijwel ongewijzigd
aanvaardde kon “Brussel” onbezorgd
met vakantie.
Vermoedelijk is intussen – in ieder
geval in Bonn, misschien ook in Parijshard doorgewerkt aan het scenario voor
de orkaan die de Gemeenschap de eerste
helft van 1981 zal moeten treffen en ons
pas mag verlaten als er een nieuwe landbouwpolitiek is, of op zijn minst een
nieuwe verdeling van begrotingslusten en
begrotingslasten over de lidstaten. De
“ernstigste crisis” van de Gemeenschap
staat dus opnieuw voor de deur. Het is
waarschijnlijk dat deze nieuwe “ernstigste
crisis” ernstig genoeg zal worden om een
gedegen voorbereiding erop te rechtvaardigen.
Verzwaring van de Nederlandse lasten
Op 27 augustus 1979 toonde minister
Van der Stee, toen nog met veel plezier
op Landbouw, zich tegenover de TweedeKamercommissie van Buitenlandse Zaken “erg blij” met de financiële consequenties van de Europese landbouwpolitiek, “niet alleen voor de positie
van de landbouwers, maar ook voor
de positie van de betalingsbalans en
alles wat daarmee samenhangt” I). Die
vreugde van Van der Stee was in die
dagen vooral het verdriet van zijn huidige Engelse collega van Financiën, maar is
inmiddels vooral een Duitse zorg geworden. Het ziet er dan ook naar uit dat de
Nederlandse vreugde snel in boeren- en
betalingsbalansverdriet om zal slaan.
Het is zeer goed mogelijk dat Nederlandse bewindslieden – in het eerste halfjaar
van 1981 valt ons het voorzitterschap van
de EG-ministerraad toe – de besluiten
tot stand zullen moeten brengen die onze
baten uit de gemeenschappelijke landbouwpolitiek aanzienlijk zullen reduceren.
ESB 3-9-1980

Die baten zijn niet gering. Een recente
Britse studie, die voorbijgaat aan de
baten voor de betalingsbalans, schat het
inkomen dat onze agrariërs in 1978 aan
de landbouwpolitiek van de Gemeenschap dankten op f. 5,6 mrd., een bedrag
dat ruim opweegt tegen de f. 3,5 mrd. die
de landbouwpolitiek de consument zou
kosten 2). Ook in begrotingscategorieën
gerekend is het beeld voor Nederland
gunstig. “Van de totale landbouwpoi
voor het markt- en prijsbeleid vloeit circa
14% naar Nederland toe, terwijl wij daaraan in feite ruim 9% bijdragen”, aldus
minister Van der Stee tijdens de al eerder
aangehaalde commissievergadering. De
Europese Commissie zelf schat het voordelig saldo voor Nederland in de Europese begroting voor 1980 op 425 mln.
rekeneenheden (ERE) en voor 1981,
de kosten van de Britse regeling buiten beschouwing gelaten, op 560 mln.
ERE. In recentere berekeningen werd,
onder het buiten beschouwing laten van
de kosten van de centrale administratie,
voor 1980 zelfs een bedrag van 610 mln.
ERE becijferd 3).
Al die cijfers geven noch een volledig,
noch een verantwoord beeld van de Nederlandse ontvangsten uit en bijdragen
aan de Europese begroting. Zo komt
bijvoorbeeld door Westduitse inverventiebureaus opgekocht Nederlands melkpoeder op de batenkant van de Duitse
rekening terecht en figureren in Rotterdam geïnde landbouwheffingen of invoorrechten aan de lastenkant van de
Nederlandse rekening, ook als deze produkten niet bestemd zijn voor Nederlandse afnemers.
Met de verdere belasting van die Nederlandse rekening is eind mei een begin
gemaakt door de financiële gevolgen van
het akkoord over de hoogte van de Britse
netto bijdrage in 1980 en 1981. Naar
Duitse berekening kost het akkoord met
Engeland Nederland zo’n f. 300 mln.,
waarvan ongeveer de helft op de begroting van 1981 zal drukken, en de rest in
1982 en 1983 betáald zal moeten worden 4). De volgende rekening wordt al
voorbereid. De gevolgen van het akkoord met Engeland voor de eigen middelen van de Gemeenschap – het gaat
om bijna 2,6 mrd. ERE – maken ingrijpen in de structuur van de Gemeenschapsuitgaven onvermijdelij k.

Ingrijpen in de Gemeenschapsuitgaven
Reeds vóór de overeenkomst met het
Verenigd Koninkrijk was de eigen-middelensituatie weinig florissant. Hoewel
op het punt van de invoerrechten in 1979
nog een flinke meevaller kon worden
geboekt, zit een verhoging van de
inkomsten uit die post door de nieuwe
GATT-overeenkomst van 1979 er nauwelijks meer in. En heffingen op de
uitvoer van de suiker zoals die in de
afgelopen maanden geïnd kon worden,
komen ook slechts eens in de tien jaar
voor. Blijft over de 1% BTW -in 1971
besloten en in 1980 voor het eerst in de
begroting ingevoerd door alle negen de
lidstaten. In het begrotingsjaar 1979
kwam, door een vrij scherpe stijging van
de landbouwuitgaven aan het eind van
het jaar het z.g. uitputtingspercentage
voor dat ene procent BTW al boven
de 80. Hoewel de Commissie in 1981
denkt onder die I% te blijven zou
het voorbarig zijn dat nu reeds te geloven. Met name door de voor de regeling
met het Verenigd Koninkrijk noodzakelijke ruim I mrd. ERE komt de Commissie in de ontwerpbegroting 1981 al tot een
uitputtingspercentage van 95, m.a.w. de
marge tussen de beschikbare middelen en
geplande uitgaven is versmald tot ruim
500 mln.ERE.
Daarbij is, zoals gebruikelijk, nog geen
rekening gehouden met de kosten van
een akkoord over de landbouwprijzen en
aanverwante
maatregelen voor het
oogstjaar 1981-1982. De kosten van het
voor het huidige oogstjaar afgesloten
akkoord bedragen volgens de meest
voorzichtige schatters 1.200 mln. ERE,
waarvan ongeveer de helft voor rekening
komt van de begroting voor 1980. Daarnaast is er dan nog de autonome, uit
bestaande verordeningen voortvloeiende
kostenstijging bij de landbouwpolitiek.
De Commissie heeft in de ontwerp-begroting voor de kostenstijgingen bij interventie (los van de prijs dus), opslag en
uitvoerrestituties een voorzichtige 120/0stijging aangehouden. In de periode
1974-1979 lag die stijging gemiddeld
boven de 20% en er is geen reden te
veronderstellen dat 1981 zonder ingrijpende beleidswijzigingen een veel lager

* Vice-voorzitter van het Europese Parlement.
I) OCV over uitwerkingen toepassing van de
verdragen tot oprichting van de EEG en
!Çurotom. Handelingen Tweede Kamer, zittmg 1~78-1979, 27 augustus 1979, blz. 1354.
2) C. N. Morris, The common agricu/tura/
po/icy. Institute for Fiscal Studies, Londen,
1980, tabel 5.
3) Cijfers betreffende de ontvangsten en uitgaven van de Gemeenschappen. /980- /982.
werkdocument van de Commissie, 30 mei
1980, nr. SEC (80) 770/3.
4) Europe, 9 en 10 juni 1980.
981

i

I

stijgingspercentage te zien zal geven.
Buiten Brussel houdt men dan ook ernstig rekening met een zware financiële
crisis in de Gemeenschap kort na de
zomer van 1981.
Duitse zorg
Vooral Bonn is bezorgd. De Westduitse regeringswoordvoerder Klaus Bölling
zei kort na het financieel akkoord met de
Britten al: ,.Iedereen voelt dat de zaak
zich richting afgrond beweegt” 5). Naar
goed SPD-gebruik werd de gemeenschappelijke landbouwpolitiek als de
schuldige aangewezen, al was het dan dit
keer omdat die landbouwpolitiek een
snelle afsluiting van de politiek zo belangrijke toetredingsonderhandelingen
met Spanje en Portugal in de weg staat.
President Giscard d’Estaing heeft openlijk uitgesproken dat die onderhandelingen maar vertraagd moeten worden,
waarschijnlijk omdat hij het zich noch
kan permitteren de voor Spanje beduchte (wijn)boeren tegen zich in het harnas te
jagen. noch over de middelen beschikt
om de kosten van de toepassing van de
huidige landbouwverordeningen op met
name Spanje te financieren. Zo wordt
bijvoorbeeld geschat dat de wetgeving
van de EG m.b.t. de olijfolie door de
Spaanse toetreding l,S mrd. ERE duurder per jaar zou worden.
Het Duitse kabinetsbesluit van 4 juni,
dat nodig was om de tegenstribbelende
minister van Financiën zijn verzet tegen
het door het Ministerie van Buitenlandse
Zaken geaccepteerde akkoord met het
Verenigd Koninkrijk op te doen geven,
geeft van die Duitse bezorgdheid aardig
blijk: de overeenkomst met het Verenigd
Koninkrijk wordt weliswaar aanvaard,
maar tegelijkertijd werd de Gemeenschap meegedeeld dat “structurele aanpassingen” nodig zijn, en dan in het
bijzonder “doeltreffende maatregelen
om een eind te maken aan de structurele
overschotten in de landbouw”.
Dat kan alleen op de voor Nederland
zeer interessante zuivelsector slaan 6).
De Bondsregering liet geen ruimte voor
twijfel: Nederland en andere rijke profiteurs van de gemeenschapskas moeten
inleveren of, in de beleefdere termen van
het regeringscommuniqué: “De federale
regering gaat van het beginsel uit dat
deze maatregelen moeten leiden tot zodanige herverdeling van de lasten in de
Gemeenschap dat deze niet meer uitsluitend gedragen worden door enkele lidstaten (na het akkoord met het Verenigd
Koninkrijk is de Bondsrepubliek de enige
lidstaat die echt zware lasten draagt
– PD) terwijl andere, die in niet minder
slechte economische omstandigheden
verkeren, belangrijke netto bijdragen
van de Gemeenschap ontvangen. In die
context moet de vraag gesteld en onderzocht worden of men de instelling van
een plafond voor één lidstaat niet tot de
anderen moet uitbreiden en of een iden982

tiek beginsel niet eveneens toegepast zou
moeten worden op de lidstaten met een
netto batig saldo.” 7).
Die netto ontvangers “in niet minder
slechte economische omstandigheden”
zijn gauw opgespoord: België, Denemarken, Luxemburg en Nederland. Gevieren
halen ze in 1980 l,S mrd. ERE meer uit
de EG-begroting dan ze erin stoppen,
een paar honderd miljoen meer dan
de Bondsrepubliek netto bijdraagt. De
Westduitse suggestie is niet ongevaarlijk,
omdat de financiële belangen van de
grote EG-lidstaten hier redelijk parallel
lopen en een beslissing tegen de belangen
van de kleintjes in, desnoods op een toch
op vrijwel alle punten door Schmidt en
Giscard gedomineerde Europese Raad,
daardoor snel te nemen is.
Voor de EG dreigen echter ook aanzienlijke gevaren. Zoals reeds opgemerkt
geven de nationale bijdragen aan en
inkomsten uit de begroting geen goed
beeld van de rechtstreekse financiële
voor- en nadelen van een nationale schatkist van het EG-lidmaatschap. Een dergelijke berekening is alleen goed te maken als de binnengrenzen in de
Gemeenschap weer echte grenzen worden. Bovendien geven de netto voor- of
nadelen uit de Gemeenschapsbegroting
in het geheel geen beeld van het totaal
aan de financieel-economische voor- en
nadelen die uit het lidmaatschap van de
EG voortvloeien. Dat Bonn in het verleden met de EG-landbouwpolitiek akkoord is gegaan is tot nog toe altijd
verklaard uit het feit dat de baten voor
de Duitse industrie van een gemeenschappelijke markt meer dan ruimschoots opwegen tegen de kosten van het
Europese Oriëntatie- en Garantiefonds
voor de Landbouw (EOGFL) voor de
Duitse schatkist. De netto inkomsten of
kosten van de EG-begroting per lidstaat
zijn daarom een slechte basis voor plafonnering.
Daarnaast is plafonnering op zich een
slechte zaak. Men kan het onmiddellijk
met de Bondsrepubliek eens zijn dat de
huidige verdeling van begrotingsbatenen lasten in de Gemeenschap niet verdedigbaar is. Te veel baten vallen, als gevolg
van het feit dat zo’n 700/0van de begroting naar de landbouwpolitiek gaat, door
de “zware” marktordeningen aan de
boeren ten noorden van de Loire toe. De
middelen die aan de zuidelijke regio’s
toevloeien, via de landbouwpolitiek, het
Regionaal Fonds, het Sociaal Fonds en
de leningen, blijven daarbij achter en zijn
verre van voldoende om bij te dragen aan
de overbrugging van de ontwikkelingsen welvaartskloof tussen Noord- en
Zuid(-Europa) (het Verenigd Koninkrijk
en Ierland moeten in dit verband bij het
Zuiden worden gerekend).
Alleen door een vergroting van de
eigen middelen van de Gemeenschap van
de huidige schamele I% van het BNP van
de lidstaten tot 3 à 4%, en dan hebben we
nog niet met Spanje gerekend, zou op
zinnige wijze gewerkt kunnen worden

aan wat in de Europese-stukkentaal
“economische convergentie” genoemd
wordt. Geen “noordelijke” minister (van
Financiën) is tot zo’n financiële inspanning bereid. De strijd die Bonn nu wil
strijden gaat niet over de voor een doeltreffend convergentie beleid noodzakelijke 60 à 80 mrd. ERE, maar over op zijn
hoogst het bedrag dat nodig is om de
Spaanse olijfolie in de EG-marktordeningen niet anders te behandelen dan
de Italiaanse. De gemeenschappelijke
markt in zuivelprodukten zou die operatie niet overleven. De Westduitse ministervan Landbouw, Ertl, wees onlangs nog
in die richting toen hij verklaarde dat
nationale financiering van de Duitse
landbouw aanzienlijk voordeliger voor
de Duitse schatkist is dan Gemeenschapsfinanciering.
Zuiveloverschotten
Afwijzing van de plafonneringsgedachte hoeft geen ontkenning te betekenen van het probleem dat de Bondsregering tot die gedachte gebracht heeft: de
crisis in de landbouwpolitiek van de EG
die tot uitdrukking komt in de structurele overschotten op de zuivelmarkt. De
Gemeenschap zit al jaren met een aanmerkelijk overschot aan zuivelprodukten, een overschot dat dooreenjaarlijkse
produktiestijging van ruim 2% en een
stagnerende consumptie snel toeneemt.
In 1979 bedroeg het overschot al ruim 15
mln. ton melk, ofwel de totale produktie
van elke achtste koe. Omdat ook op de
wereldmarkt weinig vraag naar zuivelprodukten is, moeten de voorraden met
kunst- en vliegwerk gesleten worden. In
de ontwerp-begroting 1981 worden de
kosten daarvan geraamd op 4,5 mrd.
ERE: ruim 2,5 mrd. ERE voor de exportsubsidies en nog eens 2 mrd. ERE voor
de afzet aan kippen, kalveren en menselijke consumenten op de EG-markt zelf.
In 1976 bedroegen de totale kosten nog 2
mrd. ERE. In 1979 was het, dank zij een
kostbaar uitvoerbeleid van commissaris
Gundelach, al 4,5 mrd. ERE geworden.
Dat de raming voor 1981 gelijk is aan de
realisatie van 1979 geeft te denken; 1981
zal wel duurder worden.
Zelfs de ministers van Landbouw zijn
tot de conclusie gekomen dat het zo niet
meer kan. Ze hebben overeenstemming
bereikt over het beginsel van een afdoende strafheffing op boven het huidige
kwantum geproduceerde melk. Overeenstemming over de modaliteiten van die
heffing is echter veel moeilij ker, gezien de

t

_

5) Der Spiegel, 16 juni 1980.
6) Al moeten we er rekening mee houden dat
ook de graan produktie in de Gemeenschap,
mede door de invoer van vervangende produkten in de veevoedersfeer, in de komende
jaren een produktie met structurele overschotten wordt.
7) Europe, 7 juni 1980.

grote verschillen binnen de Gemeenschap (en ook binnen de lidstaten zelf), in
bedrijfsoppervlakte, bedrijfsvoering en
produktiviteit per koe. In feite gaat het
bij de invulling van de “superheffing” om
de vraag of het garantie beleid in de
landbouw ook een sociaal beleid moet
zijn of dat efficiency de doorslag moet
blijven geven.
De gedachte ligt voor de hand dat de
Bondsregering met het oog op de eigen
en de Franse verkiezingen die keut open
heeft willen laten en het financieringsplafond als uitweg heeft gekozen. Gezien de
mededelingen in het communiqué over
de wenselijkheid van een onderzoek naar
de mogelijkheden van plafonnering van
de baten uit de EG-kas kan men alleen
maar concluderen dat de keus al gemaakt
is: tegen de door Denemarken, Nederland en het Verenigd Koninkrijk bepleite

“efficiency” en vóór de vooral door de
Fransen gewilde sociale component in
het garantiebeleid.
Gezien de zeer fundamentele meningsverschillen over de invulling van de “superheffing” valt niet te verwachten dat de
ministers van Landbouw in het voorjaar
van 1981 zonder druk van buitenaf tot
een oplossing komen. Frankrijk en de
Bondsrepubliek samen zouden die druk
kunnen uitoefenen en daarbij steun kunnen vinden bij Engeland, dat zijn bezwaren tegen de “superheffing” in zou kunnen slikken in ruil voor een EG-beleid
dat de Britse netto bijdrage ook na 1981
binnen redelijke proporties houdt.
De maanden na de Franse presidentsverkiezingen zijn uitermate geschikt voor
zo’n operatie, omdat tegen die tijd ook
bekend zal zijn in welke herfstmaand van
1981de uitgaven van de Gemeenschap de

maximale inkomsten gaan overtreffen.
De door de Commissie injuli ingediende
ontwerp-begroting biedt, ondanks de te
lage raming van de autonome groei van
de landbouwuitgaven, nu al onvoldoende ruimte voor de jaarlijkse prijzenronde
en buiten de landbouw is, door het geringe volume van de overige uitgaven, ook
weinig te halen. Zo weinig zelfs dat de
Commissie geen kans zag het Sociaal
Fonds reëel te laten groeien en de voedselhulp en de onderzoeksprogramma’s
flinke veren moesten laten.
Nederlands voorzitterschap
De problemen waarvoor minister Van
der Klaauw komt te staan als hij per
I januari de voorzittershamer overneemt
van de dan naar de Europese Commissie

overstekende Luxemburger Thorn, zijn
groot genoeg om wie dan ook boven het
hoofd te groeien. Het belangrijkste lijkt
op dit moment dat het Nederlandse voorzitterschap voorkomt dat de problemen
door een Frans-Duits onderonsje worden geregeld. De voorzitter zal moeten
proberen de besluitvorming over de
structurele overschotten in de landbouw
– voorlopig toegespitst op de “superheffing” maar daartoe gezien de financiële toestand niet beperkt – zich binnen
de daarvoor geschapen gemeenschappelijke besluitvormingsstructuur af te doen
spelen. Het is daarbij van groot belang
dat de Raad van ministers van Financiën
de financiële kaders aangeeft waarbinnen
de ministers van Landbouw zich hebben
te bewegen.
Tegelijk zal Nederland naast eigen
gedachten over de inhoud van de besluiten in de komende maanden voorzittersgedachten over acceptabele compromissen moeten ontwikkelen. Dat vraagt
waarschijnlijk om een sterkere inschakeling van ambtenaren van Financiën en
Landbouw in het verkeer met het EGbuitenland dan het departement van
Buitenlandse Zaken lief is, maar daar
moet dan maar goed gecoördineerd worden. Zowel de Nederlandse als de voorzittersvoorstellen moeten a. reeds in 1981
bezuinigingen kunnen verwezenlijken in
de orde van grootte van I mrd. ERE;
b. aanzetten geven voor de voor 1982
voorziene structurele ombouw van beleid en begroting; en c. de gemeenschappelijkheid van de landbouwmarkt overeind houden en versterken.
‘Als we erin slagen deze voor de toekomst van de EG vitale vraagstukken tot
een begin van oplossiftg te brengen, kunnen we onze positie in de EG aanmerkelijk versterken en tegelijk een belangrijke
bijdrage leveren áan de doorbreking van
de zich op tal van terreinen manifesterende Frans-Duitse overmacht.
De voortekenen zijn evenwel niet gunstig. De Nederlandse positie in de EG is
op dit moment zeer zwak: noch de bewindsman van Buitenlandse Zaken,
noch diens met de coördinatie van het
EG-beleid belaste staatssecretaris geniet
enig gezag. Daar komt nog bij dat als de
Nederlandse Tweede-Kamerverkiezingen volgens schema gehouden worden
het voorzitterschap deels in de verkiezingstijd, deels in de demissionaire
periode van het kabinet valt.
In vroeger dagen konden dit soort
handicaps nog wel eens worden overwonnen door de steun van een sterke
Commissie. Op dit moment is er evenwel
geen sterke Commissie en van de nieuwe
Commissie, die per Ijanuari aantreedt, is
alleen nog de voorzitter bekend. Die
nieuwe Commissie zit al wel met een
moeilijke opdracht: de Europese Raad
heeft de Commissie opgedragen per Ijuli
met voorstellen tot herstructurering van
de begroting te komen, die ertoe moeten
leiden dat het vraagstuk van de Britse
bijdrage in 1982 niet opnieuw hoeft te
984

worden gesteld. Of de nieuwe Commissie
door voorzitter Thorn binnen zes maanden tot een zodanige eenheid kan worden
gesmeed dat er zinnige voorstellen op
tafel komen, moet worden afgewacht.
Juli 1981is echter voor het Nederlandse voorzitterschap, en voor de problemen
waar het nu alom gaat, te laat. Het is
daarom des te meer te betreuren dat
Nederland, door het tekort aan Nederlandse ambtenaren op Brusselse sleutel-

posten zo weinig toegang heeft tot de
voorbereidende ambtelijke discussie in
het Berlaymontgebouw. We zullen dus
vooral op eigen kracht deze “ernstigste
crisis” in het bestaan van de Gemeenschap te lijf moeten. Als de kracht niet te
mobiliseren valt mag gids Van der Klaauw ons het komende halfjaar naar Klaus
Böllings afgrond leiden.
Piet Dankert