De verstoorde woningmarkt

beleid

De verstoorde woningmarkt
Onafhankelijk van elkaar kwamen een aantal belangrijke
instanties in Nederland, maar ook de OECD, tot de klemmende aanbeveling aan de Nederlandse beleidsmakers om
het disfunctioneren van de woningmarkt nu eindelijk aan te
pakken. Voor het aanpakken van de fiscale en budgettaire
subsidiëring van de woningmarkt bestaat van oudsher een
sterke economenargumentatie. Maar vanuit het wijkenbeleid
komt er nog een tweede argument bij, namelijk dat er nu
de neiging bestaat om te snel naar het instrument ‘sloop en
nieuwbouw’ te grijpen.

I

eder land heeft wel te maken met een aantal
wicked problems. Dat zijn grote economischmaatschappelijke-politieke problemen die
decennialang spelen, waar velen bij betrok­
ken zijn, en die niet eenvoudig zijn op te lossen. Ze
zijn wicked omdat er zeker op korte termijn weinig
win-win-situaties te creëren zijn, waarin iedereen
erop vooruit gaat. Mede daarom kunnen ze ontzet­
tend lang voortmodderen. Slechts een enkele keer
biedt de politiek een gelegenheid die ook nog benut
wordt. Mede vanuit het perspectief van de openbare
financiën zijn de belangrijkste Nederlandse wicked
problems van de afgelopen decennia:
– e aanpak van een veel te ruim opgezette
d
invaliditeits­egeling in de sociale zekerheid;
r
– en ongeremde en ongestuurde toeloop van immi­
e
granten uit andere culturen;
– e financiering en beheersing van de gezondheids­
d
zorgkosten in een vergrijzende samenleving, waarin
bovendien de bevolking kennismaakt met steeds
meer technische mogelijkheden op dit vlak, en die
bevolking hoe dan ook steeds hogere aspiraties op
een lang en gezond leven heeft;
– et beprijzen van de steeds schaarser wordende
h
weginfrastructuur, om te komen tot een econo­
misch doelmatig gebruik ervan en tot een beheer­
sing van de oplopende congestie;
– et geleidelijk afschaffen van de fiscale subsidië­
h
ring van het eigenwoningbezit als belangrijk onder­
deel van een pakket dat geleidelijk en op lange
termijn moet leiden tot tot een normalisering van
de woningmarkt in z’n geheel.

Cock Hazeu
Institutioneel econoom,
Bureau voor InstitutioneelEconomisch Onderzoek en
Advies (IEOA)

532

ESB

Van deze grote problematieken is de WAO na de
Parlementaire enquête van de Commissie-Buurmeijer
(1993) in een aantal stappen op orde gebracht. Met
de Wet-Cohen (2002) is de toegang tot Nederland
strenger geworden. Hans Hoogervorst heeft als
minister van Volksgezondheid (2003–2007) zijn

93(4542) 5 september 2008

tijd volledig besteed om het financieringssysteem
te hervormen en de verzekeraars een centrale rol te
geven in de kostenbeheersing. Met een beprijzings­
aanpak van de weginfrastructuur was Tineke
Netelenbos tijdens haar ministerschap (1998–2002)
ver gevorderd, maar ze kon het niet doorzetten. Na
een periode van stilstand worden tijdens deze kabi­
netsperiode van minister Eurlings concrete stappen
verwacht.
Alleen het probleem van de woningmarkt/hypotheek­
renteaftrek zit nog onverminderd in het slop. Tijdens
de kabinetsformatie 2006/2007 stond de SER al
in de startblokken om een nationale commissie
te gaan faciliteren die hier het maatschappelijke
compromis, inclusief uitwerking en tijdpad, moest
gaan ontwikkelen. Maar die commissie haalde het
coalitieakkoord niet. Van het CDA mocht er zelfs
niet nagedacht worden; dat geeft maar onrust op de
woningmarkt. Zo ging de gelegenheid weer voorbij
en vier jaar verloren, want de problematiek van de
woningmarkt lost echt niet uit zichzelf op. Hieronder
gaan we nader in op wat die problematiek precies
inhoudt.

Problematiek in het kort
Kenmerkend voor de huidige woningmarkt is de
omvangrijke fiscale subsidiëring ervan, in al zijn
componenten. De huursector wordt gesubsidieerd
door het huurtoeslagbeleid en de koopsector nog
veel ruimer, door de hypotheekrenteaftrek. En sinds
2005 is er, met de komst van de wet-Hillen, zelfs
fiscale subsidie gekomen voor wie zijn hypotheek
heeft afgelost. De wet-Hillen zorgt ervoor dat het
eigenwoningforfait ook tot nul wordt teruggebracht
als de hypotheek volledig of bijna volledig is afge­
lost, om te voorkomen dat de bezitter van een eigen
huis betaler wordt aan de fiscus (art. 3.123a, lid
2 Wet IB 2001). Kortom, vrijwel iedereen, behalve
wie in de vrije huursector woont, en dat is maar vijf
procent van de Nederlandse bevolking, wordt fiscaal
of budgettair gesubsidieerd. De woonsector wordt
dus vooral gekenmerkt door het rondpompen van
geld: een door overwegingen van inkomensverdeling
gerechtvaardigde herverdeling van nationale mid­
delen wordt er niet mee tot stand gebracht. Er is
sprake van relatief veel overheidsbeleid, maar met
een resultaat dat noch uit allocatie- noch uit ver­
delingsoogpunt bevredigend is, en dat tegen hoge
transactiekosten.
Ondanks het toegenomen private welvaartsniveau
in de afgelopen eeuw toen de verzorgingsstaat zich
ontwikkelde, kent de woonsector een onverminderd

zware publieke subsidiëring. Mede
archetypisch voorbeeld van een voorraadmarkt, waarin vraag
Er is veel te
als doorwerking van die subsidi­
en aanbod vertraagd op elkaar reageren. Maar behalve die
ëring heeft dat geleid tot sterk
zeggen om te stoppen verstarring is de woningmarkt in de loop der tijd steeds meer
gestegen grond- en woningprijzen.
verstrikt geraakt in allerlei niet goed met elkaar samenhan­
met rijksplancijfers;
Tussen 1995 en 2007 steeg de
gende beleidsmaatregelen (DNB, 2008).
prijs van bouwgrond met 275
De term woningmarkt is hoe dan ook een gotspe: de
ze zijn een relict van
procent, zodat het aandeel van
Nederlandse woningmarkt is in vrijwel geen enkel opzicht een
de direct-naoorlogse
de grondkosten in de stichtings­
normaal werkende markt. Een illustratie daarvan is dat het
kosten van een nieuwe woning
aantal jaarlijks opgeleverde nieuwbouwwoningen een belang­
woningnood
van 17 naar 27 procent steeg
rijke planningseenheid is, waarop de minister van VROM inzet
en bijbehorend
(DNB, 2008). Naar schatting lekt
en ook op wordt afgerekend als de werkelijkheid lager uitvalt.
driekwart van het rentevoordeel
rijksbeleid dat al lang De crux is dat het woonbeleid zich te veel op kwantiteitsplan­
dat eigenwoningbezitters via de
ning richt (q-beleid) en te weinig op het geleidelijk tot stand
zijn actualiteit heeft
fiscus ontvangen, weg in de vorm
brengen van een meer zuivere prijsvorming (p-beleid). En
van opdrijving van het prijspeil
q-beleid is veel lastiger om een markt te doen ruimen dan
verloren
(Brounen en Neuteboom, 2008).
p-beleid, want prijzen prikkelen en de economische actoren
In het koopsegment heeft dit
gaan dan meewerken, terwijl ze bij q-beleid, om strategische
prijsopdrijvend effect tot gevolg
redenen, maar al te vaak tegenwerken.
dat starters op de woningmarkt steeds moeizamer
Tegenwoordig stagneert de bevolkingsgroei, en verdere gezinsverdunning zal ook
een betaalbare woning weten te vinden, terwijl de
niet eeuwig blijven doorgaan. Toch wordt nog steeds de illusie in stand gehouden
oudere generatie eigenwoningbezitters hun kapitaal
dat er vooral veel bijgebouwd moet blijven worden om aan de maatschappelijke
zien groeien. Dit kan het gevoel van verbonden­
behoefte te voldoen. Er is, met andere woorden, veel te zeggen om te stoppen
heid tussen generaties onder druk zetten. In het
met dit soort rijksplancijfers; ze zijn een relict van de direct-naoorlogse woning­
huursegment leidt de stijging van de prijzen ertoe
nood en bijbehorend rijksbeleid dat al lang zijn actualiteit heeft verloren. Ligt
dat ook nieuwe huurwoningen een steeds hogere
het niet veel meer voor de hand om een plan te gaan bedenken om de beprijzing
huuropbrengst moeten genereren dan vorige jaar­
op orde te krijgen en de fiscale en andere subsidiemechanismen geleidelijk af te
gangen, waardoor een gezonde doorstroming op de
bouwen, zodat er echt een markt gaat werken?
huurmarkt wordt belemmerd: wie blijft zitten, wordt
Het omvormen van de huidige situatie naar een normaal functionerende markt is
immers niet geconfronteerd met al te sterke huur­
een kwestie van lange adem, en vereist het werken aan een nationale consensus
stijgingen (CPB, 2008). Het gevolg daar weer van
over de aanpak en het tempo: in de orde van twintig à dertig jaar, zodat niemand
is dat gemeenten en woningcorporaties steeds vaker
in paniek of in de problemen hoeft te raken, maar men juist gelegenheid heeft
en sneller concluderen dat woningen die soms nog
om zich tijdig in te stellen op het geleidelijk ingroeiende nieuwe regime. Er zijn
maar enkele decennia oud zijn, en die nog in heel
nu adviezen van het CPB (2008) en de VROM-Raad (2007) uitgebracht; verder
redelijke staat terug te brengen zijn, tegen de vlakte
zal een deskundigencommissie van de SER binnen een jaar met een studie
moeten. De huuropbrengsten zijn door de wettelijke
uitkomen, en komt het CPB nog met een integrale studie van de woningmarkt.
plafonnering van de huurstijging in de sociale sector
Nu is de minister van Wonen, Wijken en Integratie (2008) conform kabinets­
kunstmatig te laag om deze woningen aantrekkelijk
beleid nog gedwongen om te reageren dat het interessante bijdragen voor het
bezit te doen zijn; op de na sloop vrijkomende grond
maatschappelijk debat zijn. Niettemin zou men hopen dat VROM, samen met
kunnen dan dure huur- of koopwoningen worden
het Ministerie van Financiën, aan de agenda werkt voor een gezond werkende
teruggebouwd die dat wel zijn. Kortom, de effecten
woningmarkt met een afbouw van de bestaande omvangrijke publieke begro­
en doorwerking van een verstoorde markt stapelen
tings- en met name fiscale subsidiëring, zodat bij de volgende kabinetsformatie
zich verder op in volgende kunstmatigheden.
deze problematiek niet opnieuw ontlopen kan worden.
Die sloopwoede gaat bovendien soms gepaard
Het geforceerde wijkenbeleid
met de illusie dat, door de bewoners die daardoor
Naast het economenargument is er nog een tweede argument om nu eindelijk
moeten verhuizen over de stad te spreiden, hij
te gaan werken aan een normalisering van de woningmarkt. Dat argument komt
leidt tot een doorbreking van een negatief buurtef­
vanuit het wijkenbeleid en verklaart mede waarom we te weinig aan sociaal
fect: het idee dat bepaalde mensen minder kansen
onderhoud doen en te veel en te snel stenen weer afbreken. Het wijkenbeleid
hebben op school en arbeidsmarkt omdat ze uit een
van de overheid bevat veel zinnige aspecten waaronder betere integratie, maar
slecht bekend staande buurt komen. Er zijn echter
is in de wijze waarop het soms feitelijk tot uitvoering komt in een opzicht ook
weinig empirische aanwijzingen dat patronen van
een gevangene van eerdere institutionele scheefgroei. In het wijkenbeleid zijn
kansenongelijkheid op deze manier zijn op te lossen.
namelijk de woningcorporaties een belangrijke actor. Maar die woningcorporaties
Bovendien zijn er waterbedeffecten in belendende
zijn na hun verzelfstandiging veel rijker dan ze vroeger waren en dan ooit de
wijken waar het meest naar wordt uitgeweken (Slob,
bedoeling is geweest. Bovendien zetten ze alles op alles om hun kapitaal af te
Bolt en Van Kempen, 2008): daar neemt de sociale
schermen tegen de overheid. Het effect van die kapitaalovermaat bij de woning­
problematiek evenredig toe.
corporaties is een extra verstoring op de woningmarkt, door een te sterke inzet
Woningmarkt
op slopen en nieuw bouwen in wijken met veel sociale woningbouw.
Een normaal werkende markt is een markt die ruimt
De Nederlandse woningmarkt ziet er ruwweg als volgt uit: hij is opgedeeld in
doordat hij voldoende zelfcorrigerende mechanismen
twee grote sectoren, de koopsector en de huursector. Die huursector bestaat
heeft die vraag en aanbod met elkaar in evenwicht
weer uit een klein privaat en een groot sociaal deel. Dat sociale deel wordt inge­
brengen. Nu is de woningmarkt hoe dan ook een
vuld door de woningcorporaties, waarbij het sociaal terugslaat op de ­ orsprong
o

ESB

93(4542) 5 september 2008

533

van stedelijke woningbedrijven en corporale woningbouwverenigingen met een
ideële doelstelling die ervoor zorgden dat er voor iedereen een betaalbare woning
kon komen. Sinds de verzelfstandiging van het corporatiewezen begin jaren
negentig (operatie-Heerma) is de aanduiding sociaal diffuser geworden; veel
corporaties bezitten inmiddels grote kapitalen en zijn gedeeltelijk projectontwik­
kelaars geworden, waarbij de minister in een afhankelijke rol is gedwongen om
hun medewerking en middelen te verkrijgen bij de inzet voor sociale doelen.
Dit kan op zichzelf al aanleiding vormen om na te denken over een opschoning,
terugdraaiing en tweedeling van het huidige corporatiewezen: een deel moet
afgeroomd worden voor de financiële voordelen die de operatie-Heerma ze in de
schoot wierp (Hazeu, 2004); een ander deel kan verder als de uitvoeringshand
van de lokale politiek om op bescheidener schaal dan vroeger volkshuisvestings­
doelen te helpen verwezenlijken. Op bescheidener schaal dan vroeger, omdat
Nederland nu immers niet opnieuw voor een naoorlogse wederopbouwopgave
staat.

Conclusie
Al bij al vormt de woningmarkt en alles wat daar direct aan gerelateerd is,
zoals het wijkenbeleid, een illustratie van hoe de instituties de prikkels bepalen
(Hazeu, 2007), en het beleid zich daardoor gevangen laat houden. Het beleid is
de problemen van de verstoorde woningmarkt al jarenlang partikelgewijs aan het
repareren, maar dat biedt weinig soelaas zolang het grote taboe uit de weg wordt
gegaan. Een zeer geleidelijke afbouw van de fiscale subsidiëring van de koopsec­
tor in relatie tot een evenwichtig pakket voor het hele volkshuisvestingsterrein
zal op de politieke/maatschappelijke/economische agenda moeten komen. Want
ook wicked problems moeten een keer aangepakt worden. En naast natuurlijk vijf
minuten van staatsmanschap vereist het een goede en tijdige voorbereiding van
die agenda.

Literatuur
Brounen, D. en P. Neuteboom (2008) De effectiviteit van de
hypotheekrenteaftrek. ESB, 93(4529), 120–121.
Centraal Planbureau / G. Romijn en P. Besseling (2008)
Economische effecten van regulering en subsidiëring van de huurwoningmarkt. CPB-document no. 165, Den Haag: CPB.
De Nederlandsche Bank (2008) Kwartaalbericht, 20 maart 2008,
Amsterdam: DNB.
Hazeu, C. (2004) Woningcorporaties: arm leven; rijk sterven?
Tijdschrift voor Openbare Financiën, 36(4), 188–198.
Hazeu, C. (2007) Institutionele economie. Een optiek op organisatieen sturingsvraagstukken. Bussum: Coutinho (tweede druk).
Minister van WWI (2008) Kabinetsreactie op VROM-Raad advies
‘Tijd voor keuzes’. Brief aan de Tweede Kamer 16 juli 2008.
Slob, A., G. Bolt en R. van Kempen (2008) Na de sloop.
Waterbedeffecten van gebiedsgericht stedelijk beleid. Den Haag:
NICIS Institute.
VROM-Raad (2007) Tijd voor keuzes. Perspectief op een woningmarkt
in balans. Advies 064. Den Haag: VROM-Raad.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2006) De
verzorgingsstaat herwogen. Over verzorgen, verzekeren, verheffen
en verbinden. Rapporten aan de Regering nr. 76. Amsterdam:
Amsterdam University Press.

534

ESB

93(4542) 5 september 2008