beleid
De verborgen opbrengsten
van beleid
Beleid kan meer kapotmaken dan ons lief is omdat het niet
alleen gedrag maar ook voorkeuren beïnvloedt. Omgekeerd
kunnen financiële prikkels effectiever zijn dan op korte
termijn verwacht. Goed beleid vereist onderbouwing,
tijdsconsistentie en communicatie.
priori zijn er goede redenen voor de overheid om financiële prikkels in te voeren,
in het bijzonder omdat markten falen om
maatschappelijk optimale uitkomsten
te realiseren (Teulings et al., 2003). Marktprijzen
geven immers niet alle baten of alle kosten weer.
Het gevolg is dat er te weinig dan wel te veel wordt
geconsumeerd en geproduceerd. Ergo: overheidssubsidies voor (basis)onderwijs, alsook milieuaccijnzen
en congestieheffingen om markten beter te laten
werken. Als markten niet tot stand komen kan het
een overheidstaak zijn deze te creëren, zoals in het
geval van emissierechten. Ook in de uitvoering van
overheidsbeleid kunnen marktconforme prikkels
effectief zijn. Een voorbeeld is het financieel verantwoordelijk maken van gemeenten voor de bijstand en
maatschappelijke ondersteuning. Ten slotte blijken
financiële prikkels op de werkvloer vaak effectief,
zoals het belonen op basis van prestaties (Bénadoui
en Tirole, 2005).
Het economische mensbeeld dat de overheid bewust
of onbewust hanteert is dat van de homo economicus, voorkomend uit de neoklassieke economie
(Becker, 1971). De essentiële gedragsveronderstelling is dat een ieder zijn individuele nut maximeert
en op rationele wijze zijn middelen inzet die zijn
voorkeuren het best dienen. Bijna tautologisch vallen
voorkeuren en motivatie samen in het containerbegrip nut. We doen dingen omdat we ze prettig en
nuttig vinden, maar niet tegen elke prijs. Eerlijke
introspectie en een flinke dosis empirie leren ons dat
het gros van het menselijke gedrag goed te verklaren
is in deze termen. Het levert ook een sterk kader op
voor het maken van beleid. Dat de overheid financieel wil prikkelen kan legitiem zijn, want markten
kunnen falen, maar vaak is prikkelen ook effectief en
efficiënt om er als samenleving op vooruit te gaan.
Het nut van de calculerende burger wordt vaak verengd tot eigenbelang. Theoretisch is dit niet geheel
zuiver, maar beleidsmatig kan het realistisch en verstandig zijn. De Engelse econoom Robertson (1956)
zei het zo: door zo veel mogelijk uit te gaan van
eigenbelang als menselijke voorkeur of motivering,
wordt zo spaarzaam mogelijk omgesprongen met
dat wat echt schaars is in de samenleving, namelijk
A
ERNST VAN KOESVELD
Senior coördinator economie en strategie op het
ministerie van Financiën
(naasten)liefde. Het is dus efficiënt om beleid te
baseren op persoonlijk gewin (Van Koesveld, 1999).
Een specifiek veronderstelling van economen is
dat individuele voorkeuren exogeen zijn. Hoe ze tot
stand komen, laten we graag over aan de psychologie en sociologie. Ze vormen voor ons economen
geen onderwerp van discussie – de gustibus non
est disputandem – en zijn stabiel: met bewegende
doelen valt niet te werken (Stigler en Becker, 1977).
Analytisch is deze veronderstelling handig, maar beleidsmatig aanvechtbaar. Voorkeuren kunnen immers
beïnvloed worden door sociale normen, gedrag van
anderen en niet in de laatste plaats door het beleid
van de overheid zelf.
Contraproductieve prikkels
Zo kunnen overheidsprikkels gericht op goed gedrag
van mensen hun intrinsieke motivatie beïnvloeden.
Dit fenomeen wordt wel aangeduid als de overjustification hypothesis. Het klassieke voorbeeld is
het onderzoek van de socioloog Richard Titmuss
(1970) onder bloeddonoren in de jaren zestig. In
de Verenigde Staten, waar betaald werd voor bloeddonaties, bleken het aantal donoren en de kwaliteit
van het bloed lager te liggen dan in Engeland,
waar een beroep werd gedaan op de burgerplicht.
Sindsdien is er veel experimenteel psychologisch
onderzoek verricht dat deze hypothese ondersteunt
(Gneezy en Rustichini, 2000). Kinderen belonen
als ze meer kinderpostzegels verkopen, leidt bijvoorbeeld juist tot lagere verkoopcijfers. Ouders beboeten als ze hun kinderen te laat van de crèche ophalen, leidt ertoe dat ze hun ongewenst gedrag afkopen
en laat blijven komen. Een dergelijke verdringing van
intrinsieke motivatie is ook relevant in de discussie
over professionals, bijvoorbeeld in het onderwijs
(Etzioni, 1988).
De Zwitserse econoom Bruno Frey wijst ook op een
haasje-over-effect (Frey, 1997). Als een jongen van
zijn vader een vergoeding krijgt voor het maaien
van het gras, heeft hij niet alleen minder intrinsieke
motivatie die klus te klaren, maar is hij ook minder
gemotiveerd om ander werk aan te pakken. Op het
niveau van een samenleving kan een dergelijk effect
dramatisch uitpakken. Dit geldt bijvoorbeeld voor
het bouwen van collectief gewenste, maar lokaal niet
gewilde installaties, zoals zendmasten en luchthavens, of asielzoekerscentra. Terwijl burgers dit
vroeger vaak impliciet of expliciet accepteerden als
hun bijdrage aan een maatschappelijk doel, nu lijkt
niet-in-mijn-achtertuin het adagium. Een econoom
zou het eenvoudige advies geven om een financiële
ESB
27 juli 2007
471
compensatie te verstrekken. Dit vermindert niet alleen het restje
burgerzin van de betrokken mensen, ook anderen zullen in het
vervolg een compensatie eisen. Het uitvoeren van maatschappelijk
gewenste projecten wordt dan een stuk lastiger.
Het wrange is dat onderzoek ons ook leert dat het weer intrekken van
de beloning of boete niet meteen ook weer de intrinsieke motivatie
herstelt. Dit kost tijd. Daarmee lopen de zogenoemde verborgen kosten van prikkelend beleid flink op. Kortom: goed bedoeld beleid kan
meer kapot maken dan ons lief is en voorzichtigheid is geboden.
Sociale prikkels
Naast overheidsbeleid kunnen voorkeuren ook worden beïnvloed
door gedrag van anderen en sociale normering. In zijn analyse van
de verzorgingsstaat komt de Zweedse econoom Assar Lindbeck tot
een interessante conclusie (Lindbeck, Nyberg en Weibull, 1999). Hij voorspelt
dat er uiteindelijk slechts twee denkbare uitkomsten zijn: een samenleving met
lage belastingen en weinig uitkeringen of een samenleving met hoge belastingen
en veel uitkeringen. De onderliggende redenering is dat mensen in principe zelf
hun geld willen verdienen en er een stigma kleeft aan het aanvragen van een
uitkering. Maar als het aantal uitkeringsgerechtigden – door de conjunctuur of
door beleid – fors toeneemt, dan veranderen de voorkeuren of normen en vragen
steeds meer mensen een uitkering aan. Dit kan uiteindelijk tot het doorschieten
van de verzorgingsstaat leiden en tot een ontsporing van de overheidsfinanciën.
Reageert de overheid door een aanpassing van de regeling en een versterking
van financiële prikkels, dan wordt een positieve spiraal in werking gezet. De
verwording van de Nederlandse verzorgingsstaat van vangnet tot valkuil in de
jaren tachtig is hierin goed te herkennen. Met de hervormingen is sindsdien een
omgekeerde beweging ingezet, aanvankelijk tegen de voorkeuren van burgers en
bedrijven in, en is ook onze houding ten aanzien van de verzorgingsstaat weer
omgeslagen. Vandaag de dag hechten Nederlanders nog steeds sterk aan een
vangnet voor pechvogels, maar zijn ze kritischer over misbruik. Voor een nieuw
kabinet kan deze analyse ook nuttig zijn om probleemwijken te ontwikkelen tot
prachtwijken. Beleid kan effectief zijn als het de sociale normen in de wijk en de
ingeslepen patronen weet te doorbreken, op de korte termijn is de effectiviteit
echter beperkt (Akerlof, 1980).
Perverse prikkels
Eén mogelijke conclusie luidt dat
terughoudendheid troef is bij de
formulering van nieuw beleid. Dit is
ongewenst als het een uiting is van
beleidsdefaitisme of een argument
vormt om van elke verdere hervorming
af te zien. Wel kan deze conclusie
leiden tot een verstandige rem op onze
sterke aandrang om voor elk probleem een oplossing te willen vinden
in overheidsbeleid. Economisch is
dit logisch: houden we onvoldoende
rekening houden met de verborgen
kosten van overheidsingrijpen, dan is
overproductie van beleid het gevolg.
Menselijke
voorkeuren zijn
endogeen in de
zin dat ze onder
invloed staan van
overheidsbeleid,
sociale normen
en eigen gedrag
Strategische moed
Het is beter om ons op elk terrein de vraag te stellen: wat is het probleem, hoe groot is het, en is er
een rol voor de overheid weggelegd of kunnen we dit
overlaten aan de markt of het middenveld (of een
samenwerking van beide, zoals bij voedselbanken)?
Heeft de overheid een legitieme rol, dan is vervolgens de vraag aan de orde hoe deze doeltreffend en
doelmatig vorm te geven. Het is cruciaal te streven
naar een beleid gebaseerd op bewijs: wat leren
theorie en empirie ons, nationaal en internationaal,
en wat zijn de verborgen kosten van beleid? Een verankering van beleid in ervaringswijsheid vereist een
goed institutioneel geheugen van de overheid.
Als algemene beleidsregel zou moeten gelden: in
dubio abstine. Soms kan het ook wijsheid zijn om
niet te willen ingrijpen. Dit kan voorkomen dat de
overheid – zoals in het geval van ouderenparticipatie
– jaren later haar eigen succes bestrijdt. Dit vereist
wat James Buchanan (1975) typeert als strategische
moed, een vorm van zelfbeperking gericht op de langere termijn. Een dergelijke houding van de overheid
beïnvloedt overigens ook weer de verwachtingen van
burgers ten aanzien van die overheid. Dit bevordert
eigen initiatief en de overheid houdt voldoende middelen over voor de echte pechvogels.
Menselijke voorkeuren zijn dus endogeen in de zin dat ze onder invloed staan
van overheidsbeleid, sociale normen en eigen gedrag. De onderlinge wisselwerking tussen deze factoren kan worden geïllustreerd aan de hand van de ontwikkeling van arbeidsdeelname van oudere werknemers in de afgelopen decennia.
In de loop van de zeventiger jaren liep de jeugdwerkloosheid sterk op. In een
reactie stimuleerde de overheid financieel aantrekkelijke uittreedroutes voor
Tijdsconsistentie
oudere werknemers, vooral via VUT en prepensioen. Gaandeweg werd (intrinsiek)
Een verdergaande beleidsconclusie is positiever.
doorwerken steeds meer de uitzondering op de regel, wat het uittreedproces
versterkte. De arbeidsdeelname van mannen in de leeftijd 60-65 jaar daalde van Beleid kan dan weliswaar meer kapotmaken dan
ons lief is, het kan tegelijkertijd effectiever zijn
bijna 75 procent in 1970 tot ruim 20 procent in 1995. Door het weer vermindedan we verwachten. Financiële prikren van de aantrekkelijke uittreedroutes stijgt de arbeidsdeelname
kels hebben op korte termijn invloed
het afgelopen decennium weer, maar nog steeds werkt slechts
Beleid kan dan
op het gedrag van mensen, maar de
één op de drie oudere mannen. Uit onderzoek blijkt ook dat 84
gedragsreactie is op termijn sterker
procent van de niet-werkenden tussen 55 en 64 jaar niet onvrijwilweliswaar meer
doordat mensen ook hun voorkeuren
lig werkloos zijn en geen intentie hebben om terug te keren naar
kapotmaken dan aanpassen. Valt van extra prikkels om
de arbeidsmarkt (Van Dalen en Henkens, 2003). Extra financiële
mensen langer te laten doorwerken op
prikkels zullen vermoedelijk weinig effect sorteren, tenzij zeer fors
ons lief is, het
korte termijn weinig te verwachten, op
wordt uitgepakt, maar dat is prijzig. Feitelijk roeit de overheid in
kan tegelijkertijd langere termijn kan het gedragseffect
tegen de preference drift die het eerder ruimhartig en met succes
echter sterk zijn. Het hanteren van
heeft ondersteund. Sterker nog: achteraf bezien spreken we zelfs
effectiever
een overgangsregeling ligt dan voor
van perverse prikkels, zoals de Raad voor Economische Adviseurs
zijn dan we
de hand, vergroot het draagvlak en is
onlangs deed in een rapport over de vergrijzing (REA, 2006).
rechtvaardig voor de groep voor wie
De constatering dat prikkelend beleid meer kapot kan maken dan
verwachten
een gedragsreactie op korte termijn
ons lief is, kan beleidsmatig tot verschillende conclusies leiden.
472
ESB
27 juli 2007
moeilijk is. De keerzijde is wel dat de jongere generaties naar verhouding een groter deel van de aanpassingslast zullen dragen.
Een tweede positieve conclusie is dat uit de literatuur
blijkt dat het essentieel is om te communiceren wat
het beoogde doel van beleid is en om aansluiting te
zoeken bij de morele motivatie van mensen (Frey,
1997). Dit geldt bijvoorbeeld voor de verkoop van
CO2-emissierechten aan bedrijven. Zo maar het recht
ontvangen om te mogen vervuilen en bovendien
meer van deze rechten kunnen kopen om nog meer
te vervuilen roept maatschappelijke weerstand op.
Dit staat ook op gespannen voet met de intrinsieke
motivatie om weinig te vervuilen. Een stelsel voor
emissierechten, mits goed gecommuniceerd, heeft
als voordeel dat er differentiatie optreedt tussen
vervuilers: de (ethische) kleine vervuiler hoeft minder
kosten te maken dan de grote vervuiler. Bij de één
wordt intrinsieke motivatie beloond, bij de ander het
eigenbelang geprikkeld. Een vergelijkbaar mechanisme – een combinatie van intrinsieke en extrinsieke
motivatie – lijkt relevant voor gedrag ten aanzien van
huishoudelijk afval (Dijkgraaf en Gradus, 2007).
Ten derde is het van belang om beleid vol te houden
en om voort te bouwen op eerder beleid. Dat laatste
geldt bijvoorbeeld voor het stelsel van studiefinanciering. Het verstrekken van leningen in plaats van
schenkingen was lange tijd taboe uit vrees dat dit
de toegankelijkheid van het hoger onderwijs zou
schaden, gegeven de vermeende leenaversie onder
studenten. Door de invoering van de tempobeurs,
waarbij schenkingen bij onvoldoende studieprestaties werden omgezet in leningen, zijn studenten
gaan wennen aan een lening. Een beleidsconsistente
volgende stap zou zijn om op termijn een sociaal
leenstelsel in te voeren waarbij studenten na hun
studie naar draagkracht terugbetalen. Ervaringen in
Australië indiceren dat een sociaal leenstelsel zowel
doelmatig als rechtvaardig kan zijn (CPB, 2003).
De aldus vrijgespeelde subsidie kan doelmatig
worden ingezet voor educatie voor jonge (potentiële)
achterstandskinderen. Daar overtreffen de maatschappelijke baten wel duidelijk de private baten
(Heckmann, 1999).
LITERATUUR
Akerlof, G. (1980) A theory of social custom, of which
unemployment may be one consequence. Quarterly Journal of
Economics. 94(4), 749-775.
Becker, G.S. (1971) Economic theory. New York: Alfred A. Knopf.
Bénadoui, R. en J. Tirole (2005) Incentives and prosocial behaviour.
NBER Working Paper 11535.
Buchanan, J.M. (1975) The Samaritan’s dilemma. In: E.S. Phelps
(red.) Altruism, Morality and Economic Theory. New York: Russel
Sage.
CPB (2003) Effecten van invoering van social leenstelsel in Nederlands
hoger onderwijs, CPB document 35. Den Haag: CPB.
Dalen, H. van en K. Henkens (2003) De dubbele moraal rond
langer doorwerken. ESB, 88(4418), 514-517.
Dijkgraaf, E. en R. Gradus (2007) Niet bij financiële prikkels
alleen. ESB, 92(4508), 246-248.
Etzioni, A. (1988) The moral dimension, towards a new economics.
New York: The Free Press.
Frey, B. (1997) Not just for the money: An economic theory of personal
motivation. Cheltenham: Edward Elgar.
Gneezy, U. en A. Rustichini (2001) A fine is a price. Journal of
Legal Studies, 29(1), 1-17.
Heckmann, J. (1999) Policies to foster human capital. NBER
Working Paper 7288.
Conclusie
’t Kan verkeren, ofwel het kan veranderen, luidde de
lijfspreuk van Brederode. Het gezegde lijkt ook van
toepassing op menselijke voorkeuren, het beleid dat
anders kan uitpakken dan de bedoeling was, en op
het beleid dat zelf verandert, soms met de regelmaat
van een nieuw kabinet. Maar de maatschappelijke
problemen zijn te groot om ons te laten leiden door
gemakkelijk relativisme. Het is ook te gemakkelijk
om beleid alleen maar te richten op het beïnvloeden
van preferenties. Goed verankerd en gecommuniceerd beleid, gebaseerd op financiële prikkels, kan
ook effectiever zijn dan we durven te denken, juist
omdat prikkels doorwerken in preferenties. Doorgaan
met een beleid op basis van prikkels is ook een vorm
van strategische moed.
Koesveld, E.B.K. van (1999) Grenzen aan het domein van de
economie, ESB, 85(4246), 192-195.
Lepper, M.R. en D. Greene (1978) The hidden costs of reward: New
perspectives on the psychology of human motivation. New York:
Lawrence Erlbaum.
Lindbeck, A., S. Nyberg, J.W. Weibull (1999) Social norms and
economic incentives in the welfare state. The Quarterly Journal
of Economics, 114(1), 1-35.
Raad voor Economische Adviseurs (2006) Vergrijzing is een
verborgen zegen. Den Haag: Tweede Kamer, 30800.
Robertson, D. H. (1956) What does the economist economize?
Economic Commentaries. Londen: Staples Press Limited.
Stigler, G.J. en G.S. Becker (1977) De gustibus non est disputandem. American Economic Review 67(2), 76-90.
Teulings, C.N., A.L. Bovenberg en H.P. van Dalen (2003)
De calculus van het publiek belang. Den Haag: Kenniscentrum
voor Ordeningsvraagstukken.
Titmuss, R.M. (1970) The gift relationship, from human blood to
social policy. Londen: George Allen & Unwin.
ESB
27 juli 2007
473