Dé ottdetbnl’
De onderste baan boven?
Deze week adviseerde de commissie-Andriessen over mogelijke oplossingen voor de werkloosheid aan de onderkant van de arbeidsmarkt. In
onderstaand artikel geeft WI Dercksen een overzicht van de aanbevelingen van de commissie, en voegt er zelf nog enkele aan toe. Daarna
gaat CN. Teulings nader in op de problematiek van de wig, en mogelijke oplossingen daarvoor. SIC. van Wijnbergen is niet onder de indruk
van het advies, zo blijkt in zijn afsluitende column.
Zijn er nog nieuwe aanbevelingen te
verzinnen, was mijn eerste gedachte
toen ik het advies onder ogen kreeg
van de onafhankelijke ‘Commissie
laagste segment van de arbeidsmarkt’
(commissie-Andriessen).
De problematiek waar zij de tanden in heeft gezet ligt reeds lang ter tafel, al liegt die
er niet om. Begin 1994 kregen ruim
800.000 mensen in Nederland een
wachtgeld- of werkloosheidsuitkering, de WAO telt een omvangrijke
verborgen werkloosheid en de arbeidsparticipatie is bovendien laag
vanwege een omvangrijk ziekteverzuim, talrijke VUT-ters en een vergeleken met veel andere landen lage arbeidsdeelname van vrouwen. Verder
kent Nederland reeds een zeer omvangrijke ‘beschutte sector’: 84.000
werkenden in de Sociale Werkvoorziening (behalve in Zweden is deze
sector nergens in de OESO zo omvangrijk), 24.000 banenpoolers,
15.000 JWG-ers en 5.250 mensen op
een werkervaringsplaats.
De werkloosheid concentreert zich bij de laaggeschoolden. “Alle goede bedoelingen ten spijt”, zo schreef het CPB
reeds in 1991, “zijn de laaggeschoolden massaal van de arbeidsmarkt verdwenen”.
Echt nieuwe aanbevelingen doet
de commissie-Andriessen niet. Zij is
wel to the point, misschien zelfs tè.
De commissie adviseert een drieklapper. Ten eerste pleit ze ter versterking
van de aanbodkant van de arbeidsmarkt voor een lagere werknemerswig. Ten tweede wil ze een betere organisatie van de arbeidsbemiddeling.
Ten derde adviseert de commissie tot
het scheppen van 100.000 bijkomende banen voor laaggeschoolden in de
collectieve sector.
Hoe zijn deze voorstellen te waarderen? Zijn de voorgestelde bezuini-
ESB 11-5-1994
gingen realistisch? En, is de commissie voldoende ver gegaan?
Werknemerswig
De omvangrijke werkloosheid onder
laaggeschoolden hangt voor een deel
samen met de wig, het verschil tussen arbeidskosten en netto loon. Dit
probleem speelt in vrijwel alle Europese landen, al is de wig in Nederland groter dan waar ook in Europa.
‘Sleutelen aan de wig’ noemt de commissie het Europese model voor
werkloosheidsbestrijding.
Zij onderscheidt een werkgeverswig (verschil
arbeidskosten – brutoloon) en een
werknemerswig (het bruto-nettotraject). Verlaging van werkgeverslasten
bevordert op korte termijn de vraag
naar arbeid. Verkleining van de werknemerswig stimuleert in eerste aanleg
het aanbod van arbeid. Op langere
termijn vervaagt dit onderscheid en
bepalen marktkrachten de hoogte
van het bruto loon.
De commissie kiest voor het verkleinen van de werknemerswig. Zij
heeft daar een goede reden voor.
Kostwinners met een uitkering op het
niveau van het sociaal minimum gaan
er nu de facto op achteruit indien zij
voor het wettelijk minimumloon
(wmD gaan werken. De meeste kostwinners blijken goed te kunnen rekenen. De feiten wijzen uit dat de overgrote meerderheid van de werkenden
met een loon tot het niveau van het
wml geen uitkeringsalternatief heeft.
Het zijn thuiswonende jongeren of
tweeverdieners. In conjunctureel
voorspoedige jaren weerspiegelt
deze situatie zich in moeilijk en onvervulbare vacatures voor laaggeschoolden en het weigeren van orders door bedrijven die geen
personeel kunnen vinden.
Ter verkleining van de werknemerswig adviseert de commissie een substantiële ‘tax credit’, of, als tweede
mogelijkheid, een fiscale aftrekpost
voor werknemers. Zij acht dit het enige alternatieve recept voor doormodderen, c.q. een verlaging van uitkeringen (de Amerikaanse weg, of beter:
de Nieuwzeelandse weg). Via een tax
credit van f 200 per maand voor
werknemers (dus niet voor uitkeringsgerechtigden en zelfstandigen) kan
het verschil tussen loon en uitkering
toenemen. Die maatregel kost de
schatkistf 13 miljard. Een alternatief
is een fiscale aftrekpost van f 500 per
maand voor werknemers. Dat kost circa f 18,5 miljard. De commissie
noemt voor beide varianten bezuinigingsmogelijkheden. Berekeningen
van het CPB leren dat beide varianten 140.000 extra banen kunnen opleveren
Betere arbeidsbemiddeling
De commissie meent dat de organisatie van de arbeidsbemiddeling veel te
wensen overlaat. Zij verwijst naar een
onderzoek van Boorsma en Renooy
waaruit blijkt dat inspanningen van
gemeenten en arbeidsbureaus vaak
onvoldoende op elkaar aansluiten 1.
Zij heeft hier een belangrijk punt bij
de kop. Ze had ook kunnen verwijzen naar ouder onderzoek, of een
rapport van de Algemene Rekenkamer, waaruit blijkt dat arbeidsbureaus
te kort schieten bij de be~eleiding
van langdurig werklozen . De Rekenkamer spreekt van een ‘vrijblijvende
benadering,3. Voorts blijken bedrijfsverenigingen weinig actief met betrekking tot de reïntegratie van werk-
P. Renooy, Trajectbemiddeling en netwerkvorming; een onderzoek
naar de implementatie van trajectbemiddeling en netwerkvorming in de 28 RBAregio’s, VUGA, Den Haag, 1993.
1. S. Boorsma,
2. A. van Bochove, R. Hoffius en K. Langeveld, Een opdracht, geeft niet hoe en met
wie; over samenwerking van arbeidsbureau en sociale dienst in de dienstverlening aan langdurig werklozen, Ministerie
Sozawe, Den Haag, 1990; W.]. Dercksen,
E.W. van Luijk, P. den Hoed, Werkloos-
heidsbestrijding in Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht, WRR, Den
Haag, 1990.
3. Algemene Rekenkamer, Bestrijding
langdurige werkloosheid
door arbeidsbureaus, Tweede Kamer, vergaderjaar 19931994, 23460, ms. 1- 2.
lozen en arbeidsongeschikten4.
De
vaderlandse arbeidsbemiddeling kenmerkt zich per saldo door een groot
aantal instellingen wier werk noch bestuurlijk, noch door de markt wordt
gecoördineerd. De effectiviteit en de
efficiency van het werk van de publiek gefinancierde instellingen is
dientengevolge sub-optimaal.
De commissie acht verbetering mogelijk door een bestuurlijke integratie
van RBA’s (arbeidsbureaus), gemeenten en bedrijfsverenigingen. Er ontstaat dan één regionale uitvoeringsorganisatie met één loket, en ook één
dossier per werkloze werkzoekende.
Werklozen kunnen dan niet langer
‘verdampen’ in het woud van instellingen dat zich met werkloosheidsbestrijding bezighoudt. Deze aanbeveling heeft echter enkele niet door de
commissie genoemde bezwaren. Zo’n
bestuurlijke integratie zal in de praktijk jaren vergen, vanwege bestaande
wet- en regelgeving en cultuurverschillen. Verder staat zo’n fusie haaks
op de weg die door de RBA’s is ingeslagen. Deze kiezen vrijwel zonder
uitzondering voor vraaggerichte bemiddeling (het plaatsen van zoveel
mogelijk werkzoekenden).
Het bemiddelen van moeilijk plaatsbare
werklozen komt op de tweede plaats.
Het in de praktijk brengen van deze
aanbeveling zal dus waarschijnlijk lange tijd verlammend werken op de te
fuseren organisaties.
Als alternatief voor zo’n fusie
noemt de commissie een marktmodel
waarin uitkeringsinstanties voor de
bemiddeling van uitkeringsgerechtigden contracten aangaan met bemiddelende instanties (arbeidsbureaus,
scholingsinstellingen, uitzendbureaus, particuliere bemiddelingsbureaus). In zijn uiterste consequentie
komt dit neer op privatisering van de
Arbeidsvoorziening. De overheid financiert de arbeidsbureaus en scholingsinstituten dan niet langer rechtstreeks, maar deze zullen, net zoals
particuliere instellingen, hun diensten
aan de man moeten brengen onder
het motto: no cure, no pay. De uitvoeringsorganisaties sociale zekerheid
dienen in dit voorstel over een budget te beschikken om deze dienstverlening in te schakelen.
De cámmissie prefereert de bestuurlijke integratie, omdat dat beter aansluit
bij recente ontwikkelingen (tripartisering Arbeidsvoorziening, voornemens
met betrekking tot het totstandbren-
gen van één regionale uitvoeringsorganisatie werknemersverzekeringen)
en bij de organisatie van de arbeidsmarkt in tal van EU en OESO-landen
(op zich geen sterk argument!). Ik
zou hier als argument tegen in willen
brengen dat privatisering van de Arbeidsvoorziening zowel aansluit bij
het streven naar een slagvaardiger
overheid, als bij de koers die de
RBA’s reeds zijn ingeslagen. Nu zij
toch vraaggericht werken ligt het ook
in de rede om de effectiviteit en de efficiëntie van hun dienstverlening (geleidelijk) door de markt te laten beoordelen.
Bijkomende banen
Om het sterk geprikkelde arbeidsaanbod dat zich bij een slagvaardige arbeidsbemiddeling meldt (zie hiervoor) niet teleur te stellen wil de
commissie extra werkgelegenheid
scheppen. Zij denkt aan 6000 ‘bijkomende banen’ in rijkskantoren voor
het rondbrengen van koffie en voorkomende klussen, 15.000 rommelopruimers in bossen, duinen, aan stranden en langs weg- en spoorbermen,
30 Ã 45.000 toezichthouders ter
voorkoming van misdaad, 10.000 veiligheidsmedewerkers
in zorginstellingen, 10.000 hulpen in de ouderenzorg (boodschappen doen, hond
uitlaten, tuinonderhoud) en 5000 banen voor een opnieuw in te voeren
permanente perroncontrole op alle
grotere stations en het bewaken van
fietsenstallingen. De meerkosten ten
opzichte van de uitkeringen schat de
commissie op f 1,5 miljard. Bij elkaar zijn dit circa 90.000 ‘bijkomende
plaatsen’. Bij werkweken van gemiddeld 30-32 uur ontstaan meer dan
100.000 volwaardige deeltijdbanen.
Hoe aansprekend dit voorstel ook
is, ik heb enige twijfel. Een sterk
punt is dat de meerkosten betrekkelijk gering zijn. De commissie wijst
erop dat het opmerkelijk is dat de
overheid bereid is om personen zonder inkomen netto f 22.000 te verschaffen, terwijl de overheid via belastingen en premies f 13.000 gaat
verdienen op het moment dat iemand
zelf via arbeid dit inkomen wil verwerven. Mij lijkt de door de commissie geraamde meerkosten van
f 15.000 per arbeidsplaats overigens
aan de lage kant. De salariskosten zullen gemiddeld de uitkeringskosten
overtreffen, omdat niet iedere gegadigde een uitkering heeft ter hoogte
van het minimumloon (alleenstaande
Rww-ers krijgen 70%, bijstandsgerechtigde voordeurdelers en alleenstaande ouders resp 60% en 90%). Verder
gaat er van zulk beleid een aanzuigende werking uit op niet-werkenden zonder uitkering. Voorts zullen
er ook de nodige kosten zijn voor materiaal, begeleiding en supervisie.
Zwaarwegender is de vraag of de
commissie niet een te groot beroep
doet op de spankracht van de collectieve sector. De praktijk van de Sociale Werkvoorziening, Banenpool en
JWG leert dat de grenzen van het
scheppen van additioneel werk binnen de collectieve sector in zicht komen. De beoogde ‘bijkomende banen’ zullen concurreren met de reeds
bestaande beschutte arbeid. Mocht
het desalniettemin lukken, dan krijgt
de collectieve sector steeds meer het
karakter van een sociale werkplaats.
Tegenover elke zes reguliere arbeidsplaatsen in de collectieve sector staat
dan één beschutte arbeidsplaats5. De
tevens door de commissie voorgestelde kortingen op ambtenarensalarissen zullen zo’n proces versterken.
Waarom vraagt de commissie de
marktsector geen aandeel in de werkloosheidsbestrijding?
De commissie doet op het punt van
de extra werkgelegenheid geen alternatieve aanbevelingen. Toch zijn die
wel mogelijk. Een eerste is dat sociale partners via het cao-overleg bewerkstelligen dat er een substantieel
aantal werkervaringsplaatsen
in de
marktsector komt voor langdurig
werklozen (een oud voorstel van de
WRR in het rapport Activerend arbeidsmarktbeleid (987), dat nog
slechts mondjesmaat wordt gehonoreerd door de schaarse werkgelegenheidsafspraken in cao’s). Een tweede
alternatief is dat het wml en het sociaal minimum drastisch omlaag gaan,
waarbij het algemeen-verbindendverklaren van cao-bepalingen die het
cao-minimum ver uittillen boven het
4. Parlementaire enquête uitvoeringsorganen sociale verzekeringen, Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 730, ms.
7-8.
5. De werkgelegenheid
in de kwartaire
sector bedraagt 1.345.000 arbeidsjaren
(992). De beschutte werkgelegenheid:
de voorgestelde 90.000 ‘bijkomende’ arbeidsplaatsen, 84.000 WSW, 24.000 banenpool, 15.000 JWG en 5250 werkervaringsplaatsen.
wml in het sociaal-economisch museum wordt bijgezet. De markt kan in
dit alternatief zijn werk doen. Iets
minder drastisch dan het verlagen
van het sociaal minimum is het verlagen van alleen de Rww-uitkeringen.
Bijstandsgerechtigden zonder zoekplicht en AOW-ers blijven dan buiten
schot.
Bezuinigingen
Het pakket bezuinigingen dat de commissie voorstelt, baart ten minste zoveel opzien als de hiervoor besproken drieklapper. Dat geldt misschien
nog niet voor de voorgestelde bevriezing van (gekoppelde) uitkeringen.
Dat zal weinig burgers echt verbazen,
al knaagt het wel aan gevoelens van
sociale rechtvaardigheid. De beperking van ambtenarensalarissen
is echter een heikel punt. Dat zal de personeelsvoorziening in deze sector
verder bezwaren, terwijl ook het
nodige weerwerk van de ambtenarenbonden te verwachten valt. De
beoogde nominale daling van de
ambtenarensalarissen
zal ongetwijfeld getroffen worden door het onthouden van de instemming, die ingevolge het nieuwe overlegstelsel
vereist is voor veranderingen in de arbeidsvoorwaarden.
Het afschaffen
van de AWW wordt tijd in een emanciperende samenleving. Het ongedaan maken van het Oort-voordeel
voor AOW-ers geeft de AOV en de
Unie 55+ wat te doen, al is het voorstel goed verdedigbaar. Invoering van
een arbeidsverleden eis in de
WAO/AAW is discutabel, met name
omdat Nederland, in tegenstelling tot
veel andere landen, geen aparte wettelijke regeling kent voor beroepsrisico’s. Het voorstel leidt tot een blinde
vlek voor werknemers met een gering arbeidsverleden, die door een bedrijfsongeval worden getroffen. Na
de recente wetswijzigingen is de
WAO nu al slechter dan zijn Amerikaanse tegenhangers voor wat de
compensatie van bedrijfsongevallen
betreft6. Ten slotte verwonderen mij
de voorgestelde eigen bijdragen voor
basiseducatie. Het gaat hier bij uitstek
om een activerende voorziening voor
het laagste segment van de arbeidsmarkt.
Gemiste kansen?
Heeft de commissie ook kansen gemist? Natuurlijk, dat kan ook bijna
ESB 11-5-1994
niet anders. Desalniettemin wil ik er
drie noemen. Het is opmerkelijk dat
de commissie bij haar speurtocht
naar bezuinigingsmogelijkheden
allerhande kostwinnersvoorzieningen
buiten schot laat. In een individualiserende samenleving raken deze uit de
tijd. Waarom komt er bij voorbeeld
geen premieheffing AOW en Ziekenfondsverzekering voor niet werkende
partners? Waarom, terwijl de commissie de loon- en inkomstenbelasting
scherp in het vizier neemt, geen (geleidelijke) afbouw van de overdraagbare basisaftrek (de facto een fiscale
huisvrouwensubsidie)?
Dit levert (op
termijn) circa f 4 miljard op. Het afbouwen van kostwinnersvoorzieningen levert niet alleen bezuinigingsmogelijkheden, maar stimuleert
tegelijkertijd de arbeidsparticipatie.
Een tweede gemiste kans acht ik
het onbesproken laten van de VUT.
De gemiddelde VUT-premie bedraagt
thans reeds 3,4%. De spreiding is
groot. De zuivelindustrie kent de
hoogste premie 00,5%) en het kappersbedrijf de laagste (0,6%)7. Werkgevers en werknemers kunnen, indien zij de VUT afbouwen, een
belangrijke bijdrage leveren aan het
verkleinen van de werkgeverswig.
Het CPB had ongetwijfeld met genoegen uitgerekend hoeveel werkgelegenheid dat oplevert.
Ten slotte bevreemdt mij het zwijgen over de zogeheten startkwalificatie. In 1990 stelde de commissie-Rauwenhoff voor om iedere Nederlander
het recht te bieden tot het behalen
van een startkwalificatie (een beroepsopleiding op ten minste het
niveau primair leerlingwezen)8. Dit
voorstel viel in goede aarde, onder
meer bij de minister van 0 & W, al
heeft hij enige reserves met betrekking tot de kosten9. Mij dunkt het volgen van een beroepsopleiding
op korte termijn een mooi alternatief voor
een ‘bijkomende baan’, en op den
duur zelfs een impuls voor deeconomische bedrijvigheid.
Conclusies
De commissie-Andriessen heeft mijns
insziens een behartigenswaardig
rapport gemaakt. Met name de aanbeveling ter zake van de werknemerswig
verdient navolging. De overheid zit
dan wel vast aan de samenhangende
bezuinigingsnoodzaak,
al kan uiteraard voor een ander pakket worden
gekozen. Verder is ook een hervor-
ming van de arbeidsbemiddeling gewenst. Mijns inziens is de optie van
geleidelijke privatisering relevanter
dan institutionele fusie, en oo~ meer
in lijn met de ontwikkelingen binnen
RBA’s. Ik houd tot slot twijfels bij de
voorgestelde ‘bijkomende banen’ in
de collectieve sector. Het alternatief
van werkervaringsplaatsen
in de
marktsector ligt meer voor de hand.
Lukt dat niet, dan is de vaderlandse
verzorgingsstaat op den duur het onvermijdelijke slachtoffer.
w.). Dercksen
De auteur is hoogleraar Sociaal-Economisch Beleid aan de Universiteit van
Utrecht.
6. Vgl. L. Aarts, W. Dercksen en Ph. de
Jong, Arbeidsongeschiktheid;
een internationale vergelijking, Sociaal Maandblad
Arbeid, december 1993.
7. Dienst Collectieve Arbeidsvoorwaarden, CAO afspraken 1991-1992, VUGA,
Den Haag, 1993.
8. Tijdelijke Adviescommissie Onderwijs
en Arbeidsmarkt, Onderwijs – arbeidsmarkt: naar een werkzaam traject, Samsom H.O. Tjeenk Willink, Alphen aan den
Rijn, 1990.
9. Ministerie van 0 & W, Blijven leren,;
Zoetermeer, maart 1993.