Europa hladwijier
De klacht van het
Europees Parlement
DR. J. C. P. A. VAN ESCH
Inleiding
Op 16 September jl. heeft het Europees
Parlement besloten om beroep bij het Europees Hof van Justitie in te stellen tegen
de Raad van Ministers wegens nalatigheid
op het gebied van het vervoerbeleid. Het
ging hiertoe over naar aanleiding van een
verslag dat was opgesteld door Horst Seefeld als rapporteur en voorzitter van de
Commissie voor Vervoer van het Parlement 1). De stemmenverhouding in het
Europees Parlement was 157 stemmen
voor, 12 tegen en 12 onthoudingen 2).
In dit artikel besteed ik aandacht aan de
achtergronden van dit beroep van het Parlement en aan de vraag wat de zin van deze
manoeuvre zou kunnen zijn.
Verdragsbepalingen
Titel IV van het EG-verdrag (artikelen
74 t/m 84) draagt de naam ,,Het vervoer”.
Hierin wordt bepaald dat de doelstellingen
van het verdrag wat het vervoer betreft
door de lidstaten in het kader van een Gemeenschappelijk vervoerbeleid worden nagestreefd. Voor de overgangsperiode
(1959-1970) wordt voorgeschreven dat een
aantal maatregelen moet worden genomen.
Het Parlement stelt in het aangenomen
verslag-Seefeld dat in het verdrag over de
oprichting van de Europese Economische
Gemeenschap de totstandbrenging van een
Gemeenschappelijk vervoerbeleid op bindende wijze is geregeld. De bepalingen zijn
in het verslag weliswaar niet zeer concreet,
maar volgens het Parlement lijdt het toch
geen twijfel dat een dergelijk vervoerbeleid
op grond van het verdrag tot stand moet
worden gebracht. De instellingen van de
Gemeenschap hebben derhalve op dit gebied een bijzondere verantwoordelijkheid
gekregen.
Het Parlement ontwikkelt de volgende
redenering:
a) indien instellingen van de Gemeenschap, om welke redenen dan ook, op
de gedachte komen dat geen Gemeenschappelijk vervoerbeleid noodzakelijk
is, zou dit een schending van het verdrag betekenen;
b) indien, om welke redenen dan ook,
geen Gemeenschappelijk vervoerbeleid
tot stand komt. betekent dit eveneens
1292
een schending van het verdrag. Volgens
het Parlement is het niet aan de instellingen van het verdrag te besluiten dat
een Gemeenschappelijk vervoerbeleid
niet tot stand moet worden gebracht.
Ternadere adstructie stelt het Parlement
dat Europa een Gemeenschappelijk vervoerbeleid als een van de belangrijkste elementen voor de opbouw van de Gemeenschap nodig heeft. Er wordt ernstige schade
geleden wanneer er binnen afzienbare tijd
geen Gemeenschappelijk vervoerbeleid
wordt ingesteld. De vaders van het verdrag
van Rome zijn meer dan 20 jaar geleden tot
dezelfde opvatting gekomen en zijn derhalve overeengekomen een Gemeenschappelijk vervoerbeleid tot stand te brengen, ook
al konden ze het niet eens worden over de
detailpunten (sic!). Het Parlement concludeert dat het de plicht van de in de Raad
verenigde ministers voor vervoer was deze
overeenstemming te bereiken. Zij hebben
deze plicht — om welke redenen dan ook
— niet geeerbiedigd.
Het Europees Parlement en zijn Commissie voor Vervoer hebben de afgelopen
jaren steeds weer tegenover de Commissie.
de Raad en de publieke opinie gewezen op
de onhoudbaarheid van de situatie op het
gebied van het Gemeenschappelijk vervoerbeleid. De Commissie voor Vervoer
heeft in basisverslagen — zoals die van
onze landgenoot Kapteyn in 1957-1958 en
1961-1962 — aangedrongen op het tot
stand brengen van een Gemeenschappelijk
vervoerbeleid.
Motivering voor het beroep
Het Parlement acht het tijdstip aangebroken om het laatste door het EG-verdrag
ter beschikking gestelde middel toe te passen ten einde duidelijkheid te verkrijgen
over de vraag of de Gemeenschap een Gemeenschappelijk vervoerbeleid krijgt of
niet. Dit laatste middel bestaat uit het aantekenen van beroep wegens nalatigheid
voor het Hof van Justitie.
Het is de vraag wie voor het Hof moet
worden gedaagd. Het Parlement heeft de
bevoegdheid (artikel 144 EG-verdrag) om
de Commissie tot aftreden te dwingen als
het Parlement een motie van afkeuring met
gekwalificeerde meerderheid aanneemt.
Deze procedure ligt dus het meest voor de
hand. Toch heeft het Parlement hiervan
afgezien omdat zo’n motie slechts tegen de
gelH’k’ Commissie kan worden gericht. Het
lijkt derhalve nauwelijks mogelijk in verband met een onderdeel van het gehele beleid, namelijk het vervoerbeleid, een dergelijke motie van afkeuring te gebruiken. Wel
is het Parlement van oordeel dat de Commissie blaam treft omdat zij heeft nagelaten alle noodzakelijke voorstellen naar de
Raad door te zenden en de Raad ertoe aan
te zetten te besluiten tot een kader voor een
Gemeenschappelijk vervoerbeleid.
Aangezien de EG slechts een beperkt
aantal instellingen kent, bleef het Parlement niets anders over dan de Raad van
Ministers voor het Hof te dagen. Het motiveert deze keus met de stelling dat de
Raad de eigenlijke zwakke schakel in de
communautaire ontwikkeling is en tevens
dat het veroordelen van de Raad automatisch tot een verbetering van de werkzaamheden van de Commissie zal leiden. Mocht
de Raad door het Hof van het verwijt van
passiviteit worden ontlast in gevallen
waarin de Commissie geen voorstellen
heeft ingediend. dan zal deze constatering
van het Hof voor de Commissie bijna even
zwaarwegende gevolgen moeten hebben als
wanneer het beroep tegen de Commissie
zou zijn ingesteld en zij zou zijn veroordeeld.
De Raad heeft alle kansen gehad tot het
nemen van de vereiste besluiten. Daarbij
heeft het Parlement alle hem in het verdrag
ter beschikking gestelde mogelijkheden uitgeput. In ontelbare verslagen en besluiten
heeft het Parlement steeds weer gewezen
op de betekenis van het vervoerbeleid voor
de ontwikkeling van de Gemeenschap. Het
Parlement meent dat er gegronde reden bestaat voor de vrees dat de Raad betreffende
resoluties enz. telkens slechts formeel ter
kennis heeft genomen, maar de inhoud ervan bij zijn beraadslagingen nauwelijks of
helemaal niet in aanmerking heeft genomen. De Commissie voor Vervoer heeft
bovendien de voorzitter van de Raad tijdens elke ambtsperiode minstens eenmaal
uitgenodigd en met hem uitvoerig van gedachten gewisseld. Bij deze gelegenheden
zijn de zorgen en wensen van het Parlement aan de voorzitter van de Raad duidelijk gemaakt. Merkbare resultaten hebben
deze gedachtenwisselingen niet opgeleverd.
Op grond van de wettelijke structuur van
de Gemeenschap kan het Parlement de ministers niet rechtstreeks ter verantwoording roepen. Zij zijn immers aan hun nationaal parlement verantwoording schuldig. Doordat steeds een minister slechts
aan een parlement verantwoording schuldig is, kunnen de nationale parlementen
1) Verslag namens tic commissie voor rerroer
over de instelling van een beroep legen de Raad
van de Europese Gemeenschappen wegens nalatigheid op hel gebied van het vervoerbeleid. rapporteur: H. Seefeld, zittingsdocumenten van het
Europees Parlement, document 1-420/82, 1 juli
1982; PE 76.982/def.
2) Europa van Morgen, 22 September 1982, biz.
503.
nooit het gehele gebied beoordelen, maar
slechts het handelen van hun eigen minister. Zo’n minister zal veelal goede gronden
kunnen aanvoeren voor het feit dat hij de
passiviteit van de Raad niet kon overwinnen.
De Juridische Commissie van het Europees Parlement voegt nog de volgende argumentatie toe: ..Aangezien in het communautaire bestel het beslissingsbevoegde
orgaan niet wordt gecontroleerd door het
Parlement, heeft de gemeenschapswetgever bij wijze van compensatie voor deze
leemte aan het Europees Parlement het
recht willen toekennen tegen de Raad een
beroep wegens nalaten in te stellen” (biz.
34).
Beroep bij het Hof van Justitie
,,Ingeval de Raad of de Commissie, in
strijd met dit Verdrag, nalaat een besluit te
nemen, kunnen de Lid-staten en de overige
Instellingen van de Gemeenschap zich
wenden tot het Hof van Justitie om deze
schending te doen vaststellen”, aldus de
eerste zin van artikel 175 van het EG-verdrag. Volgens artikel 176 is de instelling
wier nalatigheid strijdig met het verdrag is
verklaard, gehouden de maatregelen te nemen welke nodig zijn ter uitvoering van het
arrest van het Hof van Justitie.
Het Hof kan het in gebreke blijven van
de Raad dus aan een onderzoek onderwerpen en de nalatigheid vaststellen. De keuze
van de maatregelen die nodig zijn ter uitvoering van het vonnis, worden vervolgens
aan de Raad zelf overgelaten.
Een belangrijk aspect van het beroep
vormt het feit dat in het EG-verdrag — af-
volgens het Parlement belang hebben bij
het beroep.
Beoordeling
Door het ontbreken van het Gemeenschappelijk vervoerbeleid ontstaat een onevenwichtige situatie van de voor- en nadelen tussen de lidstaten tegenover dat wat in
het verdrag van Rome is overeengekomen.
Elk van de lidstaten heeft immers op eigen
Zal de maoeuvre van het Europees Parlement succes opleveren? En zo ja, voor
wie? Wanneer het Hof van Justitie het beroep niet ontvankelijk verklaart, is er alleen maar een verliezer, namelijk het Europees Parlement zelf. Dan leidt het gebruik
maken van het ,,laatste middel” niet tot
het versterken van de positie van het Parlement, en dat is toch de onderliggende be-
wijze belang bij de regeling van de vervoer-
doeling 3).
sector (biz. 18).
Het Parlement staat er beter voor wanneer het beroep wel ontvankelijk wordt
verklaard. Een eerder beroep in de z.g.
isoglucose-zaak werd ontvankelijk verklaard en gewonnen 4). De winst zou bestaan uit een grotere politieke invloed. Zo-
DC lidstaien
DC Gemeenschap
De Gemeenschap ondervindt grote schade door de achterstand van de communautaire wetgeving op het gebied van het vervoerbeleid. Een Gemeenschappelijke
markt kan niet bestaan wanneer niet de afloop van de handel, d.w.z. het vervoer, bevrijd is van obstakels. Zelfs een douaneunie kan op den duur niet bestaan zonder
een minimumniveau van Gemeenschappelijk vervoerbeleid. Daarom wordt de verdere ontwikkeling van de Gemeenschap
bedreigd en komt zelfs het bestaande in gevaar indien niet op korte termijn een Gemeenschappelijk vervoerbeleid tot stand
wordt gebracht (biz. 18).
als de Juridische Commissie in haar advies
uiteenzette: ,,Voor het Parlement betekent
dit niet dat het het politieke toneel verlaat
en zich op het gebied der rechtsspraak begeeft, maar het gaat hier om een uitoefening van de rechten die het Europees Parlement door het Verdrag ter beschikking
worden gesteld om zijn invloed politiek
geldend te maken” (biz. 23).
Echt interessant wordt het pas als het
Hof de Raad veroordeelt. Dan dient de
Raad alsnog een Gemeenschappelijk vervoerbeleid van de grond te tillen. Niemand
zal verwachten dat dan ineens mogelijk
Deze rubriek wordt verzorgd
door het Europa Instituut van de
Rijksuniversiteit Leiden
gezien van enkele zaken — geen lermijnen
zou worden wat in de afgelopen 25 jaar tot
de onmogelijkheden behoorde. Want het
staat buiten kijf dat een echt Gemeenschappelijk vervoerbeleid tot nog toe niet
tot stand is gekomen. In een officieuze publikatie van de Commissie uit 1981 wordt
dit als volgt geformuleerd: ,,Van de vele
voorstellen die de Commissie had vervat in
haar programma en prioriteitenlijst heeft
de Raad er tot dusver helaas maar enkele
voor het tot stand brengen van het Gemeenschappelijk vervoerbeleid worden genoemd. Het Parlement weet hier wel raad
mee en stelt dat sedert het van kracht wor-
Het Europees Parlement
goedgekeurd. Dit komt doordat de lidsta-
De Commissie voor Vervoer heeft zich
uitsluitend laten leiden door overwegingen
den van het verdrag bijna 25 jaar zijn ver-
van het vervoerbeleid. Het is echter duide-
ten er in de vervoerssector zeer uiteenlopende standpunten en regelingen op nahouden en het bijna nergens over eens zijn.
Daarom heeft het vervoersbeleid van de
streken, zodat ook zonder overeenkomst
over bepaalde termijnen een tijdsoverschrijding moet worden vastgesteld die gelijk staat met schending van het verdrag.
,,De periodes van alle mogelijke beoordelingsvrijheden zijn al lang overschreden”
(biz. 19).
De procedure van het beroep is aldus dat
lijk dat het instellen van een beroep over-
Gemeenschap zich noodgedwongen tot on-
eenkomstig artikel 175 EG-verdrag niet alleen van groot belang is voor het gebied
van het vervoerbeleid. Wanneer het Hof
van Justitie het beroep ontvankelijk verklaart, kunnen in andere sectoren nieuwe
processen volgen. Zelfs wanneer de Raad
dergeschikte maatregelen moeten beperken” 5).
Het zou te ver voeren hier uitvoerig uiteen te zetten, wat wel op het gebied van het
Gemeenschappelijk vervoerbeleid tot
stand is gekomen. Reeds voordat de EG
uiteindelijk niet wordt veroordeeld, heeft
werd opgericht, streefde men in het kader
het voor de ontvankelijkheid van het beroep noodzakelijk is dat de Raad vooraf
wordt uitgenodigd alsnog de nalatigheid
ongedaan te maken. De Raad heeft dan
twee maanden de tijd om zijn standpunt te
bepalen. Heeft hij na deze periode geen
standpunt bepaald, dan moet binnen een
volgende termijn van twee maanden beroep bij het Hof van Justitie worden ingesteld. Deze tweede termijn van twee maanden is ook van toepassing wanneer de Raad
binnen twee maanden een standpunt inneemt dat voor het Parlement onbevredi-
gend uitvalt.
Belanghebbenden bij het beroep
Uit het verslag-Seefeld valt op te maken
dat er verschillende categorieen zijn die
ESB 1-12-1982
het Parlement zijn bevoegdheden en zijn
van de Europese Gemeenschap voor Kolen
invloed reeeel uitgebreid, omdat Raad en
Commissie in het vervolg veel concreter
met de mogelijkheid van een dergelijk proces rekening moeten houden. Dit proces
kan een nevenresultaat hebben voor een
nieuwe ontwikkeling van de rechten en bevoegdheden van het Europees Parlement
in het algemeen (biz. 23).
en Staal naar rechtstreekse spoorwegtarieven. In de beginjaren van de EG bestond de
doelstelling uit liberalisatie door middel
van harmonisatie. Daarbij lag de nadruk
op de belastingen, de overheidsinterventie
en de sociale regelingen. Na de uitbreiding
3) Een eerder voornemen om beroep tegen de
De hdrijfstak
vervoer
De stagnatie op het gebied van het Gemeenschappelijk vervoerbeleid brengt een
grote onzekere factor in de toekomstplanning van de vervoerondernemingen en expeditiebedrijven, en veroorzaakt op die
manier materiele schade door de verhindering van op de toekomst gerichte investeringen en lange-termijn-planning (biz. 18).
Raad in te stellen wegens nalatigheid met betrekking tot het Gemeenschappelijk vervoerbeleid,
werd door de Politieke Commissie van het Europees Parlement tegengehouden omdat deze het
,,om politieke redenen niet dienstig achtte”. Zie
het verslag-Seefeld, biz. 26.
4) Algemeen Verslag over de werkzaamheden
van de Europese Gemeenschappen in 1980, nr.
709.
5) Europese Documentatie, Het vervoersbeleid
ran de Europese Gemeenschap, nr 2/1981, biz.
12.
1293
van de EG in 1973 kwam de nadruk te liggen op het infrastructuurbeleid en werd
meer rekening gehouden met andere onderdelen van het beleid zoals het sociale
beleid, milieubescherming, regionale ont-
wikkeling, energiebesparing en industriebeleid. Tevens ging de problematiek van
zeevaart, zeehavens en luchtvaart een rol
spelen in het beleid. Een hypotheek op het
vervoerbeleid gingen allengs de spoorwegtekorten leggen.
Er zijn twee oorzaken aan te geven voor
de trage ontwikkeling van een Gemeenschappelijk vervoerbeleid. In de eerste
plaats loopt de mate van overheidsinmenging in de nationale vervoerpolitiek der lidstaten uiteen. Vervoer als economische categoric is naar zijn aard nogal ingewikkeld.
Er zijn erg veel uiteenlopende soorten van
vervoer, waarvan prijsbepaling en capaciteitsbeheersing niet eenvoudig zijn. Het
coordineren van alle vervoerssoorten op
een manier dat er gezonde economische
verhoudingen ontstaan, is dan weer een
probleem op zich. De uiteenlopende manieren waarop de nationale overheden hun
vervoerbeleid opzetten, is mede bepaald
door de economische ordening van de bedrijfstak vervoer, ofwel een zelfstandige
economische activiteit die renderend is, ofwel een aan andere economische activiteiten ondergeschikte dienstverlening die verliesgevend mag zijn en dus op overheidssubsidies draait 6). In tegenstelling tot de
bedrijfstak landbouw, waarvoor in het EGverdrag eveneens een Gemeenschappelijk
beleid moest worden opgebouwd, ontbrak
het bij de bedrijfstak vervoer aan een in alle
lidstaten gelijke economische ordening.
Zolang hierover niet ten principale overeenstemming tussen lidstaten is bereikt, is
economische integratie van het vervoer
niet goed mogelijk.
De tweede oorzaak ligt in het feit dat
vooral in de grote lidstaten het binnenlandse vervoer belangrijker is dan het internationale en dat de economische problemen
juist bij het binnenlandse vervoer optreden
(zoals de genoemde tekorten in het spoorwegvervoer). ,,Alleen dit feit maakt reeds,
dat met name de grote landen veel belang
hechten aan hun nationale op het binnenlandse vervoer gericht beleid” 7).
Het lijkt niet waarschijnlijk dat een veroordeling van de Raad door het Hof plotseling een wijziging in deze vrij objectieve
factoren zal brengen. Het Parlement speelt
weliswaar hoog spel, maar zal op deze wij-
ze toch niet op korte termijn een Gemeenschappelijk vervoerbeleid binnenhalen.
J. C. P. A. van Esch
6) Volgens Kapteyn en Verloren van Themaat
in de laatste druk van hun boek werd in alle lid-
staten, met uitzondering wellicht van Belgie, het
streven naar economische rationaliteit van het
vervoer dominerend, P. J. G. Kapteyn en P. Verloren van Themaat, Inleiding tot het recht van de
Europese Gemeenschappen, derde druk, Deventer 1980, biz. 425-426.
7) H. C. Kuiler in zijn afscheidsrede Beleidsvi.v/ev op vervoer in de branding, 10 december
1981, biz. 13.
1294