De jaren negentig:
het blijft schipperen
De politieke partijen zijn het erover eens dat het financieringstekort moet worden
teruggebracht tot 3,25% van het nationaal inkomen in 1994. Dit zal moeilijker zijn dan het
lijkt, omdat de financiele situatie bij de overheid niet zo gunstig is als ons in de
Miljoenennota wordt voorgespiegeld. Bij Internationale vergelijking van het
financieringstekort en de collectieve-lastendruk is het juist andersom. Door
definitieverschillen pakt de vergelijking extra ongunstig uit. Toch blijft een verlaging van
de lastendruk noodzakelijk. En om nieuw beleid te kunnen financieren kan niet van
nieuwe bezuinigingen worden afgezien.
DR. S.J. TOIRKENS*
De jaren negentig brengen een aantal problemen, waaraan geen enkel kabinet voorbij kan gaan. Elk kabinet, van
welke kleur ook, zal te maken hebben met de noodzaak van:
– verdere sanering van de collectieve sector;
– bestrijding van de nog altijd hoge werkloosheid;
– gehele of gedeeltelijke tegemoetkoming aan het maatschappelijke verlangen naareen meergelijkeinkomensontwikkeling van werkenden en niet-werkenden;
– adequaat reageren op de gevolgen van de Europese
economische integratie;
– bestrijding van de milieuvervuiling.
Dat zijn eikaar ten dele tegenwerkende doelstellingen.
Voor het beleid van de jaren negentig is het van belang in
welke staat het kabinet-Lubbers de overheidsfinancien aan
zijn opvolger overdraagt. Die situatie is minder rooskleurig
dan de Miljoenennota 7990schetst. Weliswaar verwacht het
kabinet-Lubbers II zijn doelstellingen uit het regeerakkoord
met betrekking tot financieringstekort en collectieve-lastendruk te realiseren – overigens volgens definities waarop nog
wel wat af te dingen is – maar daar tegenover staan een
verder stijgende staatsschuld en hogere rente-uitgaven. De
positieve resultaten van het begrotingsbeleid zijn vooral het
gevolg van de onvoorzien sterke economische groei. De
verwachte dalingen van het financieringstekort en de uitgavenquote zijn voor een belangrijk deel toe te schrijven aan
het verschil tussen het in 1986 bij de opstelling van het
regeerakkoord voor 1990 verwachte nationale inkomen en
de omvang van het nationale inkomen zoals die nu in de
Miljoenennota 1990 wordt geraamd. Dit – onvoorziene noemereffect neemt tussen 1986 en 1990 0,4 procentpunt
van de dating van het financieringstekort voor zijn rekening
en 4 a 4,5 procentpunt van de verwachte daling van de
collectieve-uitgavenquote. De daling van de rijksuitgavenquote is voor circa 3 procentpunt hieraan toe te schrijven1.
Bij dat alles komt nog het noemereffect van de wel in
1986 voorziene stijging van het nationale inkomen. De
bijdrage van het gevoerde uitgavenbeleid aan de daling
van financieringstekort en uitgavenquote is dus zeer beperkt. En wat het beleid heeft bijgedragen is dan nog voor
een groot deel een gevolg van kunstgrepen.
ESB 18-10-1989
Beheersing van de uitgaven
De uitgavendiscipline is de zwakke plek van de beide
kabinetten-Lubbers, hoewel volgens elke economische
theorie sanering van de overheidsfinancien juist bij economische voorspoed mogelijk zou moeten zijn. Nemen we de
rijksbegroting in ruime zin dan werd in de periode 19831986 tegenover / 13,5 mrd. in het regeerakkoord onvoorziene overschrijdingen op de rijksbegroting slechts voor /
6 mrd. additionele ombuigingen gezer. In de periode 19861990 werd tegenover een overschrijding van de bij het
aantreden afgesproken uitgaventotalen van / 15,6 mrd.
slechts compensatie geleverd via / 5,5 mrd. aan additionele ombuigingen3.
Feitelijk is de overschrijding van de afgesproken uitgavenniveaus tijdens het tweede kabinet-Lubbers grater dan
uit de Miljoenennota blijkt. Op grate schaal zijn namelijk
hogere uitgaven weggestreept tegen hogere niet-belastinginkomsten. De overtuiging waarmee deze methodiek
verdedigd wordt komt ietwat merkwaardig over in het licht
van de in dezelfde Miljoenennota geuite klachten dat de
collectieve-uitgavenquote bij internationale vergelijking
nog steeds zo hoog is.
De erfenis die Ruding in de Miljoenennota 7990concreet
achterlaat oogt op het eerste gezicht goed, maar dat is
gedeeltelijk optiek. Het financieringstekort is zowel in 1989
als in 1990 kunstmatig omlaag gebracht. Woningbouwleningen tellen nog maar gedeeltelijk mee. Gebruik is gemaakt van incidentele inkomsten: in 1989 bij voorbeeld van
vervroegd terugbetaalde studieleningen en de verkoop van
DSM-aandelen; in 1990 van een kasverschuiving in het
AKW-fonds (/ 1 mrd.), versnelde inning van de vennootschapsbelasting, opnieuw verkoop van staatsdeelnemingen, het nu al inboeken van onderuitputting bij werkgele* Sociaal-economisch commentator bij NRC-Handelsblad.
1. Bron: Ministerie van Financier).
2. Miljoenennota 1987, biz. 76, label 5.2.1.
3. Miljoenennota 1990, biz. 92, tabel 5.3.1.
1023
genheidsprogramma’s (/ 200 mln.) en een incidentele
meevaller in de AKW (/ 465 mln.) door intering op het
vermogen.
Het tekort zal volgens het CPB dan ook weer stijgen in
19914. Dat komt in 1992 wel weer goed. Maar een nieuw
kabinet zit toch even moeilijk wanneer in het regeerakkoord
zou worden vastgelegd dat het tekort ieder jaar met een
zelfde percentage moet dalen.
Het kabinet-Lubbers II laat de oplossing van een aantal
problemen aan zijn opvolger over. Het maakt het niet zo bont
als het eerste kabinet-Van Agt5, maar het aantal gaten en
potentiele gaten in de begroting is niet gering. Allereerst
vergast het de opvolger op een ‘realistische’ stijging van de
meerjarenramingen, vooral voor Justitie en Onderwijs, in
1994 met bijna/ 900 mln6. Forse bezuinigingen op onderwijs
en defensie zijn nog niet met concrete maatregelen ingevuld.
Zeer omstreden bezuinigingsvoorstellen (privatisering van
de studiefinanciering en het verlagen van de uitkeringen voor
jonge volwassenen) worden geacht toch een half miljard op
te leveren. Een nieuw kabinet krijgt al problemen in 1990
omdat te weinig geld is gereserveerd voor aanpassing van
uitkeringen en ambtenarensalarissen aan de stijgng van de
gemiddelde cao-lonen. Op de begroting van VROM is de
opbrengst van toekomstige bezuinigingen, nodig voor herstructurering van de volkshuisvesting, nu al gedeeltelijk besteed aan het compenseren van overschrijdingen.
Een nieuw kabinet dat ook een nieuw beleid wil voeren,
bij voorbeeld ten aanzien van het milieu, loopt het risico in
de gaten te vallen die het vorige kabinet heeft achtergelaten. Ruding verkondigt in de Miljoenennota de opvatting
dat er economische groei moet zijn om de milieumaatregelen te kunnen betalen. Dat lijkt me een omkering van zaken.
Moet de milieuvervuiling niet tijdig worden bestreden om
de toekomstige welvaartsgroei veilig te stellen? Uitstel van
maatregelen kan later hogere kosten met zich meebrengen7. Ook tegen de achtergrond van het nog altijd dalende
percentage overheidsinvesteringen en de, hoewel sterk
gestegen, toch nog bij de financiele mogelijkheden achterblijvende particuliere investeringen, is de uitbreiding van
milieu-investeringen op haar plaats.
De ontwikkelingen laten zien dat economische groei de
positie van de collectieve sector snel verbetert. Als de
economische groei doorzet is er niets aan de hand. Maar
valt die tegen dan wordt het moeilijker. De uitgangspositie
van de overheid is immers nog steeds niet beter dan voor
de recessie van 1979, in bepaalde opzichten zelfs slechter.
De bezittingen van de staat zijn door de uitverkoop van
aandelen verminderd. De produktieve bestedingen van de
overheid zijn teruggelopen. De staatsschuld is hoger. Dat
de staatsschuld nog steeds stijgt, sinds de jaren zestig het
sterkst onder de twee kabinetten-Lubbers, is verontrustend, hoewel minder dan de Miljoenennota suggereert. De
stijgende rente-uitgaven verdringen steeds meer andere
uitgaven van de begroting. Het zou goed zijn als die stijging
van de staatsschuld ten minste kon worden gestopt.
Snellere tekortreductie
______
De grote politieke partijen zijn het eens over een verlaging van het financieringstekort met 2 procent in de volgende periode, naar een niveau van 3,25 procent in 1994. Het
heeft voordelen voor een nieuw kabinet om die doelstelling
al in 1992 te bereiken. Alleen al omdat de praktijk leert dat
het moeilijker wordt, tenzij de economie meehelpt door
extra groei, om in de tweede helft van een kabinetsperiode
het tekort te verlagen. Daarom kan een nieuw kabinet beter
de tanden op elkaar zetten en in het regeerakkoord afspraken maken om alle nadelen in een betrekkelijk korte periode van aanpassing op te vangen. Dat zal het regeren in de
1024
tweede helft van de kabinetsperiode een stuk rustiger en
aangenamer maken. Bovendien boekt het kabinet rentewinst.
Uit de CPB-ramingen voor de nota van de Centraal-Economische Commissie (CEC) valt op te maken dat het
mogelijk moet zijn zonder draconische bezuinigingen het
tekort al in 1992 naar 3,25 procent te verlagen. De incidentele hobbel in 1991 hoeft daarbij geen obstakel te zijn. Het
kabinet zou mede de ruimte kunnen aanwenden die er
volgens de CEC beschikbaar is voor belastingverlaging.
Die kan wel wachten tot na 1992. Vooral omdat er de
komende jaren nog mogelijkheden zijn om de sociale premies te verlagen.
Zelfs bij vervroegde verlaging van het tekort kunnen de
benodigde bezuinigingen beperkt blijven. Wel is het verstandig een algemene reserve in te bouwen voor tegenvallers op grand van de macro-economische ontwikkeling8.
De kans dat die er komen is reeel. De veronderstelling in
de meerjarenramingen dat de rente zal dalen (voordeel /
2 mrd.) lijkt bij voorbeeld nogal optimistisch.
De op dit moment gangbare opvatting in de politiek dat
geen enorme bezuinigingsrondes nodig zullen zijn, brengt
het risico met zich mee dat bestaande uitgaven niet meer
terdiscussie worden gesteld. Een kritische opstelling bij de
uitgaven van de collectieve sector blijft nodig. Niet alle
uitgaven komen terecht bij diegenen voor wie ze in eerste
instantie bedoeld waren. Voor zover extra bezuinigingen
nodig zijn kan worden gedacht aan doelmatigheidsbesparingen, die grotendeels zonder maatschappelijke pijn kunnen worden doorgevoerd.
Daarnaast zijn prikkels nodig om de doelmatigheid binnen het openbaar bestuur te bevorderen. Ambtenaren
noch bewindslieden hebben er belang bij verbeteringen
aan te brengen als de opbrengsten grotendeels gebruikt
worden om overschrijdingen van andere departementen
op te vangen. Doelmatigheid moet lonend worden gemaakt. De baten van doelmatiger werken zouden voor een
deel ten goede moeten komen aan het eigen departement,
de doelmatiger werkende dienst zelf, ja zelfs aan extra
beloning van ambtenaren binnen zo’n dienst.
De organisatie van het budgettaire proces be’fnvloedt de
uitkomst van het proces9. Steeds meer beslissingen worden
doorgeschoven naar de ministerraad. Ministers zitten voortdurend op elkaar te letten10. Men verwacht dat een ander
niet zuinig wil zijn en dus is men het zelf ook niet. Dit
‘prisoners dilemma’ is moeilijk te doorbreken. Nodig zijn:
overeenstemming over de doelstellingen, onderling vertrouwen en bovenal politieke wil. Niet alleen bij bestedende
ministers, ook bij de minister van Financien en de ministerpresident. De rol van de laatste is zeer belangrijk. De rol van
de minister van Financien wordt automatisch sterker als
ministers weten datze alleen bij hoogste uitzondering gehoor
krijgen bij de premier11. Om Wildavsky te parafraseren:
Lubbers zou zich, zoals Ulysses aan de mast moeten laten
vastbinden om weerstand te bieden aan de Sireen12. Blijft de
politieke wil ontbreken dan is een staatssecretaris begrotingszaken, waarover in politiek Den Haag nu en dan wordt
4. CEC-nota voor de kabinetsformatie, hoofdstuk 4, voetnoot 3.
5. S.J. Toirkens, Schijn en werkelijkheid van het bezuinigingsbeleid 1975-1986, Deventer, 1988, biz. 86-87.
6. Miljoenennota 1990, biz. 117.
7. CPB, Macro-economische effecten van de verkiezingsprogramma’s 1990-1994 vanCDA, PvdA, VVDenD66, Werkdocumerit32,
biz. 54.
8. S.J. Toirkens, Ministers en bezuinigingen, Rotterdamse Monetaire Studies, nr. 36, 1989, biz. 50-52.
9. S.J. Toirkens, op.cit., 1988.
10. Minister Ruding in interview met NRC-Handelsblad, 19 September 1989.
11. S.J. Toirkens, op.cit., 1988; Ruding, op.cit., 1989.
12. A. Wildavsky, How to limit government spending, biz. 82,
Berkeley/Los Angeles/Londen, 1980.
gesproken, geen panacee. Niemand zal toch de illusie hebben dat een staatssecretaris zal slagen waar ministers van
Financien faalden. Een staatssecretaris begrotingszaken
zou wel de minister kunnen ontlasten, maar dat zelfde zou
bereikt kunnen worden door de directeur-generaal rijksbegroting meer bevoegdheden te geven. Zo bestond onder Van
der Stee (kabinetten-Van Agt I, II en III) de regel dat de
ministers over bedragen onder de / 25 mln. moesten onderhandelen met de directeur-generaal rijksbegroting.
Vergroting van de uitgavendiscipline is een noodzakelijke voorwaarde om terug te kunnen keren naar een structureel begrotingsbeleid. Met centraal stellen van het feitelijke financieringstekort was wellicht in 1979 onvermijdelijk,
maar de tussentijdse bijstellingen die er nu het gevolg van
zijn, leggen een onevenredig grate last op het politieke en
ambtelijke apparaat en leiden vaak tot kunst- en vliegwerkoplossingen. Voor een goede prioriteitenafweging kan het
moment van beslissen beter gelegd worden tijdens de
opstelling van de nieuwe begroting. Als ministers elkaar
niet het hele jaar door in de gaten hoeven te houden, staat
het onderlinge vertrouwen minder onder druk. Dat zou
wellicht de begrotingsdiscipline ten goede komen. Alle
begrotingsnormen blijken enige tijd nut te hebben voor ze
verloederen. Normen dienen dus af en toe te worden
aangepast. Een nieuw kabinet zou kunnen laten bestuderen welke vorm een modern structureel begrotingsbeleid
zou kunnen worden gegeven. En dan niet door de Studiegroep Begrotingsruimte, maar door een onafhankelijke
commissie. Waarom niet een commissie-ZijIstra?
Werkgelegenheid en lonen
De economische structuur is verbeterd. De positie van
het bedrijfsleven is gunstig, te vergelijken met begin jaren
zeventig. De winsten zijn hoog. De meeste bedrijven hebben veel geld in kas. De investeringen liggen op een hoog
niveau, hoewel ze in omvang achterblijven bij de stijging
van de winsten. Er is de afgelopen jaren veel werkgelegenheid geschapen. Desondanks bestaat de ongerieflijke situatie dat de economische groei gepaard gaat met een
hoge structured werkloosheid. Het hoge aantal werklozen
en arbeidsongeschikten is economische verspilling. Dat
zelfde geldt trouwens voor de lage participatiegraad van
vrouwen in het arbeidsproces. Maar kennelijk kan de maatschappij in economisch opzicht deze verspilling op dit
moment dragen, anders zouden ondernemers en vakbeweging zich er wel drukker over maken. Toch blijft het zowel
uit economisch als sociaal oogpunt gewenst er iets aan te
doen. Zoals ook geldt voor uitstel van milieumaatregelen:
later wordt een hogere rekening gepresenteerd.
Niet alleen de overheid draagt verantwoordelijkheid, ook
werkgevers en werknemers. Oud-VMF-topman Sikkinghe
riep op de derde dinsdag tijdens de Miljoenennota-bijeenkomst van Van Lanschot: laat de overheid eens beter haar
best doen. Wij bedrijven hebben tenminste gesaneerd!
Maar die sanering is ten dele afgewenteld op de collectieve
sector. Zoals ook werkgevers en vakbeweging in de jaren
zeventig de WAO gebruikten als sociale afvloeiingsmaatregel voor overbodige werknemers.
Zonder meer nieuwe arbeidsplaatsen lukt een beleid om
de werkloosheid en arbeidsongeschiktheid te verminderen
niet. Een harder beleid, verplichte scholing en werkervaring, ten aanzien van werklozen is te verdedigen als er
uitzicht is op werk in de collectieve sector of de marktsector.
Beide sectoren zullen meer moeten doen dan tot nu toe.
De overheid moet beginnen met uitkeringen produktiever
te maken. Zeker nu de groei van de werkgelegenheid in de
marktsector weer flink dreigt terug te lopen. Het is daarnaast noodzakelijk dat bedrijven meer investeren. Om
ESB 18-10-1989
verscheidene reden trouwens. De groei van de investeringen, hoewel sterk, blijft achter bij de winst- en rendementsontwikkeling. Het hoge overschot op de betalingsbalans
wijst op enige mate van onderbesteding.
Volgens het Planbureau zullen de investeringen in de
binnenlandse sectoren de komende jaren achterblijven bij
die in de exporterende Industrie. De bedrijven die hoofdzakelijk voor de binnenlandse markt produceren profiteren
relatief weinig van de verbetering van de koopkrachtige
vraag.
Hogere loonstijgingen voor werknemers dan de afgelopen
jaren plaatsvonden kunnen, mits beheerst, gunstig zijn voor
juist de werkgelegenheid in de binnenlandse sector. De
bereidheid om te investeren wordt immers in hoge mate
bepaald door de perspectieven op afzet. Zolang de totale
loonruimte de stijging van de arbeidsproduktiviteit plus inflatie niet overtreft gaat de loonontwikkeling niet ten koste van
de winstpositie van de bedrijven. Een probleem is echter dat
het herstel van de koppeling van minimumloon en uitkeringen aan de stijging van het cao-loon wel ongewenste effecten kan hebben op de werkgelegenheidskansen van de
laagstbetaalden en de financien van de collectieve sector.
Om die effecten te voorkomen is het zaak de cao-lonen
niet te sterk te laten stijgen. Een flink deel van de loonruimte
besteden aan directe werkgelegenheidsmaatregelen verdient de voorkeur. Maar als dat slechts beperkt, of niet, kan
worden gerealiseerd verdient het aanbeveling te zoeken
naar loonsverhogingen die de bruto cao-lonen niet te veel
doen stijgen: verlaging van de pensioenpremies of een
beloningssysteem met een vast en een variabel deel.
Geen kabinet kan zich permitteren de groei van de
overdrachtsuitgaven in de collectieve sector te laten bepalen door de sociale partners. De algemene grenzen die de
meerderheid van de SER heeft gesteld aan de automatische koppeling van sociale uitkeringen en minimumloon
aan de ontwikkeling van de cao-lonen, zullen door elk
kabinet vooraf concreet moeten worden ingevuld.
Internationale vergelijking
De Miljoenennota mist een algemene economische visie
op een Europa zonder grenzen. Wel wordt Europa 1992
aangegrepen om te pleiten voor verdere verlaging van
vooral het financieringstekort en de collectieve-lastendruk.
Dat laatste zou moeten gebeuren via verlaging van de
tarieven van zowel de btw als de loon- en inkomstenbelasting. Ze zouden moeten worden gefinancierd uit extra
bezuinigingen. Deze pleidooien worden onderbouwd met
Internationale vergelijkingen die laten zien dat financieringstekort, collectieve-lastendruk en collectieve-uitgavenquote in Nederland veel hoger zijn dan in de meeste andere
met ons vergelijkbare landen.
Volgens de op Financien aangehangen economische
theorieen is dit slecht en geeft dit Nederland een achterstandpositie. Hier laat de Miljoenennota een merkwaardige tegenstelling zien, want Nederland blijkt, volgens dezelfde Miljoenennota, ondanks de relatief hoge omvang van tekort, las-
tendruk en uitgavenquote, en ondanks alle starheden die de
economic verder nog kenmerken (arbeidsmarkt, lonen, regulering) sterker van het economische herstel te profiteren
dan andere landen. Hoe is dat met elkaar te rijmen? Allereerst tellen voor ondernemers niet de loonkosten per arbeidsuur, zoals de Miljoenennota ons graag wil doen geloven, maar de loonkosten per eenheid produkt. En die behoren in ons land tot de laagste van Europa. En misschien is
de situatie in de overheidsfinancien wel minder somber dan
het beeld dat in de Miljoenennota wordt opgeroepen.
Nemen wij het financieringstekort, of zoals in Internationale vergelijkingen gebruikelijk het vorderingensaldo. In een
1025
EG-vergelijking13 staat Nederland op de derde plaats na
koploper met het hoogstetekort Italie en ons buurland Belgie.
Met niveau van het vorderingensaldo van andere landen is
echter neerwaarts vertekend, omdat in die landen geen
reserveringen worden gedaan voor de toekomstige pensioenverplichtingen voor ambtenaren. In Nederland draagt het
ABP 2 tot 3% bij aan de spaarquote. Om met andere landen
te kunnen vergelijken zou het Nederlandse tekort dus 2 tot
3% kunnen worden verlaagd. Daarmee zakt Nederland niet
meteen naar de onderste regionen, maar het beeld wordt wel
gunstiger. Dat geldt zeker wanneer een nieuw kabinet er
straks in slaagt het tekort te verlagen naar ruim 3 procent van
het nationale inkomen. Financien vergeet nogal eens in de
Miljoenennota op dit aspect te wijzen. De relativering bij de
omvang van het financieringstekort kan ook worden aangebracht bij de omvang van de staatsschuld.
De collectieve-lastendruk en de uitgavenquotes laten
een zelfde beeld zien. In internationale vergelijkingen staat
Nederland steevast aan kop, samen met Zweden. Er zitten
echter grote verschillen in de wijzen waarop landen hun
boekhouding hebben ingericht. Zo hebben andere landen
vaakeen systeem van netto sociale uitkeringen. Nederland
echter heeft over de hele linie bruto uitkeringen. Dat betekent dat de premies die aan de sociale fondsen moeten
worden betaald niet alleen dienen om de netto sociale
uitkeringen te financieren, maar ook om de op de uitkeringen verschuldigde premies en belastingen te betalen. Het
is een soort vestzak-broekzakoperatie, maar wel een die vergeleken met een systeem van uitsluitend netto uitkeringen – zowel de uitgaven als de inkomsten van de collectieve sector verhoogt. Voor een zuivere internationale vergelijking zouden de Nederlandse gegevens hiervoor moeten worden gecorrigeerd. Gebeurt dat dan komen zowel de
collectieve-uitgavenquote als de collectieve-lastendruk 4 a
5 procent lager uit14. Nederland verruilt daarmee de positie
aan kop voor een plaats in het peleton.
Ook op de gangbare internationale vergelijkingen van de
wig, het verschil tussen de bruto loonkosten voor de werkgever en het netto loon, valt wat af te dingen. Sociale Zaken
wees er vorig jaar op dat in andere landen bepaalde lasten
buiten deze berekening blijven omdat ze door bedrijven
particulier worden betaald, zoals in West-Duitsland de
(hoge) arbeidsongeschiktheidspremies voor bedrijfsongevallen15. Wordt hiervoor gecorrigeerd dan is het verschil
tussen de Duitse en de Nederlandse wig niet zo groot meer.
Nog een voorbeeld van vertekening die ons straks in
internationale vergelijkingen opbreekt: de uitvoering van de
belastingvereenvoudiging van ‘Oort’ en de daaraan gekoppelde belastingverlaging (Oort-ll) stuwen te zamen de collectieve-uitgavenquote op met 1,6 procent van het nationale
inkomen. De feitelijke collectieve-lastendruk stijgt door de
Oort-operaties per saldo met 0,6 procent van het nationale
inkomen. Die effecten druisen in tegen alle pleidooien voor
verlaging van de lastendruk en de collectieve uitgaven. De
oorzaak: doordat de bejaarden en mensen met een AWWuitkering meer belasting en premie moeten gaan betalen16
zonder dat dit de netto AOW en AWW-uitkeringen mag
aantasten, en daamaast de netto minimumuitkeringen moeten worden verhoogd als gevolg van de belastingverlaging,
stijgen de uitgaven van de sociale fondsen met totaal / 7,3
mrd. Zonder ‘Oort-l en II’ hadden de sociale premies / 7,3
mrd. lager vastgesteld kunnen worden17 Het komt er op neer
dat het gunstige effect van de belastingverlaging (/ 4,7 mrd.)
op de collectieve-lastendruk geheel teniet wordt gedaan door
de effecten in de sociale zekerheid en dat per saldo de
collectieve-lastendruk nog met 0,6 procent van het nationaal
inkomen stijgt. Overigens, om te laten zien hoe Financien
naar zich toerekent: in de vergelijking van de lastendruk 1990
met de doelstelling uit het regeerakkoord wordt het positieve
effect van Oort-ll wel relevant verklaard, maar is het negatieve effect van Oort-l niet relevant.
1026
Dat alles doet natuurlijk niets af aan het feit dat het aantal
uitkeringstrekkers relatief groot is. Dat probleem is niet weg
te blazen met het weghalen van statistische vertekeningen.
Wel helpt dat laatste om de problemen duidelijker en
realistischer in beeld te brengen. Niet iedereen komt dat
overigens uit. Of is het toeval dat de zuiveringsexercities
die vorig jaar voor het eerst in de Financiele note sociale
zekerheid werden uitgevoerd, in de Miljoenennota 1990
zelfs nergens een voetnoot waard werden gevonden?
De Miljoenennota bepleit zowel een btw-verlaging als
een verdere verlaging van de tarieven, vooral het toptarief,
in de loon- en inkomstenbelasting. Die laatste zou grotendeels gefinancierd moeten worden uit bezuinigingen. Niet
ontkend kan worden dat Nederland, ook na Oort, met zijn
toptarieven in de loon- en inkomstenbelasting nog aan de
hoge kant zit18. Wordt echter gekeken naar de omvang van
de belastingdruk dan loopt Nederland niet uit de pas. Waar
verschillen Nederland en andere landen? Onder andere in
de omvang van aftrekposten en belastinguitgaven: die zijn
in Nederland relatief hoog. Daar zit dus ook nog ruimte voor
verdere verlaging van de tarieven. Waarom niet voor iedereen een hypotheekrente-aftrek tegen het laagste tarief?
Ook vermogensaanwas wordt hier, vergeleken met het
buitenland, ontzion. Waarom niet een vermogenswinstbelasting? Een andere mogelijkheid is het fiscaliseren van de
kinderbijslag (CDA-commissie Zijlstra) of op wat langere
termijn van sociale premies.
Bezuinigen hoeft dus niet de financieringsbron van tariefsverlaging te zijn. Bij gebruik van de hier aangegeven
mogelijkheden zouden de vruchten van een doelmatiger
beheer van de overheid kunnen worden gebruikt voor
andere prioriteiten naast verlaging van het tekort, bij voorbeeld voor milieu en werkgelegenheidsbeleid.
Aan een verdere btw-verlaging zal Nederland niet kunnen ontkomen als de economische integratie vordert. Zelfs
wanneer West-Duitsland zijn btw-percentage wat zou optrekken zouden de grenseffecten straks immers nog groot
zijn. Als het zou lukken om het financieringstekort in 1992
op 3,25 procent van het nationale inkomen te brengen, kan
in de jaren daarna een deel van de economische ruimte
voor een beperkte btw-verlaging worden gebruikt.
Samenvatting
___
____ ____
De opvolger van het tweede kabinet-Lubbers zal nog
wat puin moeten ruimen dat de voorganger laat liggen. De
erf en is van het tweede kabinet-Lubbers oogt mooier dan
ze in werkelijkheid is. Aangezien een nieuw kabinet niet
mag rekenen op een meevallende economische groei, zal
beheersing van de overheidsuitgaven een eerste vereiste
zijn om nieuw beleid, bij voorbeeld op hetterrein van milieu,
te kunnen realiseren. Voor grote beleidswijzigingen is in de
jaren negentig nog geen financiele ruimte. De grote opgaaf
wordt om ten dele concurrerende doelstellingen gelijktijdig
te realiseren. De marges daarvoor zijn smal. Ook bij voortgaande economische groei blijft het schipperen.
Jose Toirkens
13. Miljoenennota 1990, biz. 12.
14. Bron: Ministerie van Sociale Zaken.
15. Financiele nota sociale zekerheid 1989.
16. Miljoenennota 1990, biz. 365; brief van de staatssecretaris van
Sociale Zaken aan de voorzitter van de Tweede Kamer, 27 September 1989, nr. SZ/SVT/89/5301.
17. Miljoenennota 1990, biz. 365-366.
18. Miljoenennota 1990, biz. 14.