De gevolgen van de Philip Morris-zaak voor de WIR

Fisconomie
Toegekend ………………………………… 20
Ingetrokken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
I
Door DIR afgewezen.. ……………………….
I
EG-procedure lopend ………………………… 14
Door EC afgewezen ………………………….
I
In behandeling bij DIR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

De gevolgen van de Philip
Morris-zaak voor de WIR
DR. H.A. KOGELS
Het EEG-verdrag

Nederland is als lid van de Europese
Gemeenschappen niet vrij om naar eigen
goeddunken steun te verlenen aan ondernemingen die in een bepaalde omvang of
in bepaalde regio’s investeren. Het EEGVerdrag voorziet in toetsingsprocedures
om de gemeenschappelijke markt te beschermen tegen concurrentievervalsende
steunmaatregelen. De zogenaamde grote-projectentoeslag in het kader van de
Wet investeringsrekening is zo’n gerichte
steunmaatregel waar ,,Brussel” van geval
tot geval zijn oordeel over moet uitspreken. De door de Nederlandse regering
verwachte soepele gang van zaken blijkt
echter niet reëel te zijn. We hebben Europa onderschat.
In het EEG-Verdrag hebben de lidstaten onder andere afgesproken om steunmaatregelen op nationaal niveau te beperken tot die welke mededinging binnen
de EG niet vervalsen en het intra-communautair handelsverkeer niet ongunstig beïnvloeden. Deze afspraak en de
daarbij behorende procedures zijn vastgelegd in de artikelen 92 t / m 94 van het
EEG-Verdrag.
Toen in Nederland de investeringsaftrek en de vervroegde afschrijving vervangen zouden worden door het systeem
van de investeringsrekening (WIR) heeft
de regering het desbetreffende wetsontwerp ter toetsing voorgelegd aan de
Europese Commissie l). De algemeen
werkende premie-elementen in de WIR
(de basispremies en de kleinschaligheidstoeslag) stuitten niet op bezwaren van
Europese zijde.
Dit was anders met de’ voorgestelde
regionale toeslagen in de WIR. De bijzondere regionale toeslag en de ruimtelijke-ordeningstoeslag werden aangepast,
terwijl de voorgestelde algemene regionale toeslag -ter vervanging van de
vervroegde afschrijving – geen enkele
genade vond in de ogen van de Europese
Commissie. Dit leidde uiteindelijk tot de
combinatie van WIR en SIR-heffing: een
discutabele
constructie
waartegen
,,Brussel” geen bezwaren -althans geen
formele bezwaren – heeft kunnen inbrengen 2). Ten aanzien van het vierde
gerichte premie-element in de eerste fase
van de WIR, bestaande uit een groteprojectentoeslag (GPT), heeft de EuroESB 29- 10-1980

pese Commissie geen verbod opgelegd.
Dit vindt zijn oorzaak in het feit, dat in
de procedure ter verkrijging van deze
toeslag zoals die in de Wet investeringsrekening is vastgelegd, de Europese
Commissie van geval tot geval een toetsing mag uitvoeren. Telkenmale heeft de.
minister van Economische Zaken derhalve toestemming van de Europese Commissie nodig om de GPT toe te kennen.

De GPT

De GPT is te omschrijven als een
projectmatige arbeidsplaatsentoeslag in
het kader van de WIR, die in omvang
mede afhankelijk is van de mate waarin
het investeringsproject een bepaalde ondergrens overschrijdt 3). De hoogte van
deze toeslag wordt vastgesteld door de
Dienst Investeringsrekening (DIR)
-een dienst van het Ministerie van
Economische Zaken, belast met een aantal taken in het kader van de WIR naar aanleiding van een aanvraag door
de investerende ondernemer. De aanvraag wordt ingediend na afloop van de
voltooiing van het project, dat meer dan
f. 34,7 mln. moet bedragen. Men bedenke evenwel dat de ondernemer hiertoe,
alvorens met het investeringsproject aan
te vangen, een opgave dient te doen aan
de DIR. Deze opgave omvat een schatting van de omvang van het project, de
bedragen gemoeid met nieuwbouw van
gebouwen en vaste installaties in de open
lucht, de samenhang van de werkzaamheden (projectkarakter) en het aantal
arbeidsplaatsen, dat naar schatting met
het project is gemoeid.
Voordat de DIR de ondernemer
schriftelijk een voorlopige indruk geeft
van de uiteindelijke GPT, zendt deze
dienst de opgave van de ondernemer aan
de Europese Commissie (EC). Deze kan
vervolgens vaststellen of de GPT in dat
geval al of niet verenigbaar is met de
gemeenschappelijke markt. Eerst wanneer de Commissie haar goedkeuring aan
de desbetreffende GPT hecht, kan de
DIR zijn voorlopige reactie mededelen
aan de ondernemer. In bijgaande tabel is
weergegeven hoeveel procedures tot op
heden zijn volvoerd en welke resultaten
dit heeft opgeleverd.

Totaal ingediend

……………………………. 49

Bron: D e Wet inves~eringsrekening,verslag over de periode
1979- 1980, ter inzage bij de griffie van de Tweede Kamerder

Staten-Generaal te Den Haag.

De directe aanleiding tot dit artikel is
een afwijzing van de zijde van de EC,
waarvan de desbetreffende onderneming
(de in Bergen om Zoom gevestigde sigarettenfabriek Philip Morris) in beroep is
gegaan bij het Hof van Justitie vande EG
te Luxemburg 4).
De Philip Morris-zaak

De Nederlandse dochter van Philip
Morris Inc. verrichtte in 1978- 1979 een
omvangrijk investeringsproject, waarbij
een fabriek in Eindhoven werd gesloten
en de bestaande vestiging in Bergen op
Zoom aanzienlijk werd uitgebreid. Voor
dit investeringsproject van ongeveer
f. 165 mln., waarmee ongeveer 800 arbeidsplaatsen zijn gemoeid en waardoor
de produktiecapaciteit van het bedrijf
met 40% toeneemt, had Philip Morris
een bedrag van f. 6,2 mln. aan GPT
kunnen ontvangen.
De EC verbood de Nederlandse staat
evenwel de GPT toe te kennen 3,op
grond van de overweging dat deze toeslag in dit geval het handelsverkeer tussen de lidstaten nadelig beinvloedt en er
sprake is van concurrentievervalsing
door begunstiging van de betrokken onderneming.
De EC achtte zelfs bij een strikte
interpretatie van de uitzonderingsbepalingen van art. 92, lid 3 van het EEGVerdrag geen grond aanwezig om toch
het groene licht te geven voor de GPT 6).
De eerste uitzonderingsgrond is het regi-

1) Tweede Kamer, 1977,14377, nr. 6, alsmede
nr. 19.
2) Overigens zij opgemerkt, dat de WIR-SI Rcombinatie als zodanig (voor zover mij bekend) niet expliciet ter goedkeuring aan de EC
is voorgelegd. Zie ook B. H. ter Kuile, WIRSI R-W1 R-WAR, Nederlands Jurisrenhlad,
21 oktober 1978, blz. 785.
3) De premie per arbeidsplaats, voor zoverdie
de ondergrens overschrijdt, bedraagt in 1980
f. 28.900, terwijl er bovendien sprake moet
zijn van nieuwbouw van gebouwen of installaties van ten minste f. 9,3 mln.
4) Uitspraak 730179 (17 september 1980).
zie ook Puhlicatiehlad van de EG. nr. C 304,
4 december 1979.
5) Publikariehlad van de EG. nr. L 217, 25
augustus 1979.
6) De uitzonderingsgevallen hebben betrekking op regionale criteria, het belang van de
desbetreffende investering voor de Gemeenschappelijke markt en de vraag of de steunmaatregel van wezenlijke betekenis is voor de
verdere ontwikkeling van de investering, die
ermee wordt bevorderd.

onale belang, dat met het te steunen
investeringsproject gemoeid is. De EC
achtte Bergen op Zoom evenwel geen
regio waarin de levensstandaard ,,abnormaal laag” is of waar een ,,ernstig gebrek
aan werkgelegenheid” heerst. Ten tweede
achtte de EC het project van Philip
Morris geen belangrijk project van Europees belang en meende dat door de GPT
in dit geval geen ernstige verstoring in de
economie van Nederland werd opgeheven. Ten slotte vond ,,Brussel” dat de
sector van de sigarettenproduktie zich
zonder tussenkomst van staatswege
-en dus uitsluitend via het marktmechanisme – blijkt te kunnen ontwikkelen. Derhalve zal niet-toekenning van de
GPT noch de sigarettenindustrie zelf
noch het belang van de EG kunnen
schaden, aldus de EC.

nog ongunstiger sociale omstandigheden
kunnen aantrekken. Voorts meende het
Hof, dat door de GPT in casu niet de
bedrijvigheid binnen Nederland ,,over de
drempel” wordt geholpen, terwijl daartegenover staat, dat di verwachte toeneming van de sigarettenproduktie in Bergen op Zoom een stijging van de uitvoer
naar andere lidstaten tot gevolg zal hebben. Ten slotte merkte het Hof op, dat
het EEG-Verdrag inartikel 92 lid 3 de EC
een beoordelingsvrijheid biedt door te
bepalen dat de daar genoemde uitzonderingsgevallen steunmaatregelen geacht
kunnen worden verenigbaar te zijn met
de gemeenschappelijke markt. De EC
heeft hier dus een discretionaire bevoegdheid en is niet verplicht in de uitzonderingsgevallen een steunmaatregel
van een lidstaat ,,groen licht” te geven 8).

Het Europese Hof

Gevolgen van de Philip Morris-zaak

Hoewel de GPT-procedure zich in
deze fase afspeelt tussen de Nederlandse
staat en de EC ging onze regering n.a.v.
deze afwijzing niet in beroep bij het
Europese Hof. (Ik hoop straks aan te
tonen dat dit betreurenswaardig is te
noemen.) De sigarettenfabrikant zelf
maakte echter wèl gebruik van de hem
geboden mogelijkheid in het EEG-Verdrag om de beslissing van de EC aan te
vechten 7).
Philip Morris voerde in de eerste
plaats aan, dat de EC ten onrechte meende dat de GPT ten aanzien van het
onderhavige project het handelsverkeer
tussen de lidstaten ongunstig zou beïnvloeden. Het Hof verwierp deze stelling
op grond van de overweging, dat, na
verwezenlijking van het investeringsproject, in Bergen op Zoom bijna 50% van de
Nederlandse sigarettenproduktie zal
worden verzorgd, terwijl Philip Morris
meer dan 80% van haar produktie naar
de andere lidstaten zal exporteren. De
GPT zou deze handelsstroom bevorderen en Philip Morris zou bevoordeeld
zijn boven concurrentie met andere
(Europese) fabrikanten die op eigen
kracht soortgelijke uitbreidingen van
hun produktiecapaciteit realiseren.
Kortom: de GPT werkt in casu concurrentieverstorend.
In de tweede plaats voerde de sigarettenfabrikant aan, dat de EC heeft verzuimd de eerdergenoemde uitzonderingsbepalingen van art. 92, lid 3 van het
EEG-Verdrag toe te passen. Anders dan
Philip Morns was het Europese Hof van
mening dat Bergen op Zoom weliswaar
wordt gekenmerkt door een relatief hoge
mate van werkloosheid en een laag inkomensniveau per hoofd van de bevolking, maar dat deze situatie naar Europese maatstaven niet leidt tot toepassing
van de onderhavige uitzonderingsbepah g . Evenmin achtten de Europese rechters het project van wezenlijk Europees
belang: de toekenning van de GPT zou
zelfs fabrikanten uit andere lidstaten met

Naar mijn mening zal de uitspraak van
het Europese Hof – waartegen geen verder beroep mogelijk is – verstrekkende
gevolgen hebben voor de toepassing van
de GPT in het kader van de WIRen voor
verdere pogingen om binnen de WIR of
daarbuiten omvangrijke gerichte stimulering van investeringen te bieden. Deze
ontwikkeling staat in schril contrast met
de voorspellingen die de minister van
Economische Zaken tijdens de parlementaire behandeling van de WIR heeft
gedaan. De bewindsman vreesde geen
tijdrovende bureaucratische procedures
met de EC 9). De huidige praktijk leert
ons anders: de nadere uitleg die in veel
gevallen door de EC wordtge&, leidt tot
tiidrovende briefwisselingen tussen de
&trokken onderneming> de DIR en
,,Brussel”. Indien de Europese toetsingsprocedure wordt ingeleid, blijkt de EC
niet in staat te zijn binnen 4 maanden
vast te stellen of het project al of niet
verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt 10).
Ernstiger vind ik het, dat van de zijde
van de Nederlandse staat geen stelling is
genomen in de eerste rechtszaak inzake
de GPT op Europees niveau. Het Europese Hof merkt op ,,dat de Nederlandse
regering geen rechtvaardiging heeft kunnen geven (. . .) op grond waarvan vastgesteld kan worden dat de technische
voorwaarden voor toepassing van een
der uitzonderingsbepalingen van art. 92,
lid 3 van het EEG-verdrag, op de voorgenomen steunmaatregel aanwezig zijn”.
De onderhavige uitspraak werpt een
zeer brede barrière op tegen de toekenning van GPT aan investeerders in Nederland. Verloren van Themaat voorzag
deze ontwikkeling reeds in november
1977 11). Hij gaf de GPT slechts een kans
op succes in die gevallen waarin vaststaat, dat in andere lidstaten geen soortgelijke projecten in dezelfde sector bestaan. Hij signaleerde een relatief hoge
kwetsbaarheid van het Nederlandse bedrijfsleven ten aanzien van protectionis-

tische maatregelen van de mede-lidstaten, gezien de relatief hoge exportquote
in ons land. Hij is overigens een voorstander van de gedachte om de uitzonderingsbepalingen van art. 92, lid 3
te moderniseren. Ik ben overigens van
mening, dat deze modernisering slechts
een bescheiden invloed kan hebben,
gezien de discretionaire bevoegdheid die
de EC heeft bij de toepassing van dergelijke (gemoderniseerde) bepalingen.
Winter merkte eind 1977 op, dat het
voor de EC meestal niet moeilijk zal zijn
om aan te tonen, dat selectieve steunmaatregelen de begunstigde bedrijven
niet alleen in staat stellen op kunstmatige
wijze exportpotentie te vergroten, maar
tevens de invoermogelijkheden kunnen
beperken als gevolg van versterking van
de binnenlandse marktpositie 12). Concurrentievervalsing kan derhalve bij selectieve steun al snel worden aangenomen.
Conclusie
De ervaringen met de GPT tonen aan,
dat de werking van deze toeslag in zeer
sterke mate wordt beperkt door de toepassing van de mededingingsbepalingen
in het EEG-Verdrag. Gezien het -ook
door Nederland onderschreven – communautaire beleid ten aanzien van concurrentievervalsing komt het mij voor,
dat tegen het toetsen door de EC geen
bezwaar kan worden gemaakt. Bovendien is er de mogelijkheid om in beroep te
gaan bij het Europese Hof.
De Nederlandse regering heeft evenwel deze toetsingsprocedure ernstig onderschat en daarmee de schiin gewekt een
selectief steuninstrument i d c GPT) te
realiseren, dat zonder al te veel problemen omvangrijke investeringsprojecten
met een behoorlijk aantal arbeidsplaatsen zou kunnen intensiveren. Ondanks
waarschuwingen in de literatuur en vanuit het parlement bleef de Nederlandse
regering optimistisch, totdat de EC
,,dwars ging liggen”. Ernstiger acht ik
het, dat de staat zich vervolgens niet heeft
verweerd tegen de eerste formele afwijzing door de EC van een GPT. Daardoor
heeft Nederland de kans voorbij laten
gaan om een diepere inhoud te geven aan
de beperkende bepalingen in de artikelen
92 t / m 94 van het EEG-Verdrag. De

7) Art. 173, EEG-Verdrag.
8) B. H. ter Kuile, op cit.. blz. 783. wees reeds
hierop.
9) Tweede Kamer, zitting 1976- 1977, nr. 3,
blz. 49 en nr. 9, blz. 53.
10) Tweede Kamer, 1978-1979, 15 300. hfst.
IX-B en XIII, nr 21, vraag 31, blz. 17.
I I) P. Verloren van Themaat, De Europese
aspecten van de voorgestelde Wet investeringsrekening, SEW, 1979, blz. 743.
12) J.A. Winter, De WIR bezien vanuit het
perspectief van de EEG, TVVSIOndernemingsrecht, 1977, nr. 12.

0

ruim geformuleerde uitspraak van het
Europese Hof in de Philip Morris-zaak
zal de werking van de GPT minimaliseren. Gesteld mag worden, dat ondernemingen die zich in belangrijke mate bezighouden met export of die niet passen
in het sectorbeleid dat de EC voor ogen
heeft, geen GPT zullen genieten. Tevens
leidt de ontwikkeling van de GPT m.i.
tot de conclusie dat ,,Brusselw nog
steeds niet bereid is ,,mee te gaan” met
meer selectieve instrumenten ter stimulering van investeringen. De in de
sectornota geschetste
arbeidsplaatsentoeslag in de WIR, waarbij (afhankelijk van de hoogte van de
toeslag) eveneens een individuele toetESB 29- 10-1980

sing door de EC is ingebouwd, kan op
grond van de ervaringen met de GPT
nauwelijks als ,,verwachtingsvol” worden aangemerkt.
We hebben de EG onderschat en zijn
teruggefloten door de Commissie. De
regering heeft een kans laten liggen om in
rechte de huidige toetsingscriteria van de
EC aan te vechten en wellicht op die
manier een bijdrage te leveren aan de
modernisering daarvan. Het vuur onder
GPT en onder de uitbouw van het Nederlandse selectieve steunbeleid is door
Brussel in een klein waakvlammetje veranderd.
H.A. Kogels