De Brain Drain
In deze sombere tijden, waarin we gewend zijn geraakt aan het
parool dat alleen langdurige loonkostenmatiging en sanering van
de collectieve sector tot herstel kunnen leiden, wekt de aankondiging dat de regering denkt aan z.g. ,,arbeidsmarkttoeslagen”
voor schaars overheidspersoneel verbazing. Voorlopig komen alleen automatiseringsdeskundigen in aanmerking, maar naar het
schijnt maken ook accountants, belastingspecialisten, technici
en, in de gesubsidieerde sector, hoogleraren, een kans op een
toeslag. Het extraatje is hun natuurlijk van harte gegund en veel
effect op de begroting zal het wel niet hebben, maar het doet toch
denken aan de Toxopeus-ronden uit 1962 – 1967 die de salarissen
van het overheidspersoneel met ettelijke procenten verhoogden
om zo vooral het hogere personeel voor het openbare ambt te behouden. De associatie met de Toxopeus-ronden wordt sterker nu
er zelfs al wordt gesproken over een ,,brain drain” van overheidspersoneel naar de marktsector, die alleen door het bieden
van een financiele toeslag kan worden gestopt.
Het gaat echter om meer dan alleen het beter betalen van een
handvol overheidsdienaren. De schaarstepremie moet worden
gezien tegen de achtergrond van een complex van maatregelen
die beogen de beloningsstructuur van de overheid beter bij de
schaarsteverhoudingen op de markt te laten aansluiten en de
flexibiliteit van het overheidsapparaat te vergroten. Het trendbeleid, dat de salarissen van ambtenaren en werknemers in de gesubsidieerde en gepremieerde sector koppelt aan een index van de
belangrijkste cao’s in de marktsector, blijkt slechts verstarrend te
hebben gewerkt: het gros van de ambtenaren, zo berekende het
CPB, verdient ten opzichte van werknemers in het bedrijfsleven
te veel, terwijl de best betaalde 20 procent van de overheidsdienaren een achterstand ten opzichte van de markt heeft opgelopen
1). Het verlagen van de aanvangssalarissen van rijks- en
gemeente-ambtenaren, de diverse Bestek-kortingen, de
2%-operatie die het arbeidsvolume van de centrale overheid met
vier maal twee procent wil verminderen, en de privatiserings- en
heroverwegingsoperaties moeten in hetzelfde licht worden gezien
als de arbeidsmarkttoeslagen: zij moeten de allocatie in de kwartaire sector verbeteren. De kortingen treffen immers het merendeel van de overbetaalde, overtollige ambtenaren en de ,,brain
drain”-toeslag zorgt ervoor dat het schaarse personeel de dans
ontspringt.
Zo’n beleid, dat het niveau van beloning beter wil afstemmen
op de schaarsteverhoudingen, is niet zonder gevaren. Het criterium voor de hoogte van de beloning is immers niet langer de
zwaarte van de functie of de geleverde prestatie, maar wordt geheel exogeen aan de situatie op de arbeidsmarkt ontleend. En dat
is, ook in de marktsector waar de correlatie tussen beloning en
schaarsteverhouding zwak is 2), ongebruikelijk voor de Nederlandse arbeidsverhoudingen. Schaarste lijkt daarom geen goed
criterium voor beloning omdat het botst met bestaande rechtvaardigheidsgevoelens. Het ,,keeping up with the Joneses”verschijnsel kan er dan toe leiden dat de oude loonstructuur
wordt hersteld, maar dan op een hoger niveau. Bovendien is het
niet waarschijnlijk dat een als tijdelijk bedoelde ,,brain drain”toeslag even gemakkelijk wordt opgeheven wanneer de schaarste
is verdwenen als ingesteld in tijden van tekorten op deelmarkten
van de arbeidsmarkt. En zelfs als de toeslag verdwijnt, wijst de
praktijk van de loonvorming crop dat de incidentele looncomponent dan al gauw uitkomst biedt om de resulterende inkomensdaling te compenseren.
Maar ook als een hoge mate van loondifferentiatie op grond
van schaarsteverschillen wel mogelijk blijkt, zijn de problemen
de wereld niet uit. De overheid zal vervolgens een oplossing moeten vinden voor het oude probleem van de pakketvergelijking.
De functies in de markt- en de kwartaire sector zullen immers op
een noemer moeten worden gebracht om te voorkomen dat ambtenaren, of hun organisaties, gaan verwijzen naar een groep
werknemers in het bedrijfsleven met een hogere beloning in de
hoop door dit strategische gedrag een ,,brain drain”-toeslag in
de wacht te slepen. Om zich daar tegen te wapenen zal de overheid over een pakketvergelijking moeten beschikken, die echter
niet eenvoudig is op te stellen omdat de verschillen tussen de
markt- en overheidssector complex zijn. Zo betaalt de overheid
ESB 8-8-1984
de AOW/AWW-premie voor haar werknemers in tegenstelling
tot de werkgevers in het bedrijfsleven, het incidentele loon in de
markt is doorgaans hoger dan bij de overheid evenals de ,,fringe
benefits”, de carrieremogelijkheden verschillen enz. Echt ingewikkeld wordt het wanneer rekening wordt gehouden met de burgerlijke staat en de samenstelling van het gezinsinkomen; een alleenverdienende technicus met een modaal inkomen ziet zijn inkomen als hij besluit te trouwen veel sterker toenemen wanneer
hij in de publieke sector werkt dan wanneer de markt zijn werkterrein is, terwijl een trouwlustige alleenverdienende directeurgeneraal zijn plannen beter kan uitstellen tot de ,,brain drain”
hem naar de marktsector voert 3). De arbeidsmarkt lijkt door al
deze factoren zo ondoorzichtig dat zelfs een hoge ambtenaar
moeite zal hebben de structuur ervan direct te doorgronden (en
anders is het terecht dat hij wordt weggekocht). De mobiliteit, en
het gevaar voor een ,,brain drain”, zal hierdoor gering zijn. Alleen in het geval dat het netto beloningsverschil tussen vergelijkbare functies in het bedrijfsleven en de kwartaire sector zo groot
is dat de aantrekkelijkheid van de een of andere sector evident is
zal een ,,brain drain” op gang komen, maar dan biedt een bescheiden arbeidsmarkttoeslag van 10% ook geen soelaas.
Misschien is de angst voor de ,,brain drain” zelfs misplaatst.
Het is denkbaar dat de expansie van de kwartaire sector in de jaren zestig en zeventig tot een hooggekwalificeerde arbeidsreserve
binnen de muren van de ministeries en instellingen heeft geleid.
En waarom zou de overheid op de arbeidsmarkt werven en door
het bieden van toeslagen concurreren met het bedrijfsleven als
binnenshuis goedkoper in vacatures kan worden voorzien? Er
zijn enkele aanwijzingen die het bestaan van zo’n interne reserve
bevestigen. Zo blijkt dat de kwartaire sector in de jaren zestig en
zeventig de sterke toename van het aanbod van hooggekwalificeerd personeel grotendeels heeft geabsorbeerd. Het gevolg is geweest dat het niveau van de functies van employes in de kwartaire
sector in de jaren zestig sterk toenam 4), en het loonniveau t.o.v.
lager geschoolden niet daalde. In de jaren zeventig veranderde de
aard van de expansie van de kwartaire sector en ging zij gepaard
met een sterke daling van het functieniveau, zozeer zelfs dat in
1977 het doorsnee functieniveau bij de overheid lager was dan in
1960. De loonsverhouding van hoger gekwalificeerden ten opzichte van lager geschoolden bleef echter gehandhaafd of steeg
zelfs 5), terwijl de absorptie van hooggeschoolden bleef doorgaan. Door de starheid van de lonen lijkt het aannemelijk dat
hooggekwalificeerden in toenemende mate functies gingen vervullen die vroeger door lager opgeleiden werden ingenomen. Een
voorbeeld is het onderwijs waar duidelijk sprake is van een overkwalificatie van leerkrachten, die naar hun bevoegdheid worden
betaald en niet naar het type school waar les wordt gegeven.
Als deze ontwikkeling zich inderdaad heeft voorgedaan, kan
de ,,brain drain” zelfs positieve effecten hebben. De trek van
overheidspersoneel naar de marktsector zal dan immers de allocatie van produktiefactoren verbeteren: in de kwartaire sector
neemt de onderbenutting van kwalificaties af, en het bedrijfsleven kan gemakkelijker in zijn vacatures voorzien. Natuurlijk kan
het soms nodig zijn een tijdelijke arbeidsmarkttoeslag voor bepaalde sleutelfuncties te bieden, maar in het algemeen is de beste
aanbeveling voor overheden die met het,,brain drain”-probleem
kampen even duidelijk als eenvoudig: doe niets!
H. Kamps
1) CPB, Macro Economische Verkenning 1983, biz. 66.
2) Zie de adviezen van J.C. van Ours, C. Molenaar en J.A.M. Heijke, in:
De wisselwerking tussen schaarsteverhoudingen en beloningsstructuur,
Preadviezen bij het rapport Vernieuwingen in het arbeidsbestel, Den
Haag, 1982.
3) P.O. vanHerwaardenenC.A.deKam,Plussenopdeminlijn, ESB, 17
juni!981.
4) F. Huijgen, B.J.P. Riesewijk en G.J.M. Conen. De kwalitatievestructuur van de werkgelegenheid in Nederland. Bevolking in loondienst in de
periode I960-1977, Den Haag, 1983.
5) J.Ritzen, W,at is onderwijs ons waard. Een sociaal-economische benadering, Groningen, 1983, biz. 80.
709