De balanced scorecard voor bedrijfsvergelijking
Aute ur(s ):
Admiraal, R.J. (auteur)
Dijk, J.W., van (auteur)
Linker, P.J. (auteur)
De auteurs zijn respectievelijk werkzaam bij de Unie van Waterschappen, Vertis en Arthur Andersen Business Consulting. Zij danken Jan van
Helden voor zijn commentaar op eerdere versies.
Ve rs che ne n in:
ESB, 86e jaargang, nr. 4322, pagina 668, 7 september 2001 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
In het bedrijfsleven wordt de balanced scorecard op grote schaal toegepast om op een overzichtelijke wijze zicht te krijgen op de
prestaties van organisaties. Ook in de publieke sector is de methodiek een effectief instrument. Recentelijk is de balanced scorecardmethodiek toegepast voor een omvangrijk bedrijfsvergelijkingsproject van de Nederlandse waterschappen. De ervaringen zijn ook
elders in de non-profit sector bruikbaar.
Kaplan en Norton presenteerden in 1992 hun ideeën over een manier om vanuit meerdere gezichtspunten naar de prestaties van een
bedrijf te kijken 1. Dit concept is ontwikkeld als reactie op de kritiek dat prestatiemeting traditioneel teveel gericht was op zuiver
financiële variabelen en daarmee prestaties uit het verleden teveel benadrukte. Kaplan en Norton hebben het functioneren van het
management bij een aantal grote Amerikaanse bedrijven onderzocht. De conclusie van hun onderzoek was dat er behoefte was aan een
instrument waarmee organisaties kunnen volgen in hoeverre hun strategie succesvol wordt ingevoerd. Op basis van het onderzoek is
een balanced scorecard (bsc) ontwikkeld, waarin traditionele financiële maatstaven aangevuld worden met een set van kengetallen en
prestatie-indicatoren die een compleet beeld geven van het presteren van een organisatie.
De balanced scorecard
In de balanced scorecard worden vier prestatieperspectieven onderscheiden:
» het klantperspectief (hoe beoordelen de klanten ons?);
» het interne perspectief (waar moeten we in excelleren?);
» het innovatie- en leerperspectief (hoe kunnen we ons constant verbeteren?);
» het financiële perspectief (hoe beoordelen de aandeelhouders onze resultaten?).
Uit de voorgaande korte beschrijving blijkt al dat de bsc oorspronkelijk is ontwikkeld voor ondernemingen. Om levensvatbaar te blijven,
moet een onderneming volgens Kaplan en Norton op alle vier de perspectieven presteren. Het klantperspectief is daarbij cruciaal in een
omgeving van (internationale) concurrentie. Aspecten als klanttevredenheid en marktaandeel kunnen in het bedrijfsleven een belangrijke
rol spelen. Het interne perspectief geeft aan welke aspecten van de bedrijfsvoering van kritiek belang zijn voor het realiseren van de door
de klant gewenste prestaties. In dit perspectief vindt men vaak indicatoren als levertermijnen en doorlooptijden. Het innovatieperspectief geeft aan in hoeverre de onderneming in staat is om te vernieuwen, te leren en te verbeteren om zodoende tegemoet te
kunnen blijven komen aan de voortdurend veranderende wensen en eisen van klanten. Het financieel perspectief geeft aan in hoeverre
uiteindelijk ook de gewenste financiële resultaten worden behaald. Zaken als toegevoegde waarde, rentabiliteit, solvabiliteit en liquiditeit
zijn voor veel ondernemingen kritisch.
Missie en strategie
De basis voor het ontwikkelen van een bsc wordt gevormd door de missie en strategie van de organisatie. Vanuit de strategische doelen
van de organisatie dient het management te bepalen welke aspecten het meest kritisch zijn en hoe deze gemeten kunnen worden. Met
behulp van de bsc krijgt het management een afgewogen beeld in hoeverre de ondernemingsstrategie wordt gerealiseerd. In theorie is er
een verband tussen de kritische succesfactoren in de verschillende perspectieven. Zo zou het beter benutten van capaciteit (in het
interne perspectief) moeten leiden tot lagere kosten (in het financiële perspectief). Dit soort verbanden wordt door Kaplan en Norton wel
voorzien van de nodige kanttekeningen: de relatie tussen verbeterde operationele prestaties en financieel succes is volgens hen vaak
zwak. Een verbetering van de efficiëntie, die bijvoorbeeld tot overcapaciteit leidt, zal pas betere financiële resultaten opleveren als deze
overcapaciteit wordt afgebouwd dan wel voor andere bestemmingen kan worden ingezet.Uit een recente vergelijkingsstudie is gebleken
dat organisaties die focussen op prestatiemanagement, al dan niet met behulp van een balanced scorecard, niet alleen financieel
succesvoller zijn, maar ook innovatiever en kwalitatief hoogwaardiger werk leveren dan bedrijven waarin prestatiemanagement
onderontwikkeld is 2. Ook ervaringen in de publieke sector in het buitenland tonen aan dat, door het invoeren van prestatiemanagement,
doelstellingen eerder worden behaald, een betere service aan klanten wordt geleverd, efficiënter gewerkt wordt en de tevredenheid onder
de werknemers groter is. Overheidsorganisaties verschillen hierin niet wezenlijk van private organisaties. Het gaat binnen de overheid
echter niet om winst, maar om het op doelmatige wijze realiseren van beleidsdoelstellingen.
Bedrijfsvergelijking waterschappen
In 1999 zijn de Nederlandse waterschappen begonnen met het project bedrijfsvergelijking (‘benchmarking’) zuiveringsbeheer. Het
zuiveringsbeheer betreft het zuiveren van het afvalwater van huishoudens en bedrijven en is een taak van de waterschappen waar in het
jaar 1999 circa Æ’ 1,7 m
iljard in omging.
De bedrijfsvergelijking zuiveringsbeheer had twee belangrijke doelen:
» het bieden van transparantie en het afleggen van verantwoording over de zuiveringstaak;
» het ontwikkelen van een managementinstrument om de eigen bedrijfsvoering te verbeteren.
Vanuit de wens van de waterschappen om resultaten binnen diverse aandachtgebieden (niet alleen financieel) te vergelijken, is de bsc als
uitgangspunt genomen voor de methodiekontwikkeling. Bij het toepassen van de bsc is een drietal zaken van belang geweest. Ten eerste
is stilgestaan bij de vraag of de vier perspectieven, zoals in de bsc van Kaplan en Norton, ook in dezelfde opzet relevant zijn voor de
waterschappen. Ten tweede gaat de bsc uit van het operationaliseren van strategische doelen in prestatie-indicatoren. Deze doelen
kunnen per organisatie verschillen. Aangezien er slechts beperkte strategische doelen voor de sector zijn, maar elk individueel
waterschapsbestuur de strategische doelen bepaalt, luidt de vraag hoe men in zijn algemeenheid voor een waterschap tot de meest
kritische kengetallen kan komen. Ten derde wordt ingegaan op de manier waarop het draagvlak voor bedrijfsvergelijking binnen de
waterschappen is gecreëerd.
Extra perspectief
De vier oorspronkelijke perspectieven zijn in eerste instantie globaal geïnterpreteerd voor het zuiveringsbeheer van de waterschappen.
Daaruit kwam naar voren dat alle perspectieven overeind bleven met de volgende opmerkingen:
» het perspectief ‘interne processen’ is gehandhaafd, maar voor de waterschappen is voor dit perspectief als titel het ‘functioneren van
installaties’ gekozen;
» het perspectief ‘klanten’ is verbreed tot ‘belanghebbenden’, vanwege het feit dat het begrip belanghebbende breder is dan
belastingbetaler of klant, omdat ook andere ‘stakeholders’, zoals overheid of het bedrijfsleven, van belang kunnen zijn.
Een invalshoek die gemist werd in de vier perspectieven van de bsc was het milieu. Hoewel milieuprestaties onderdeel kunnen zijn van
het perspectief ‘interne processen’, werd daarmee aan dit aspect tekort gedaan; het zuiveringsbeheer is een milieubedrijf. Daarom is
besloten om ‘milieu’ als apart perspectief toe te voegen aan de bsc. De bsc voor het zuiveringsbeheer ziet er dan uit als in figuur 1 .
Figuur 1. Balanced scorecard zuiveringsbeheer
Strategische doelen
Voor een groot aantal perspectieven waren geen strategische doelen voorhanden die konden dienen als startpunt voor het ontwikkelen
van kritische succesfactoren en kengetallen. Dit is ondervangen door, samen met vertegenwoordigers van de waterschappen, per
perspectief algemeen geldende strategische doelen voor waterschappen te formuleren. Het behalen van een bepaalde zuiveringsprestatie
en het beheersen van het bijbehorende kostenniveau (kosten-prestatieverhouding) werden als generieke doelen verondersteld en direct
geoperationaliseerd in kritische succesfactoren en kengetallen. Voor de overige perspectieven zijn vragen beantwoord als:
» milieu: wanneer is een waterschap milieubewust als het gaat om de zuiveringstaak? Het antwoord hierop was tweeledig. Enerzijds was
het ‘verder zuiveren dan de wettelijke eisen’ een vorm van milieubewustzijn. Anderzijds was dat het ‘milieubewust werken’ tijdens de
processen (ongeacht de zuiveringsprestatie);
» innovatie: wanneer is een waterschap innovatief? Het antwoord hierop was ook tweeledig. Enerzijds betrof het de technologische
innovativiteit en anderzijds de mate waarin organisatorische vernieuwingen (zoals moderne managementsystemen) worden ingevoerd;
» belanghebbenden: welke groepen van interne en externe belanghebbenden zijn van belang voor het zuiveringsbeheer binnen de
waterschappen? Per groep die is benoemd, werd vervolgens de vraag gesteld wat dan kritisch was voor de waterschappen, bijvoorbeeld
‘de mate van overlast voor omwonenden’.
Op die manier zijn de kaders voor het ontwikkelen van kritische succesfactoren en kengetallen opgesteld bij afwezigheid van strategische
doelen.
Draagvlak
Het derde aandachtspunt, dat met name cruciaal is voor het uitvoeren van een bedrijfsvergelijking, was het creëren van een breed
draagvlak bij de waterschappen. Hieraan is op een aantal manieren aandacht besteed. Ten eerste zijn met behulp van een actieve inzet
van de deelnemers (in zogenaamde actieteams) de kritische succesfactoren, kengetallen en verklarende variabelen gedefinieerd. Per
aandachtsgebied zijn eerst de kritische succesfactoren vastgesteld. Vervolgens zijn de (kwalitatieve) kritische succesfactoren
geoperationaliseerd in kengetallen, de kwantitatieve indicatoren van de prestaties van de waterschappen. Als laatste stap zijn per
kengetal zogenaamde verklarende variabelen vastgesteld. De scores op de verklarende variabelen geven een mogelijke verklaring voor
prestatieverschillen tussen waterschappen. Deels zijn deze beïnvloedbaar en deels niet.
Daarnaast zijn er tijdens de ontwikkeling van de methodiek interviews gehouden met een aantal bestuurders en managers van
waterschappen en is de conceptmethodiek ook voorgelegd aan een aantal externe belanghebbenden, bijvoorbeeld vertegenwoordigers
van de kamer van koophandel, ministeries en politieke partijen.
Bedrijfsvergelijking zuiveringsbeheer
De resultaten van de bedrijfsvergelijking zijn begin april jongstleden gepresenteerd door middel van overhandiging van het
rapport ‘Zuiver afvalwater’ aan de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat. In dit rapport worden de belangrijkste prestaties
van de waterschappen met elkaar vergeleken, waarbij elk waterschap herkenbaar is weergegeven (‘naming and shaming’).
Mede vanwege het feit dat het praktisch moeilijk was om tevredenheidsmetingen van de diverse belanghebbenden al mee te
nemen in de bedrijfsvergelijking zuiveringsbeheer 1999, is het perspectief van de belanghebbenden uiteindelijk niet opgenomen
in het rapport. In de volgende bedrijfsvergelijking zal dit worden toegevoegd.
De algemene conclusie is dat er op het gebied van de zuiveringsprestaties ruimte voor verbetering is. Om te voldoen aan
toekomstige Europese eisen op het gebied van afvalwaterzuivering, zullen de waterschappen moeten investeren in nieuwe
installaties en technieken. De verschillen in tarieven tussen waterschappen liepen uiteen van 68 gulden tot 110 gulden en zijn
vrijwel geheel te verklaren uit verschillen in de kosten die werden gemaakt. De verschillen in kosten tussen waterschappen
worden deels verklaard door schaalvoordelen (relatief grotere zuiveringsinstallaties hebben lagere kapitaallasten). In verhouding
tot de andere lokale belastingen is de tariefontwikkeling van de waterschappen de laatste vijf jaar beheerst te noemen.
Op milieugebied is er een aantal verbeterpunten geïnventariseerd op het gebied van milieubewust werken. Veel waterschappen
zijn nog in het beginstadium van het ontwikkelen van milieuzorgsystemen. Daarnaast zijn er grote verschillen in
energieverbruik tussen waterschappen. Op het innovatievlak is geconstateerd dat de waterschappen weliswaar technologisch
geavanceerd zijn, maar individueel weinig ‘de nek uitsteken’ als het gaat om technologische innovaties.
De resultaten van de bedrijfsvergelijking kunnen door de waterschappen goed worden gebruikt voor interne sturing. In de
rapporten van de afzonderlijke waterschappen zijn hiertoe in ieder geval interessante aanknopingspunten te vinden. De
waterschappen gaan actief zoeken naar verbeteringsmogelijkheden. Een aantal waterschappen heeft hiertoe inmiddels acties
ondernomen, door:
» interpretatie van de resultaten (onder andere: welke scores vallen mee of tegen; hoe zijn de scores ten opzichte van andere
waterschappen);
» het selecteren van de belangrijkste te verbeteren prestaties (prioritering);
» verdiepende analyses met behulp van de database;
» het opstellen van verbeterplannen.
Zie tabel 1a, tabel 1b, tabel 1c en tabel 1d .
Tabel 1a
Tabel 1a. De gemiddelde, hoogste en laagste score op de prestatiemaatstaven van de bsc zuiveringsbeheer, functioneren
installaties
functioneren installaties
gw
hw
lw
zuiveringsprestatie
voldoen aan afnameverplichting (transporteren afvalwater)a
voldoen aan afnameverplichting (zuiveren afvalwater)a
87%
99%
98%
100%
110%
114%
60%
86%
83%
gw = gemiddelde waarde, hw = hoogste waarde, lw = laagste waarde
a. Een score boven de honderd procent betekent (overall) overcapaciteit.
Tabel 1b
Tabel 1b. De gemiddelde, hoogste en laagste score op de prestatiemaatstaven van de bsc zuiveringsbeheer, innovatie
innovatie
aantal samenwerkingsprojecten in de keten
aantal nieuwe diensten
jurywaardering technologische innovativiteita
gw
4,3
3,8
hw
17
8
nvt
lw
0
0
nvt
nvt
gw = gemiddelde waarde, hw = hoogste waarde, lw = laagste waarde
a. Technologische innovativiteit is kwalitatief beoordeeld: de meerderheid van de waterschappen is hierbij als beperkt innovatief
beoordeeld.
Tabel 1c
Tabel 1c. De gemiddelde, hoogste en laagste score op de prestatiemaatstaven van de bsc zuiveringsbeheer, financiën
financiën innovatie
wvo-tarief a per vervuilingseenheid
totale kosten zuiveringsbeheer per vervuilingseenheid
gw
hw
lw
Æ’ 92
Æ’ 76
Æ’ 69
Æ’ 55
Æ’ 110
Æ’ 106
gw = gemiddelde waarde, hw = hoogste waarde, lw = laagste waarde
a. Gemiddelde tarief van de verontreinigingsheffing.
Tabel 1d
Tabel 1d. De gemiddelde, hoogste en laagste score op de prestatiemaatstaven van de bsc zuiveringsbeheer, milieu
milieu
percentage stikstofverwijdering boven wettelijke eisa
percentage fosfaatverwijdering boven wettelijke eisa
milieubewust werken scoreb
gw
1%
3%
5,3
hw
lw
11%
10%
7,4
0%
0%
2,4
gw = gemiddelde waarde, hw = hoogste waarde, lw = laagste waarde
a. De gemiddelde waarde is hier beoordeeld als de waarde van de waterschappen die boven de wettelijke eis van 75% zitten.
Negatieve waarden = 0%.
b. Schaal 0-10.
Uitkomsten van de bedrijfsvergelijking
Na de ontwikkeling van de methodiek is de daadwerkelijke bedrijfsvergelijking uitgevoerd. Met behulp van de uitkomsten is een aantal
relaties tussen kengetallen en verklarende variabelen statistisch nader onderzocht middels lineaire en multivariabele regressie-analyses.
Dit heeft slechts enkele significante relaties opgeleverd, bijvoorbeeld de inverse relatie tussen de omvang van de installaties en
kapitaallasten. Verder is onderzocht of er een verband te vinden was tussen het presteren per perspectief. Zo zou men kunnen
verwachten dat waterschappen met relatief hoge kosten daar een betere zuiveringsprestatie tegenover zouden stellen. Dit verband is
echter niet aangetoond. Wel bleek op gedesaggregeerd niveau een dergelijk verband aanwezig, namelijk tussen de kapitaalkosten van
het zuiveringsbeheer en de zuiveringsprestatie.
Op basis van enerzijds het ontbreken van een aangetoond verband tussen kosten en prestaties en anderzijds het ontbreken van
statistisch significante verklaringen voor de verschillen in prijs-prestatieverhoudingen tussen de waterschappen, hebben de
onderzoekers voorzichtig geconcludeerd dat voor een groot aantal waterschappen een verbetering in de prijs-prestatieverhouding
mogelijk zou moeten zijn 3. De conclusie was voorzichtig omdat het niet statistisch kunnen aantonen van verbanden tussen verklarende
variabelen en prestaties niet per definitie wil zeggen dat deze verbanden er niet altijd zijn. Het feit dat bijvoorbeeld enkele waterschappen
een goede prijs-prestatieverhouding behalen onder relatief ongunstige omstandigheden duidt op verbeterruimte die andere
waterschappen (nog) niet hebben benut.
Conclusies
De balanced scorecard is een waardevol instrument gebleken voor het uitvoeren van het project bedrijfsvergelijking zuiveringsbeheer.
Het instrument is wetenschappelijk gevalideerd en vormt als zodanig een goede basis voor het ontwikkelen van kengetallen. Bij
bedrijfsvergelijkingen wordt in veel gevallen gefocust op financiële prestaties; de bsc kan voor een meer afgewogen vergelijking zorgen.
In de publieke sector, waar het bij uitstek gaat om een bredere afweging dan alleen financiële doelmatigheid maar ook om aspecten als
rechtmatigheid, de effecten van beleid en het goed afwegen van maatschappelijke belangen, is de bsc een goede kapstok. De vergelijking
met andere organisaties met behulp van de bsc heeft als voordeel dat aanknopingspunten voor verbetering vanuit meerdere
invalshoeken kunnen worden geleverd. Daarmee is het een vorm van marktwerking voor non-profitorganisaties.
De bsc gaat uit van het operationaliseren van strategische doelen in prestatie-indicatoren. Toepassing van de bsc in non-profit
organisaties kan daarmee een impuls geven aan de ontwikkeling van prestatie-indicatoren, iets dat in de publieke sector al jarenlang een
lastig proces is.
Het ontbreken van strategische doelen hoeft geen obstakel te zijn om de bsc als instrument voor bedrijfsvergelijking toe te passen. Men
kan goed vanuit generieke doelen van de deelnemers een operationalisering maken naar kritische succesfactoren en kengetallen. Het
toevoegen van verklarende variabelen per kengetal is in deze bedrijfsvergelijking een waardevolle aanvulling gebleken. Zeker als het gaat
om het interpreteren van de uitkomsten en het verkrijgen van aanknopingspunten voor verbetering.
De waterschappen hebben met de ontwikkelde methodiek op basis van de bsc een goed instrument om enerzijds op een overzichtelijke
wijze verantwoording af te leggen over het presteren van de gehele sector en anderzijds om de bedrijfsvoering te optimaliseren. De
bedrijfsvergelijking is geen eenmalige exercitie maar is opgezet als een permanent instrument dat verder zal worden ontwikkeld. In 2002
zal dan ook worden gestart met de volgende bedrijfsvergelijking, waarbij aangegeven zal worden in hoeverre de waterschappen
verbeteringen hebben doorgevoerd naar aanleiding van de eerste resultaten.
1 R.S. Kaplan en D.P. Norton, The balanced scorecard – measures that drive performance, Harvard Business Review, januari-februari
1992, blz. 71-79. Een jaar later lichtten de auteurs de praktijk van de methodiek nader toe in R.S. Kaplan en D.P. Norton, Putting the
balanced scorecard to work, Harvard Business Review, september-oktober 1993, blz. 134-142.
2 A.A. de Waal, Power of performance measurement, John Wiley & Sons, New York, 2001.
3 Arthur Andersen Business Consulting, Unie van Waterschappen en Vertis, Zuiver afvalwater, Den Haag, Unie van Waterschappen,
2001.
Copyright © 2001 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)