Contracten
Het contract mag zich verheugen in een sterk gegroeide belangstelling, zowel van theoretisch als beleidsgeorienteerde economen, van ambtenaren en
politic!. Wat de economic betreft hoef ik maar te wijzen op de toekenning van de Nobelprijs aan Coase,
de sterke groei van de nieuwe institutionele economic en daarbinnen dan vooral de transactiekostenbenadering en de opkomst van de specialisatie ‘law
and economies’.
Wat de publieke sector betreft heeft de toeneming
van de uitbesteding in het kader van de privatisering geleid tot een toenemend aantal contracten, die
moeten worden opgesteld en bewaakt, zodat om
die reden groeiende belangstelling mag worden verwacht. Naast dergelijke ‘externe contracten’ is er binnen de publieke sector sprake van een nieuw fenomeen, de ‘interne contracten’, gesloten tussen de
(politieke en ambtelijke) top en de hoofden van
diensten in het kader van contractmanagement. Binnen het bestek van deze column heb ik het vooral
over de externe contracten.
Al vaker heb ik aandacht gevraagd voor het beheer
van die externe contracten in de publieke sector. Op
grond van verschillende theorieen valt immers te verwachten dat publieke organisaties een ondoelmatig
contractbeheer voeren. Afgezien van de bezuinigingsoperaties (en van een groeiende professionele
trots) is er immers geen prikkel om voor het aangaan van een contract de juiste (qua prijs en kwaliteit) aanbieder te selecteren. En als op een gegeven
moment een contract is afgesloten, zijn er te weinig
prikkels om te controleren of de juiste prestaties worden geleverd, om na verloop van tijd het contract opnieuw kritisch te bezien en om nieuwe offertes te
vragen. Contracten worden automatisch verlengd en
de publieke dienaren krijgen vriendelijke verhoudingen met de leveranciers die ze leren kennen. Uiteraard zit in dat laatste een goede zaak, zoals de transactiekostenbenadering ons leert. Juist bij niet-fysieke produkten is meting van produktie en kwaliteit
zeer moeilijk en is het vertrouwen in de aanbieder
van belang. Ook het selecteren van een aanbieder
brengt transactiekosten mee, zodat contracten afhankelijk van de aard van de dienstverlening een zekere
tijd mee moeten gaan. Voor de accountantscontrole
door een gemeente bij voorbeeld vijf jaar.
De Algemene Rekenkamer heeft in het Jaarverslag
1991 de resultaten gepubliceerd van een onderzoek
naar contractbeheer van departementen, op basis
van een analyse van 152 contracten voor de levering van goederen en diensten ten behoeve van de
interne bedrijfsvoering (catering, schoonmaak, leasing en automatisering). De conclusie van dit (zeer
boeiende) onderzoek is “dat het contractbeheer in
1990 op veel van de onderzochte punten als onvoldoende is te kwalificeren”.
Bij een bespreking van dit rapport moet ik me tot enkele saillante punten beperken. Om te beginnen de
reactie van de bewindslieden. De minister van Binnenlandse Zaken (onder andere verantwoordelijk
voor de modelcontracten voor automatisering die
“slechts op zeer beperkte schaal werden gebruikt”)
ESB 28-10-1992
merkte op besloten te hebben tot
verbeteringen, waarbij concrete
voorstellen reeds in ontwikkeling
waren. De Rekenkamer betreurt het
dat niet duidelijk is geworden wat
die concrete voorstellen zijn. De ministers van O&W en van V&W gaven aan de aanbevelingen ter harte
te zullen nemen. Akkoord, ze zijn
van goede wille, maar is dat voldoende? Zal het probleem niet spoedig ondergesneeuwd zijn door veel
dringender problemen?
Een ander punt. Voor 70% (!) van
de onderzochte contracten had
“niet aantoonbaar concurrentiestelling… plaatsgevonden”. Dat spoort
P.B. Boorsma
met de eerder genoemde verwachting. Wat in het
rapport volgt vind ik, gegeven de discussies die hebben plaatsgevonden, nog verontrustender, namelijk
dat “alle ministers aangaven dat concurrentiestelling
voor dergelijke contracten de regel was”. Het aanvragen van meerdere offertes is de regel, maar het gebeurt niet in 70% van de gevallen! De ministers en
de topambtenaren zijn uiteraard van goede wille,
maar dat is niet voldoende. Alleen bij V&W en WVC
bestaat de richtlijn dat de juridische afdeling moet
worden ingeschakeld bij de opstelling van contracten. Echter, in de onderzochte dossiers “werd vrijwel nooit iets aangetroffen dat wees op inschakeling van de juridische afdeling”.
Een interessant punt zit in de reactie van de minister
van VROM, die wijst op het probleem van decentralisatie binnen het departement. Centrale bewaking
van contracten is dan niet goed mogelijk.
Dat laatste punt komt ook naar voren als men binnen gemeenten over het onderwerp praat . Bij wat
grotere gemeenten kon de chef van een dienst geen
informatie geven over de contracten aangezien de
onderafdelingen van de dienst zelf de contracten afsluiten. Als die afdelingen in het kader van zelfbeheer binnen de afspraken blijven, is er geen reden
voor het hoofd om zich te bemoeien met zaken als
inkoop en contracten. De centrale bewaking van de
externe contracten wordt dan gefrustreerd door interne contracten. Maar … vaak was er helemaal
geen centraal beheer, zowel bij de departementen
als bij de gemeenten. Ook kleinere gemeenten hebben geen centrale bewaking. Er bestaat, net zo min
als bij grotere gemeenten en departementen, een
systematisch overzicht van alle contracten, ook niet
op afdelingsniveau.
De conclusie? Het onderzoek van de Rekenkamer
bevestigt dat publieke organisaties niet voldoende
gebruik maken van marktkrachten, ook niet waar
volop concurrence bestaat. De top kan zich in grotere organisaties verschuilen achter zelfbeheer (met interne contracten), van waaruit een prikkel uitgaat
om extern kien te zijn op de af te sluiten contracten.
Maar of dat voldoende is?
1. Met dank aan mijn student-assistente Ellie Brand.