Collective bads
De overheid bekostigt en produceert
een aantal collectieve goederen en nog
meer quasi-collectieve goederen. De
overheid kan het ook tot haar taak rekenen om een collectief kwaad, een ‘collective bad’ te bestrijden. Zowel de produktie
van een ‘collective good’ als de bestrijding van een ‘collective bad’ kost geld en
de vraag is hoe de overheid aan die
overheidsinkomsten komt. Zoals bekend
zijn er verschillende inkomstenbronnen
als belastingen, premies en allerlei nietbelastingmiddelen. Helaas worden de
meeste overheidsinkomsten te zamen
geteld en betiteld als collectieve lasten.
Helaas, omdat het begrip collectieve lasten betekent dat zij ons alien treffen en
niemand zichzelf daarvan kan uitsluiten.
Belastingen en premies en de meeste
niet-belastingmiddelen zijn nu juist geen
collectieve lasten, maar zeer individuele
lasten die de individuele burgers en bedrijven treffen.
Toen het kabinet-Deh Uyl een norm
introduceerde voor de druk van die zogenaamde collectieve lasten, was de economische ratio dat belastingen en soortgelijke overheidsinkomsten in de vorm
van hogere looneisen zouden worden
afgewenteld, waarmee een loon-prijsspiraal in gang werd gehouden met schadelijke consequenties voor de werkgelegenheid. De norm voor de collectievelastendruk was bedoeld om die loonprijsspiraal en de afbraak van jaargangen kapitaalgoederen tegen te gaan. Die
economische ratio lijkt wel eens te worden vergeten als het gaat om discussies
over de collectieve-lastendruk.
Ik geef een voorbeeld. Als de regering voorstelt om het netto-huurwaardeforfait te verhogen en tegelijk de overdrachtsbelasting met de verkregen opbrengst te verlagen, dan is dat voor de
schatkist budgettair neutraal. Uitgaande van eenvoudige afspraken over de
collectieve lasten kan worden gesteld
dat zo’n operatie geen effect heeft voor
de collectieve-lastendruk: het gaat om
een verandering in de samenstelling
van de collectieve lasten. De vraag
moet echter worden gesteld of zo’n redenering juist is vanuit die economische
ratio. De verhoging van het huurwaardeforfait heeft andere gevolgen voor het
economische proces dan de verlaging
van de overdrachtsbelasting. Er kan
van die budgetneutrale voorstellen een
impuls uitgaan op de loonontwikkeling.
Een ander actueel voorbeeld. In het
milieubeleid wordt gewerkt met een intensivering van sectorheffingen die gerekend worden tot de zogenaamde collectieve lasten. Daarnaast zal in het milieubeleid de komende jaren een zwaar accent worden gelegd op voorschriften en
richtlijnen. Met die fysieke regulering
worden bedrijven en burgers ‘op kosten
ESB 31-1-1990
P.B. Boorsma
gejaagd’ die via het particuliere budget
lopen en niet via het overheidsbudget.
Dus worden ze niet gerekend tot de collectieve lasten. Het gaat er weer om dat
milieudoelen moeten worden gerealiseerd, en dat om dat te bereiken offers
moeten worden gebracht waarbij de
vraag is hoe die offers moeten worden
toegedeeld en wat daarvan de consequenties zijn, economische en andere. In
het beleid terzake van de collectieve lasten wordt te veel met de f ictie gewerkt dat
alle ‘collectieve lasten’ gelijk zijn.
Dat er in het beleid met eenvoudige
regels wordt gewerkt is politiek zeer begrijpelijk. Elke vakminister kan met intelligente redeneringen komen waarom
deze of gene heffing niet moet worden
gerekend tot de collectieve lasten. Met
als consequentie dat de totale publieke
ontvangsten worden opgevoerd en met
de economische gevolgen die zijn aangegeven. Maar het simpele meetlint dat
thans wordt gehanteerd heeft toch ook
bezwaren. Ik noemde al het optellen van
een verhoging van het huurwaardeforfait
en de overdrachtsbelasting. Een ander
voorbeeld is het optellen van belastingen
als de loonbelasting aan de ene kant en
van niet-belastingmiddelen als die uit
aardgas aan de andere kant. Als het
kabinet-Lubbers II stelt dat de beoogde
stabilisatie van de collectieve-lastendruk
is bereikt, dan is het goed om te kijken
naardesamenstellendedelen. Debelastingdruk is immers gestegen ten opzichte
van het urtgangspunt 1986, terwijl de premiedruk aanvankelijk steeg en later daalde. Als dan uiteindelijk bijna het uitgangspunt zou worden bereikt, is dat te ‘danken’ aan de daling van de aardgasopbrengsten.
Bijlage 16 van die Miljoenennota geeft
een zeer goede analyse van de mutaties
in de collectieve-lastendruk. Volg ik de
cijfers voor de collectieve-lastendruk gecorrigeerd voor statistische en incidentele factoren, dan bedraagt de druk in de
jaren 1986 Mm 1990 resp. 52,9%, 54,2%,
54,5%, 52,4% en 52,25%. Gecumuleerd
over de jaren 1986 t/m 1989 – over het
jaar 1990 kom ik nog te spreken – is er
een te hoge druk van de collectieve lasten geweest van 5,6% van het nationale
inkomen. Uitgedrukt in guldens van het
nationale inkomen is er door de burgers
en bedrijven elk jaar te veel – meer dan
de regering als doel formuleerde – aan
‘collectieve lasten’ betaald. Zien we voor
het gemak af van geldontwaarding dan is
er in totaal in de jaren 1986 t/m 1989 /
21.670 mln. te veel collectieve lasten
betaald, / 21,7 mrd. En dan te bedenken
dat de zinsnede in het Regeerakkoord
1986: “ten minste stabilisatie van de collectieve lastendruk” eerder doet vermoeden dat er naar zou worden gestreefd om
de druk te laten dalen.
Het kabinet-Lubbers II mikte voor het
jaar 1990 op een druk van 52,1%. De
Miljoenennota 7990gaf een raming van
52,25%, zodat de doelstelling ongeveer
gerealiseerd leek. Voor alle duidelijkheid, bij dat cijfer van 52,25% hoort een
feitelijke, niet-gecorrigeerde druk van
52,8%. Maar inmiddels is er een regeerakkoord gesloten waarin wordt uitgegaan van een stijging van de collectieve-lastendruk die vervolgens wordt gestabiliseerd. Uitgaande van de feitelijke
registratie wordt nu gemikt op 53,6%.
Het is te hopen dat de nieuwe Miljoenennota 1991 weer een goede analyse
geeft van de druk, 66k om de sprang
van het gecorrigeerde cijfer van 52,25%
naar het feitelijke cijfer van 53,6% goed
uit te leggen. In de 53,6% is een bedoelde stijging van 0,4% verwerkt om nieuw
beleid mogelijk te maken. (Nieuw beleid
mogelijk maken door op bestaand beleid om te buigen valt buiten het bestek
van de regering. De gemeentelijke slogan “Oud voor nieuw” kent de regering
niet.) Er is dus een tussentijdse stijging
ten opzichte van de recente miljoenennota geaccepteerd (of begroet) van
0,4%, structureel. Zonder al te veel discussie over deze budgettaire norm.
Dat er in de komende jaren vele lastenverzwaringen komen is meteen al duidelijk geworden met allerlei verzwaringen van milieuheffingen en brandstofheffingen. Die verzwaringen dienen het milieudoel waarvoor bij de meeste belastingbetalers grote sympathie zal bestaan. Maar het is vanwege de economische effecten te hopen dat de minister
van Financien niet alleen grote waarde
zal hechten aan de afgesproken reductie
van het financieringstekort, zoals van
hem kan worden verwacht, maar ook
weerstand kan bieden aan allerlei listen
en lagen van vakministers om de lastendruk te laten stijgen.
P.B. Boorsma
103