Checks en balances
De parlementaire enquete naar de opkomst en ondergang van
het RSV-concern heeft het belangstellende publiek een unieke
mogelijkheidgebodenom – langsdewegvandereconstructie een kijkje te nemen achter deuren die gewoonlijk gesloten blijven: deuren van directiekamers van grote ondernemingen en deuren waarachter politieke gezagsdragers huizen – deuren waarachter beleid wordt gemaakt 1). Het was een treurig schouwspel:
bestuurders die onbekwaam waren, commissarissen die faalden,
ministers die het parlement voor de gek hielden, parlementariers
die zaten te slapen, ambtenaren die het onderscheid tussen algemeen en bedrijfsbelang vergaten, accountants die misleidende
jaarrekeningen ondertekenden en nog vele anderen. Het publiek
keek toe en zag dat er mensen zaten op belangrijke posten die heel
iets anders deden dan datgene waarvoor zij waren aangenomen.
Hoe kon dit gebeuren? En vooral: hoe kon het zolang doorgaan
zonder dat iemand het verhinderde?
Onlangs verscheen het boek van Pieter Lakeman, over zwendel en wanbeleid in het Nederlandse bedrijfsleven 2). Het bevat
de listen en lagen, de fouten en het bedrog van managers en accountants, die tot de ondergang van belangrijke ondernemingen
leidden: de OGEM en RSV, de HAL en de Tilburgse Hypotheekbank, Slavenburg en KSH. Hoe is het mogelijk dat deze lieden
hun streken konden uithalen, die aan duizenden hun werk en hun
kapitaal kostten, zonder dat iemand het verhinderde?
Om wat meer zicht te krijgen op de omstandigheden waaronder wanprestaties kunnen voorkomen’en voortduren zonder dat
zij aanleiding geven tot het treffen van tegenmaatregelen, is het
nuttig er de organisatieliteratuur nog eens op na te slaan. In de
eerste plaats het klassieke artikel van Coase over ,,The nature of
the firm” 3). Volgens Coase is het de essentie van een onderneming dat het een verzameling contractuele afspraken is tussen
aanbieders van produktiemiddelen (arbeid, kapitaal), waarbij de
preciese verplichtingen niet volledig zijn gespecificeerd. Deze onvolledige specificatie is een efficients manier om te voorkomen
dat men bij elke verandering van omstandigheden (b.v.
produktie-uitbreiding of -inkrimping) gedwongen zou zijn tot
het afsluiten van een nieuw contract; dit zou in onzekere, telkens
wisselende omstandigheden immers al snel tot buitengewoon hoge transactiekosten leiden. De keerzijde van de onvolledigheid
van het contract is echter dat er binnen de onderneming, langs
hierarchische weg, voor moet worden gezorgd dat de economische activiteit op gecoordineerde wijze plaatsvindt: door opdrachten, overleg, overreding of onderhandeling. Hiermee zijn
evenwel kosten gemoeid en het kan soms efficienter zijn om de
gecontracteerde enige vrijheid van handelen te laten in de wijze
waarop hij aan zijn verplichting voldoet dan hem tegen hoge
kosten tot perfecte taakvervulling te dwingen.
Een tweede bron die van belang is, is het werk van Cyert en
March, waarin betoogd wordt dat de onderneming niet een doelgerichte organisatie is, maar een coalitie van individuen met deels
samenvallende, deels tegenstrijdige doeleinden en belangen 4).
Deze opvatting leidt tot een heel andere zienswijze op de klassieke ondernemingsdoelstellingen, zoals groei en winstmaximalisatie. Zo zal de leiding van de onderneming niet zozeer streven naar
maximale winst, maar wel naar een zodanige winst dat zij haar eigen positie kan handhaven en geen gevaar loopt in de aandeelhoudersvergadering naar huis te worden gestuurd. Ook groei is
slechts in zoverre een doelstelling van de ondernemingsleiding
dat, het realiseren van expansie van de onderneming als een bewijs van bekwaamheid van de leiding, die dientengevolge meer
aanzien en salaris waard is. Op soortgelijke wijze zijn de gedragingen van stafleden, adviseurs, commissarissen en alle anderen
die bij de onderneming betrokken zijn, in termen van privebelangen te duiden.
Een derde punt van belang, dat vooral door Williamson 5)
naar voren is gebracht, is dat de verschillende individuen in de organisatie niet alien in gelijke mate beschikken over de kennis en
informatie die binnen de organisatie aanwezig is. Dit schept de
mogelijkheid dat individuen die over meer informatie beschikken dan anderen, deze informatie ,,kleuren” alvorens haar door
te geven. En gezien de particuliere doeleinden die zij nastreven,
zullen zij dit zeker niet nalaten als het in hun straatje te pas komt.
Natuurlijk is hierop controle mogelijk, maar deze controle vergt
ESB 9-1-1985
weer bepaalde kosten. De informatievrager weegt dus af of het risico van vertekende informatie de kosten van intensieve controle
waard is. Bovendien wordt controle niet nodig geacht zolang de
informatieontvanger de indruk heeft dat zijn prive-belangen
door het gebrek aan informatie niet worden geschaad. Hoe groter de informatiekloof, hoe hoger de kosten om haar te overbruggen en hoe ruimer de mogelijkheden om informatie te vervalsen
zonder bij controle onmiddellijk door de mand te vallen.
Metdegenoemdedrieelementen – onvolledig gespecificeerde
contracten de hypothese van het eigenbelang en de ongelijkmatige verspreiding van informatie binnen een organisatie — hebben
we m.i. drie belangrijke punten te pakken die het voorkomen en
voortduren van wanprestatie in ondernemingen en in de politiek
begrijpelijk maken 6). Zij helpen verklaren waarom wanprestatie
aan de top van de onderneming en in de politiek veel grotere vormen aanneemt en veel moeilijker te bestrijden is dan lager in de
hierarchic. Aan de top immers is de speelruimte veel groter en
moet zij dat ook zijn om adequaat op onvoorziene omstandigheden te kunnen inspelen; daar ook is de informatievoorsprong het
grootst en de controle het moeilijkst en kostbaarst; daar kunnen
dus de eigen belangen het meest ,,riicksichtlos” worden nagejaagd. Daar komt nog bij dat de verschillende belanghebbenden
binnen en buiten de organisatie tijdelijke en wisselende coalities
met anderen aangaan om het eigen belang te dienen en derden om
de tuin te leiden of buiten spel te zetten: bestuursleden en accountants die onder een hoedje spelen om de aandeelhouders zoet te
houden; divisiedirecteuren die gekleurde informatie doorgeven
aan de concerntop; directeuren en commissarissen die samenspannen om medebestuursleden te wippen; concernjuristen
die vooral de belangen van de tegenpartij behartigen; het is allemaal mogelijk en het komt allemaal voor – lees het maar na in de
RSV-verslagen.
En het gebeurt niet alleen in het bedrijfsleven, het gebeurt ook
in de politiek. Dezelfde ingredienten die tot ontsporing van de bedrijfsleiding leiden, treft men ook aan in de politieke arena: ministers en hoge ambtenaren moeten over een zekere speelruimte
beschikken; er is een informatiekloof tussen parlementariers, bewindslieden en het ambtelijke apparaat en controle is kostbaar;
er zijn prive-belangen die door iedereen goed in het oog worden
gehouden; en er worden coalities gesmeed om zich lastige tegenstanders van het lijf te houden. Het is dus niet zo, dat men aan de
top onbekwamer of corrupter is dan in lagere geledingen van de
hierarchic, maar de mogelijkheden om misstappen te begaan en
deze verborgen te houden zijn groter en de consequenties ervan
zijn in het algemeen ernstiger.
Natuurlijk zijn er bepaalde tegenmaatregelen mogelijk. Men
kan de controle op de juistheid van informatie intensiveren,
maar dat brengt weer kosten met zich en als het eigen belang er
niet direct bij gebaat is, is de neiging groot om de controle te laten
verslappen. Een andere mogelijkheid is om bureaucratisch toezicht — binnen de onderneming of in het politieke bedrijf waar mogelijk te vervangen door coordinate via de markt: via
contracten waarvan de stipte naleving rechtens afdwingbaar is.
Maar in elk geval kan een evenwichtig systeem van ..checks” en
..balances” nergens worden gemist, en zeker niet aan de top van
de hierarchic. Niet omdat politic! en bestuurders zo verdorven en
corrupt zijn, maar omdat het mensen zijn zoals u en ik.
L. van der Geest
1) RSV-enquete, Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, nr. 17 817,
Staatsuitgeverij, “s-Gravenhage.
2) Pieter Lakeman, Het gaat uitstekend. Zwendelen wanbeleid in het Nederlandse bedrijfsleven, De Haan, Weesp, 1984.
3) R.H.Coase, The nature of the firm, Economica, jg. 4, november 1937.
4) R.M. Cyert en J.G. March, A behavioral theory of the firm, PrenticeHall, Englewood Cliffs, N.J., 1963.
5) O.E. Williamson, Markets and hierarchies: analysis and antitrust implications, The Free Press, New York, 1975.
6) Zie ook: Peter Earl, The corporate imagination. How big companies
make mistakes, M.E. Sharpe, Inc., New York, 1984.
29