Centraal overleg: een ‘Haagse rituele dans’?

Centraal overleg: een
‘Haagse rituele dans’?
Een pleidooi voor centrale coordinate van het arbeidsvoorzieningsbeleid past niet goed
in het huidige politieke klimaat. Toch wil de auteur hiervoor een lans breken. Recent
onderzoek heeft ook voor Nederland aangetoond dat het ontstaan van langdurige
werkloosheid wordt beinvloed door gerestricteerd micro-economisch gedrag van
werkgevers en werknemers. Om dit te voorkomen verdient een tripartite benadering van
het arbeidsvoorzieningsbeleid aanbeveling. Wanneer de overheid en de sociale partners
gezamenlijk verantwoordelijkheid dragen voor het realiseren van macro-economische
doelstellingen, zullen zij dit in hun gedrag tot uitdrukking brengen.

PROF. DRS. C.J. VAN EIJK*
In mei vorig jaar werd het ontwerp voor een nieuwe arbeidsvoorzieningswet bij de Tweede Kamer ingediend1. In
dit ontwerp wordt voorgesteld het arbeidsvoorzieningsbeleid te laten voorbereiden, vaststellen en uitvoeren door
een organisatie waarvan net bestuur is samengesteld uit
vertegenwoordigers van werkgevers, werknemers en de
overheid. Een tripartite benadering dus. Daarmee wordt
beoogd alle onderdelen van het economische beleid en
van de acties van de sociale partners die de arbeidsmarkt
bei’nvloeden, te coordineren.
De grote nadruk op beleidscoordinatie in dit wetsontwerp geeft een onverwachte wending aan de discussies in
ons land over de vraag of de voorbereiding van het economische beleid niet veel steviger moet worden gebaseerd
op consensus tussen overheid en sociale partners. Een
pleidooi daarvoor valt echter niet goed in het huidige politieke klimaat. Coordinate, anders dan door het prijsmechanisme, wordt in strijd geacht met de gewenste decentralisatie in de beleidsvoorbereiding. De secretaris-generaal
van het ministerie van Economische Zaken, Rutten,
spreekt in dit verband van een zekere nostalgie naar “…de
Haagse rituele dansen rond centrale akkoorden uit de jaren zeventig”2. Hij erkent dat er in theorie voordelen verbonden zijn aan centrale coordinate, maar hij geeft de
voorkeur aan decentralisatie omdat een centralistisch beslissingsproces tijdrovend zou zijn en de potenties en verantwoordelijkheden op decentraal niveau niet zouden worden benut.
Ik ben van mening dat hier misverstanden in het spel zijn
en ik ben blij dat het wetsontwerp voor een tripartite opzet
van het arbeidsvoorzieningsbeleid mij de gelegenheid
geeft opnieuw dit probleem aan de orde te stellen. Ik zal
daarbij betogen dat bij een tripartite benadering van het arbeidsvoorzieningsbeleid de bestuurders van de organisatie die het beleid moet voorbereiden, geconfronteerd worden met problemen die de consequenties zijn van beslissingen van de eigen achterban. Zij kunnen die problemen
aanpakken door de achterban ervan te overtuigen dat deze

ESB 3-5-1989

voortvloeien uit gedecentraliseerd gedrag dat uitsluitend
gericht is op realisering van de eigen doelstellingen. Dit
volgt uit recent theoretisch en empirisch onderzoek.

De nieuwe arbeidsvoorzieningsorganisatie
De taak
Het arbeidsvoorzieningsbeleid moet, als onderdeel van
het arbeidsmarktbeleid, een bijdrage leveren aan een optimale afstemming van de werkgelegenheid op de beroepsbevolking, zowel in kwantitatieve als in kwalitatieve zin.
Meer in het bijzonder moet de nieuwe arbeidsvoorzieningsorganisatie zorgen voor een goed verlopend allocatieproces op de arbeidsmarkt. Dit wil zeggen het proces waarbij
de vragers naar arbeidskrachten – bedrijven, overheidsinstellingen enz. – en de aanbieders van arbeid – de gezinnen – elkaar vinden.
De arbeidsvoorzieningsorganisatie krijgt een aantal instrumenten om deze taak uit te voeren. In de eerste plaats
zal zij voorzieningen moeten treffen op het gebied van de
arbeidsbemiddeling. De gewestelijke arbeidsbureaus gaan
deel uitmaken van de nieuwe organisatie. Daarnaast moeten maatregelen worden getroffen voor scholing, her- en
bijscholing en voor de voorlichting over beroepskeuze.
In de tweede plaats moet de nieuwe arbeidsvoorzieningsorganisatie de arbeidsmarkt ordenen. Het monopolie
van de bestaande arbeidsbureaus verdwijnt. Ook particuliere arbeidsbemiddeling wordt mogelijk en daar moeten
* Dit artikel is gebaseerd op het afscheidscollege van de auteur
aan de Erasmus Universiteit Rotterdam op vrijdag 7 april 1989.
1. Wetsvoorstel Installing van de arbeidsvoorzieningsorganisatie
en regelen op het gebied van de arbeidsvoorziening (Arbeidsvoorzieningswet), Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, nrs. 1-2.
2. Zie F. W. Rutten, De systematiek van de besluitvorming over het
algemeen economisch beleid, Maandschrift Economic, jaargang
52, 1988, nr. 2.

433

regels voor worden opgesteld. Dit is het regelgevende instrument.
Voor ons doel is het derde instrument het belangrijkste.
De nieuwe organisatie krijgt uitdrukkelijk de taak het beleid
te coordineren van de vele organisaties en instellingen, die
met hun beslissingen het arbeidsmarktproces beTnvloeden.
Aan dit instalment wordt een afzonderlijk hoofdstuk gewijd.
De redenering verioopt als volgt. De variabelen van het arbeidsmarktproces, vraag naar en aanbod van arbeid, staan
onder invloed van de beslissingen van vele personen en organisaties: vakbonden, de werkgevers en hun organisaties,
verschillende departementen en organisaties op het gebied
van de sociale verzekeringen. Een optimale allocatie van arbeid kan alleen tot stand komen als die beslissingen gecoordineerd worden. Blijkbaar vertrouwt men de coordinerende
taak niet toe aan het prijsmechanisme maar wordt deze gegeven aan een tripartite arbeidsvoorzieningsorganisatie.
Uitdrukkelijk wordt in de Memorie van Toelichting (MvT)
gezegd dat “…de vereiste afstemming zowel betrekking
moet hebben op de initiatieven op het terrein van het arbeidsvoorzieningsbeleid zelf, als op de initiatieven op de
overige terreinen van het sociaal-economisch beleid, die
van belang zijn voor de arbeidsvoorziening3″. Dat is bijzonder ruim geformuleerd. Het lijkt mij gemakkelijk te verdedigen dat daar ook het arbeidsvoorwaardenbeleid onder
moet vallen. En verder kan men lezen dat “…het arbeidsvoorzieningsbeleid zich binnen de samenhang van het sociaal-economisch beleid zal dienen te ontwikkelen. Dat
vergt enerzijds impulsen vanuit het arbeidsvoorzieningsbeleid, die mede bepalend kunnen zijn voor het sociaal-economisch beleid en anderzijds vertaling naar het eigen deelterrein van de hoofdprincipes van het overeengekomen sociaal-economisch beleid”4.

Het bestuur
Om de nieuwe organisatie voor de arbeidsvoorzieningen
voor haar taak, vooral de coordinerende, uit te rusten krijgt
het bestuur ervan een tripartite samenstelling. Op landelijk
niveau worden drie leden van het bestuur voorgedragen
door de werkgeversorganisaties, en drie door de werknemersorganisaties. De Stichting van de Arbeid wijst die organisaties aan. De drie overheidszetels worden ingenomen door de Ministeries van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, van Onderwijs en Wetenschappen en van Economische Zaken. De benoeming vindt plaats bij Koninklijk
Besluit uit de bindende voordrachten. Er worden ook een
voorzitter en een plaatsvervangend voorzitter benoemd op
voordracht van het Centraal Bestuur.
Belangrijke besluiten moeten met een gekwalificeerde
meerderheid worden genomen. Dat wil zeggen dat van iedere geleding in het bestuur ten minste twee stemmen voor
een voorstel moeten worden uitgebracht. Twee van de geledingen kunnen dus niet de derde buiten spel zetten. Tot
die belangrijke besluiten behoort de vaststelling van het
landelijke beleidsplan.
Uit de bestuurssamenstelling en de regeling van een gekwalificeerde meerderheid blijkt dat de overheid de verantwoordelijkheid voor en de zeggenschap over het arbeidsvoorzieningsbeleid wil delen met de sociale partners en wel
zo dat alle drie geledingen een gelijkwaardige positie zullen krijgen. In de MvT wordt daar grote nadruk op gelegd.
De gelijkwaardigheid zorgt ervoor dat de organisaties van
werkgevers en werknemers die de bestuursleden hebben
voorgedragen de aangegane verplichtingen niet zullen relativeren. Gelijke macht moet leiden tot gelijke verantwoordelijkheid, zo zegt de MvT. Daarom ook is in het wetsontwerp afgezien van het opnemen van de bevoegdheid door
de overheid om aanwijzingen te geven, behalve dan in
noodgevallen van het benoemen van een provisor.
Er is niet alleen een landelijk bestuur, ook op regionaal
niveau komen er organisaties en besturen. Die regionale
434

besturen bestaan eveneens uit een gelijk aantal vertegenwoordigers van werkgevers- en werknemersorganisaties
en van de gemeentelijke overheden. Ook die organisaties
worden door de Stichting van de Arbeid aangewezen.
De bestuursstructuur maakt het in ieder geval mogelijk
dat er informatiestromen op gang komen tussen het gedecentraliseerde en het centrale niveau. Coordinatie van beleid behoeft niet hetzelfde te zijn als centralisatie van beleid. Er zijn structuren te bedenken waarin decentrale organen invloed kunnen blijven uitoefenen op het beleid ook
als er gecoordineerd moet worden.
Tot zover de mening van het kabinet. De sociale partners hebben hun visie verwoord in een interimadvies van
de Raad van de Arbeidsmarkt van 9 mei 1984 waarin wordt
gezegd: “Partijen brengen de overtuiging mee, dat zij in
staat zijn de somtijds tegengestelde belangen te kunnen
omsmeden tot gemeenschappelijke doelstellingen en gemeenschappelijk beleid. Zo heeft het belang van elk der
partijen op de arbeidsmarkt geleid tot een gemeenschappelijke doelstelling ten aanzien van het arbeidsvoorzieningsbeleid, waarin zowel het rechtvaardige als het doelmatige voorzien in de vraag naar arbeid, en de vraag naar
arbeidskrachten een rol spelen”5. Afgezien van het gebruik
van de Nederlandse taal, is dit een fraaie beginselverklaring waarin de stemmen van de vroegere profeten van de
Franse planning doorklinken. Ik kan niet veel anders doen
dan aannemen dat het zo allemaal bedoeld is.
Men kan zich afvragen of hier nu een podium wordt klaar
gezet voor nieuwe rituele dansen random het centraal akkoord. Het kan ook zijn dat overheid en sociale partners
met heimwee terugdenken aan de jaren vijftig en zestig,
toen consensus en gemeenschappelijke actie het economische proces op een redelijk spoor hielden. Ik moet toegeven dat ik soms wat moeite had met dit hooggestemde
stuk, denkend aan de grote problemen die beleidscoordinatie met zich brengt en aan het cynisme waarmee sommige politici, ambtenaren, werkgevers- en werknemersvertegenwoordigers over overlegstructuren plegen te spreken.
Het gekke is dat nergens in de MvT duidelijk wordt gemaakt wat begrippen als ‘afstemming van beleid’ of ‘coordinatie van beleid’, ‘decentralisatie’ en ‘centralisatie’ nu eigenlijk inhouden. Evenmin wordt duidelijk gemaakt hoe gecompliceerd het zal zijn om tot coordinatie van beleid te komen.

Centralisatie, decentralisatie en coordinatie
De vraag naar coordinatie van beleid ontstaat als er verschillende beleidscentra zijn die onafhankelijk van elkaar
beslissingen nemen. In ons land voeren naast de centrale
overheid, de monetaire autoriteiten, werkgeversorganisaties, werknemersorganisaties en gemeenten economisch
beleid. In de economische literatuur spreken we van decentralisatie als die beleidscentra zonder overleg met elkaar ieder de eigen instrumenten richten op de realisering
van de eigen doelstellingen, zonder bij de voorbereiding rekening te houden met positieve en negatieve gevolgen
voor de doelstellingen van anderen.
Bij de beleidsvoorbereiding zal men zich in ieder centrum een beeld trachten te vormen van het beleid dat anderen zich voornemen te voeren en van de gevolgen die
dat beleid zal hebben voor de eigen doelstellingen. Als la3. Arbeidsvoorzieningswet, Memorie van Toelichting, biz. 62.
4. Idem, biz. 64.
5. Advies rol sociale partners in het arbeidsvoorzieningsbeleid, biz.
19, bijlage 2 bij Advies arbeidsvoorzieningswet, Sociaal-Economische Raad, 1985.

ter blijkt dat de veronderstellingen die men daarover maakte niet kloppen, zal men het eigen beleid bijstellen. Zo kan
een proces van aanpassingen ontstaan waarbij ieder centrum probeert, reagerend op het beleid van anderen, toch
de eigen doelstellingen te bereiken.
Waar het nu op aankomt, is of en onder welke omstandigheden die aanpassingsprocessen stabiel zijn, dat wil
zeggen convergeren naar een situatie waarin niemand
meer geneigd is veranderingen in zijn beslissingen aan te
brengen. Hoe vreemd het ook lijkt, van tevoren staat niet
vast dat zo geen evenwichtige situatie zou kunnen ontstaan.
In wiskundige vorm kunnen de voorwaarden worden geformuleerd waaraan een economie zou moeten voldoen
om die aanpassingsprocessen stabiel te doen zijn. Die
voorwaarden hebben betrekking op de relaties tussen de
economische grootheden en op de toedeling van de beleidsinstrumenten aan de verschillende beleidscentra,
waardoor vastligt welk instrument voor welke doelvariabele wordt gebruikt. Die toedeling wordt echter vaak door institutionele en zelfs staatsrechtelijke principes bepaald6.
Het is – denk ik – het vertrouwen in het vervuld zijn van
deze voorwaarden dat de voorstanders van decentralisatie ertoe brengt te stellen dat coordinate van beleidsbeslissingen niet nodig is. Echter, in onze samenleving is de kans
groot dat aan die voorwaarden niet is voldaan. Wij hebben
de samenleving z6 ingericht dat sommige beslissingen in
de particuliere sector de doeleinden, die de overheid formuleert ten aanzien van de collectieve sector, vaak sterk
in negatieve zin be’i’nvloeden. Dat komt door de hoge prioriteit die in ons land wordt toegekend aan doelstellingen
voor de inkomensverdeling. Zo valt gemakkelijk aan te tonen dat door de koppeling van de collectieve inkomens aan
de loonvoet van bedrijven, beslissingen in de particuliere
sector het evenwicht van de collectieve sector in gevaar
kunnen brengen. Met behulp van modelexercities kan worden gedemonstreerd hoe dit de aanpassingsprocessen instabiel kan maken. Dit is nog steeds actueel want ik zie niet
in hoe op den duur te ontkomen is aan een zekere vorm
van koppeling tussen de inkomens uit de particuliere en de
collectieve sector.
Er is nog een andere reden waarom decentralisatie van
beleidsbeslissingen vaak niet werkt. Ook al zouden individuele beleidscentra bereid zijn met de gevolgen van het eigen beleid voor de doelstellingen van anderen rekening te
houden, waardoor de kans op stabiele aanpassingsprocessen groter wordt, ze kunnen dat vaak niet. De vakbeweging heeft vaak gezegd bereid te zijn tot loonmatiging
ter wille van de creatie van arbeidsplaatsen. Economen beweerden immers dat er een verband was tussen loonmatiging en meer werk. Echter, in het verleden bleek loonmatiging slechts een noodzakelijke en allerminst een voldoende voorwaarde voor meer werkgelegenheid te zijn. Er moeten meer voorwaarden vervuld worden. In een gedecentraliseerd systeem dreigt dan het gevaar dat iedere beleidsmaker zijn beslissingen ophoudt tot de garantie is verkregen dat de anderen hun bijdragen zullen hebben geleverd
of tot een garantie daarvoor is verkregen. In een gedecentraliseerd systeem zijn echter geen garanties te geven.
Daarom kan decentralisatie tot patstellingen leiden en tot
wat in de literatuur gerestricteerd gedrag wordt genoemd.
Om instabiliteit en patstellingen in een gedecentraliseerd stelsel te vermijden, moeten de beslissingen van de
verschillende beleidsmakers worden gecoordineerd. Er
moet voor worden gezorgd dat ieder ook rekening houdt
met de doelstellingen van de anderen en dat het beleid gezamenlijk wordt ontwikkeld. Dat kan alleen bij gemeenschappelijke analyses van de problemen.
Voor ik de vraag beantwoord waarom een tripartite aanpak van hetarbeidsvoorzieningsbeleid een bijdrage kan leveren tot de oplossing van sommige problemen die door

ESB 3-5-1989

decentralisatie ontstaan, zonder in de gevreesde centralisatie terecht te komen, moet worden aangetoond dat problemen rondom langdurige werkloosheid ook ontstaan
doordat op micro-economisch of meso-economisch niveau
beslissingen worden genomen om de eigen doelstellingen
te realiseren zonder acht te slaan op de consequenties
voor de doelstellingen van anderen. Dit volgt uit recente arbeidsmarkttheorieen.

Loonvoet en werkloosheid____________
De vraag die voor ons doel van belang is, is niet die naar
de oorzaken van de werkloosheid maar die naar de werking van de arbeidsmarkt na het ontstaan van werkloosheid. Waarom genereert de arbeidsmarkt niet zelf de krachten die tot herstel van evenwicht zouden kunnen leiden, bij
voorbeeld doordat de werkloosheid een negatieve druk op
de loonvoet uitoefent. In andere markten roepen vraag- en
aanbodoverschotten prijsreacties op die door terugkoppeling naar de gevraagde en aangeboden hoeveelheden
voor herstel van evenwicht zorgen.
We weten natuurlijk al lang dat de arbeidsmarkt zo niet
werkt. Sinds het baanbrekende boek van Phelps en anderen over de micro-economische fundering van de inflatieen werkloosheidstheorie in 1970, is er een stroom van literatuur ontstaan waarin het micro-economisch gedrag van
werkgevers en werknemers beschreven wordt. Op grand
daarvan wordt aangetoond waarom de arbeidsmarkt geen
krachten tot herstel genereert en waarom langdurige werkloosheid kan ontstaan7. Hoewel vaststaat dat het ontbreken van readies van de loonvoet op de werkloosheid
slechts een van de oorzaken is van langdurige werkloosheid, wil ik toch vooral aan dit verschijnsel aandacht besteden. De theorieen die dit verklaren kunnen namelijk aanknopingspunten bevatten voor een beoordeling van de tripartite aanpak van het arbeidsvoorzieningsbeleid.
Onlangs zijn er twee studies van het CPB verschenen
waarin recente theorieen ook voor Nederland empirisch
worden onderzocht8. Dit onderzoek concentreert zich op
de vraag welke factoren de veranderingen in de loonvoet
verklaren. Sinds jaar en dag gelden als belangrijke verklarende variabelen: veranderingen in de arbeidsproduktiviteit, veranderingen in de consumptieprijzen, veranderingen
in de premie- en belastingdruk en de situatie op de arbeidsmarkt.
Voor ons doel gaat het om de vraag hoe de arbeidsmarktsituatie tot uitdrukking moet worden gebracht. In het
verleden werd vaak een kromlijnig verband gepostuleerd
tussen de veranderingen in de loonvoet en de werkloosheid, voor zover die de constant veronderstelde frictiewerkloosheid overschreed. Een lang niet altijd bevredigende
benadering omdat de frictiewerkloosheid niet constant
blijkt te zijn.
Recent micro-economisch onderzoek van de arbeidsmarkt suggereert dat de wijze waarop de arbeidsmarktsituatie invloed uitoefent op de loonvoet wordt bepaald door
het micro-economische gedrag van werkgevers en werknemers bij de loononderhandelingen. Wat dit betekent wil
ik illustreren aan de hand van een van de recentelijk ontwikkelde theorieen, namelijk die van Blanchard en Sum6. Zie bij voorbeeld. G. Gandolfo, Economic dynamics: methods
and models, biz. 336 e.v.
7. E.S. Phelps et al., Micro-economic foundations of employment
and inflation theory, New York, 1970.
8. J.J. Graafland, Hysteresis in unemployment in the Netherlands,
De Economist, jg. 136, nr. 4,1988, en J.J. Graafland and F. Huizinga, Modelling a wage equation for the Netherlands: a cointe-

gration approach, Onderzoeksmemorandum, nr. 51, Centraal
Planbureau, Den Haag, december 1988.

435

mers waarin het gedrag van de werknemers centraal
staat9. Die theorie is door Graafland voor Nederland getoetst.
De kern van de theorie is dat het werkende deel van de
beroepsbevolking, ook wel aangeduid met de term ‘insiders’, in sommige sectoren een zekere machtspositie op
de arbeidsmarkt bezit – meestal gesteund door de vakbeweging – waardoor de loonvorming kan worden beTnvloed
en de eigen doelstellingen kunnen worden gerealiseerd.
Veelal worden de doelstellingen van de werklozen, de ‘outsiders’ daarbij genegeerd.
Die machtspositie wordt meestal in verband gebracht
met het feit dat personeelswisselingen voor de ondernemers kosten met zich meebrengen. Ondernemers kunnen
zich die kosten sparen door gemakkelijker te zijn bij de eisen die zittende werknemers stellen. Van belang zijn in dit
verband de kosten van het zoeken, selecteren en opleiden
van nieuwe werknemers. Door sommige auteurs wordt gewezen op de gevolgen van loondisputen voor de produktiviteit van de bedrijven.
Van groter belang is de vraag hoe de insiders hun macht
gebruiken. Blanchard en Summers leiden dit af uit een wiskundig model waarin een doelstellingsfunctie wordt gemaximeerd onder nevenvoorwaarden. De vraag welke
doeleinden in die doelstellingsfunctie worden opgenomen
en met welke gewichten kan empirisch worden onderzocht.
Dat gebeurt door onder alternatieve veronderstellingen
overde inhoud van de doelstellingsfunctie en over de randvoorwaarden voorspellingen over het gedrag op de arbeidsmarkt af te leiden en met de werkelijkheid te confronteren.
Het ligt voor de hand aan te nemen dat de doelstellingsfunctie in ieder geval de hoogte van de loonvoet als argument zal bevatten. Daarnaast zal men waarschijnlijk letten
op de kans de eigen werkgelegenheid te behouden, vooral als daaraan de insider-status gebonden is. De kans bestaat dat de belangen van de werklozen in de doelstellingsfunctie nauwelijks gewicht zullen hebben. Om het iets gemakkelijkerte formuleren, welke overwegingen spelen een
belangrijke rol bij de opstelling van de werknemers in de
loononderhandelingen? Gaat het ze vooral om loonsverhogingen, worden die nog afgewogen tegen eventuele
consequenties van looneisen voor de kans op werkgelegenheid, worden ook de belangen van de werklozen meegewogen?
Op een wat informele manier kunnen enkele conclusies,
die uit de berekeningen volgen, als volgt worden samengevat. De wijze waarop de werkloosheid de loonvoet be’ihvloedt blijkt samen te hangen met:
– de prioriteiten van de verschillende doelvariabelen;
– de snelheid waarmee de insiderstatus verloren gaat nadat een insider werkloos geworden is.
Indien geen gewicht wordt toegekend aan de zorg voor
de werklozen, aan hun herintreden in het produktieproces,
dan blijkt de loonvorming zich vooral te richten op de loonhoogte en het behoud van de eigen werkgelegenheid,
waarbij enige loonmatiging betracht zal worden als de looneisen de eigen werkgelegenheid zouden kunnen aantasten. In dit geval voorspelt het model dat er geen of nauwelijks enig verband zal bestaan tussen de loonvoetveranderingen en de werkloosheid, een uitspraak die statistisch getoetst kan worden. In dat geval zal de werkloosheid die na
verstoringen ontstaat, cumuleren.
Deze strategie wordt verzacht als de insiders de belangen van recent werkloos geworden college’s nog enige tijd
blijven behartigen. In dat geval voorspelt het model dat er
een zeker verband zal zijn tussen de loonvoetveranderingen en de veranderingen in de werkloosheid, die dan in
hoofdzaak zal bestaan uit kortstondig werklozen. Het niveau van de werkloosheid heeft in die omstandigheden
436

geen of nauwelijks enige invloed. Ook dan kan nog langdurige werkloosheid ontstaan.
Als in de doelstellingsfunctie een redelijk hoge prioriteit
gegeven wordt aan het herintreden van de werklozen voorspelt het model dat er een duidelijk verband zal bestaan
tussen de veranderingen in de loonvoet en het niveau van
de werkloosheid. Dan zal de kans dat werkloosheid cumuleert klein zijn.
Graaflands studie in De Economist van 1988 toont aan
dat in Nederland, net als in West-Duitsland en het Verenigd
Koninkrijk, het totale niveau van de werkloosheid slechts
een zeer geringe invloed op de veranderingen in de loonvoet heeft. Het zijn de veranderingen in het werkloosheidsniveau die het best de arbeidsmarktsituatie tot uitdrukking
brengen. Dat geldt voor Frankrijk in mindere mate en voor
de VS nog minder. Dit alles geldt voor de jaren 1962-1985.
Hieruit kan de conclusie worden getrokken dat de lang
aanhoudende werkloosheid in Nederland goed kan worden verklaard door de insider-outsider-theorie, althans in
de periode 1962-1985. De arbeidsmarkttheorie van Blanchard en Summers, die het micro-economische gedrag van
werknemers verantwoordelijk houdt niet voor het ontstaan
maar wel voor het cumuleren van werkloosheid, geldt in die
periode dus ook voor Nederland. Dit gedrag wordt gegenereerd door de keuze van de doelstellingen bij de loonvorming. Die zijn te beperkt: het zijn de loonhoogte en de bescherming van de eigen werkgelegenheid. Wat ontbreekt
is een orientatie op heropneming van werklozen in het arbeidsproces.
In de tweede studie van het CPB door Graafland en Huizinga wordt dezelfde conclusie bereikt. Als verklarende variabele in de vergelijking voor de loonvoetveranderingen
wordt echter niet de mutatie in de werkloosheid opgenomen maar het verschil tussen de totale en de langdurige
werkloosheid, de kortlopende werkloosheid dus. In feite is
het verschil niet groot maar de interpretatie van de vergelijking wordt toch iets anders. De oorzaak van cumulatie in
de werkloosheid hoeft nu niet meer uitsluitend te worden
gezien als veroorzaakt door het gedrag van de werkenden.
Het kan ook zijn dat deze wordt veroorzaakt door het verlies van menselijk kapitaal ten gevolge van werkloosheid.
De overblijvende capaciteiten van langdurig werklozen
passen niet meer bij de gevraagde capaciteiten. Eigenlijk
zijn ze frictiewerklozen geworden. Deze aanpak past bij de
gedachte dat de frictiewerkloosheid niet constant is maar
een functie van de totale werkloosheid. Deze resultaten
kunnen ook worden gezien als een bevestiging van de stalling dat de werkgevers steeds kieskeuriger zijn geworden
en weigeren langdurig werklozen een kans te geven in het
arbeidsproces terug te keren. Zelfs als ze tegen een lagere beloning ter beschikking zouden staan. Deze interpretaties openen een ruimer zicht op mogelijk beleid voor de bestrijding van de langdurige werkloosheid.
De tweede studie van Graafland en Huizinga laat ook
zien dat de insider-outsider-theorie duidelijk niet geldt voor
de periode 1950-1963. In die periode heeft de langdurige
werkloosheid wel invloed op de veranderingen in de loonvoet. Dit houdt verband met de centrale loonpolitiek die in
die periode – althans in een groot deel van die periode werd gevoerd. Blijkbaar zorgt de centraal geleide loonpolitiek ervoor dat het micro-economische gedrag van de werknemers en hun organisaties niet uitsluitend gericht is op
bescherming van de eigen werkgelegenheid en een stijging van de koopkracht.

9. O.J. Blanchard and L.H. Summers, Hysteresis and the European unemployment problem, in: R. Cross (red.), Unemployment,
hysteresis and the natural rate hypothesis, Basil and Blackwell,
1988.

Tripartite beleidsvoorbereiding________
Het onderzoek van het model van Blanchard en Summers leert dus dat rationeel, maar ongecoordineerd microeconomisch gedrag van werkgevers en werknemers kan
leiden tot cumulatie van werkloosheid na het optreden van
schokken aan de vraag- of aanbodzijde van de economie.
Zulk gedrag verhindert dat de arbeidsmarkt zelf krachten
opwekt die, bij bepaalde vormen van werkloosheid, terugkeer naar evenwichtiger verhoudingen bevorderen.
Daaruit volgt dat het coordineerd beleid van het Centrale Bestuur van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie (CBA)
zich moet richten op:
– veranderingen in de micro-economische doelstellingen
van partijen;
– doorbreking van nun machtsposities;
– verbetering van de machtspositie van de werklozen.
Hoe zou het CBA dat moeten doen? In de literatuur worden daar geen aanknopingspunten voor gevonden, want
daar wordt eigenlijk alleen aandacht besteed aan de gebruikelijke wijze van gedragsbeihvloeding door indirect
werkende economisch-politieke instrumenten: financiele
prikkels en remmen die de randvoorwaarden bei’nvloeden
waarbinnen de economische subjecten hun acties ontwerpen, zonder de doelstellingen die ze nastreven aan te tasten. Phelps bij voorbeeld suggereert een belasting op het
dreigen of nemen van ontslag (outer als middel om machtsposities op te bouwen en belastingen op lonen die het
evenwichtsniveau overschrijden. James Meade doet dit
laatse ook, maar in een iets andere vorm10.
Ik geloof niet in zulke maatregelen. Ze kunnen worden
ontweken door afwenteling bij voorbeeld. Voorbeelden
daarvan zijn in de literatuur in overvloed te vinden. Het is
beter om doelstellingen aan te passen en vrijblijvendheid
te bestrijden. Daarom zou het CBA in de eerste plaats zijn
coordinerende taak door overreding moeten uitoefenen.
Men zegt immers belangentegenstellingen te kunnen omsmeden tot gemeenschappelijke doelstellingen.
Het specificieke van een tripartite aanpak van het arbeidsvoorzieningsbeleid is dat de vertegenwoordigers van
werkgevers- en werknemersorganisaties, die in het CBA
zitten, worden geconfronteerd met de consequenties van
de daden van de eigen achterban. Zolang die achterban
de eigen doelstellingen nastreeft zonder acht te slaan op
de gevolgen voor de doelstellingen van anderen, draagt zij
er toe bij dat de macro-economische doelstellingen niet
worden gehaald. Het CBA heeft de opdracht die macroeconomische doelstellingen te bevorderen en zal de achterban daarop moeten aanspreken.
Gemakkelijker dan de overheid, kunnen de vertegenwoordigers van werkgevers- en werknemersorganisaties in het
centrale bestuur proberen hun achterban ervan te overtuigen
dat zij betere resultaten kunnen bereiken door in hun overwegingen ook de belangen van de werklozen op te nemen.
Gemakkelijker ook dan de overheid kunnen vertegenwoordigers van werkgevers- en werknemersorganisaties
in het CBA de achterban ervan overtuigen, dat de patstellingen die ik eerder noemde, vermeden moeten worden.
Dat ze ontstaan als partijen elkaar niet garanderen dat ieder de noodzakelijke eigen bijdrage aan het realiseren van
de voorwaarden voor een gemeenschappelijk gewenste
ontwikkeling zal leveren. En dat die garanties er dus moeten komen. Dit impliceert dat het overleg binnen het centraal bestuur niet vrijblijvend mag zijn maar moet leiden tot
duidelijke afspraken over uit te voeren beleid.
Het gaat echter niet alleen om veranderingen in het gedrag van werkgevers en werknemers. Men zal er ook voor
moeten zorgen dat werklozen geen outsiders worden. Ze
mogen hun vaardigheden en capaciteiten niet verliezen.

ESB 3-5-1989

Dan kan de zorg van de insiders en de werkgevers zich
misschien over hen blijven uitstrekken. Dat kan, denk ik,
alleen als er voor de werklozen meer gedaan wordt dan het
geven van een uitkering. Tegenover die uitkering zal de
plicht moeten staan gebruik te maken van de mogelijkheden voor her- en bijscholing en werkervaringsplaatsen. Die
moeten dan wel ruim beschikbaar zijn. Alweer zou overreding door het centrale bestuur om ze ter beschikking te stellen het beste zijn. En we moeten af van de drogreden dat
dit alleen zou helpen als op voorhand echte arbeidsplaatsen kunnen worden gegarandeerd.

Tot s!ot________________________
Ik ben ervan overtuigd dat de moderne theorieen van de
arbeidsmarkt meer aanknopingspunten bieden voor discussies over arbeidsmarkt- en arbeidsvoorzieningsbeleid
dan ik hier genoemd heb. De ruimte ontbreekt mij er op in
te gaan. Maar het centrale punt dat ik naar voren heb willen brengen is dat recente theorieen over de werking van
de arbeidsmarkt laten zien dat bestrijding van langdurige
werkloosheid vooral moet komen van veranderingen in de
micro-economische doelstellingen van de marktpartijen.
Het beTnvloeden van hun gedrag door middel van indirect
werkende maatregelen, die alleen de randvoorwaarden
veranderen waarbinnen ze hun doelstellingen tegen elkaar
afwegen, zal onvoldoende resultaten opleveren. Aanpassing van doelstellingen op micro-economisch niveau kan
worden bevorderd door de druk van de verantwoordelijkheid voor realisering van macro-economische doelstellingen. Deze verantwoordelijkheid berust bij een tripartite
aanpak van het arbeidsvoorzieningsbeleid niet meer uitsluitend bij de overheid maar wordt gedeeld met de sociale partners. Daarom moet die tripartite opzet van het wetsontwerp behouden blijven.
Zal het ook werken? Ik kan dit niet bewijzen. Ik kan weer
verwijzen naar het SER-citaat over het omsmeden van belangentegenstellingen tot gemeenschappelijke doelstellingen en gemeenschappelijk beleid. Maar beter is het te verwijzen naar de uitkomsten van het onderzoek van Graafland en Huizinga en onderzoek van anderen die voor verschillende landen perioden aanwijzen waarin door discussies in brede overlegstructuren consensus werd bereikt
over maatregelen die cumulatie van werkloosheid hielpen
voorkomen . Daarom blijf ik erop vertrouwen dat met een
tripartite benadering van het arbeidsvoorzieningsbeleid gerealiseerd kan worden wat de OESO in zijn studie Structural adjustment and economic performance heeft aanbevolen: een brede onderhandelingsstructuur die het vakbonden en werkgevers mogelijk maakt een breder zicht op hun
verantwoordelijkheden te ontwikkelen en op basis daarvan
een beleid te formuleren12.
Als dit niet lukt, bij voorbeeld omdat de sociale partners
zich als het erop aankomt toch distantieren van hun uitspraken in het SER-advies over de arbeidsvoorzieningswet of
het parlement niet bereid blijkt de tripartite structuurte aanvaarden, dan zullen we toch moeilijk kunnen blijven suggereren dat we in staat zijn economisch beleid te ontwikkelen dat simultaan economische en niet-economische
doelstellingen kan realiseren:

C.J. van Eijk
10. Zie E.S. Phelps, Political economy, W.W. Norton & Company
Inc, 1985, biz. 421 en J.E. Meade, Wage fixing revisited, The Institute of Economic Affairs, Occasional paper 72,1985.
11. Zie A. Newell and J.S.V. Symons, Corporatism, Laissez-faire
and the rise in unemployment, European Economic Review, jg.
31,1987, biz. 567-614.

12. OESO, Structural adjustment and economic performance, Parijs, 1987, biz 141.

437