Canon deel 8: Openbare financiën

ESB Openbare financiën

op enbare financiën

Canon deel 8:
Openbare financiën
Kunt u de acht belangrijkste lessen uit de literatuur van de openbare financiën noemen? Dat zal niet meevallen, want het zijn er
véél meer dan acht. Het veld, dat is opgebouwd door economen
als Pigou, Ramsey, Musgrave, Samuelson, Mirrlees, Diamond, Atkinson, Stiglitz en Saez is zo breed dat zelfs tachtig lessen nog niet
genoeg zouden zijn. En elke les verdient wel een ESB-artikel op
zichzelf. Deze canon geeft daarom slechts het topje van de ijsberg.
De onderwerpen zijn geselecteerd omdat ze niet alleen baanbrekend zijn geweest voor het vakgebied, maar ook direct relevant
zijn voor het beleid. De meeste hebben bovendien betrekking op
belastingheffing.

Bas Jacobs
Hoogleraar aan de
Erasmus Universiteit
Rotterdam
Ruud de Mooij
Plaatsvervangend
hoofd Belastingpolitiek bij het Internationaal Monetair Fonds
Rick van der
Ploeg
Hoogleraar aan de
Universiteit van
Oxford en aan de
Vrije Universiteit
Amsterdam

772

1

Efficiënte belastingheffing

Alle belasting is diefstal, is een bekende uitdrukking.
En Jean-Baptiste Colbert, minister van Financiën onder koning Lodewijk XIV, zei dat de kunst van belastingheffing is: de gans dusdanig te plukken dat je zo veel mogelijk
veren krijgt met zo min mogelijk gekrijs. Onder economen
staat dit bekend als het Ramsey-principe: belast die activiteiten die het minst prijsgevoelig zijn om zo de welvaartsverliezen van belastingen te beperken. Dat geeft motieven om
voedsel zwaar te belasten, maar werknemers die snel geneigd
zijn naar het buitenland te gaan, moeten dan worden ontzien.
Efficiënte belastingheffing kan dus strijdig zijn met rechtvaardigheid, omdat de minderbedeelden relatief veel van hun
inkomen aan voedsel moeten besteden en minder makkelijk
naar het buitenland kunnen verhuizen. En mannen, van wie
het arbeidsaanbod minder gevoelig is voor de hoogte van het
loon dan dat van vrouwen, moeten zwaarder worden belast.
Minstens zo belangrijk is het Corlett-Hague-principe dat
stelt dat goederen in beginsel uniform moeten worden belast,
tenzij de consumptie van bepaalde goederen samenhangt met
het arbeidsaanbod. Dus verschillende belastingen voor allerlei verschillende goederen heeft geen zin, zoals bijvoorbeeld
een laag btw-tarief voor schoolmelk of boeken. Maar bijvoorbeeld de kinderopvang of onderwijs kunnen lager worden

belast of zelfs gesubsidiëerd, omdat ze meer complementair
zijn aan arbeidsaanbod dan gewone goederen en daarmee dus
de belastingbasis vergroten. Andere activiteiten, zoals cafés en
koffieshops, schaden wellicht het arbeidsaanbod en daarmee
de belastinggrondslag en zouden daarom extra belast moeten
worden. Weliswaar nemen de verstoringen in de arbeidsmarkt
af, maar gedifferentieerde indirecte belastingen verstoren wel
het consumptiegedrag. Als de overheid niet goed inkomsten
kan belasten, en dat geldt zeker in ontwikkelingslanden, dan
is het soms wel nuttig om hogere belastingen op luxegoederen
te heffen en op die manier herverdeling te organiseren.
Corlett, W.J. en D.C. Hague (1953) Complementarity and the excess burden of taxation. Review of Economic Studies, 21(1), 21–30.
Ramsey, F.P. (1927) A contribution to the theory of taxation. Economic
Journal, 37(145), 47–61.

2

Hoe progressief moet de inkomstenbelasting zijn?

Sinds het begin van de jaren tachtig zijn toptarieven
in de inkomstenbelasting over de hele wereld spectaculair
gedaald. In 27 landen geldt tegenwoordig zelfs een vlaktaks,
meestal met een buitengewoon laag tarief. Is dat slim? Nobelprijswinnaar James Mirrlees neemt in zijn analyse aan dat
de verdiencapaciteit van individuen private informatie is,
waardoor de overheid geen individuele lumpsum belastingen
kan heffen. Als de overheid belasting heft op waarneembare
grondslagen zoals arbeidsinkomen, consumptie of besparingen, ontstaat onvermijdelijk de afruil tussen doelmatigheid
en rechtvaardigheid, zoals de voorbeelden in venster 1 laten
zien. Meer herverdeling van inkomen gaat dan gepaard met
grotere doelmatigheidsverliezen voor de economie. Mirrlees
geeft antwoord op de vraag hoe de overheid de effectieve marginale belastingtarieven op ieder punt in de inkomensverdeling moet vaststellen om de beste afruil tussen herverdeling
en doelmatigheid te maken. De effectieve marginale tarieven
omvatten niet alleen de marginale druk die het gevolg is van
het belastingstelsel, maar ook de marginale druk die voortvloeit uit de afbouw van toeslagen, heffingskortingen en
sociale-zekerheidsregelingen. Diamond en Saez laten zien dat
de optimale belastingtarieven meestal een U-vorm volgen.
Een vlaktaks is suboptimaal, omdat deze geen informatie be-

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
Jaargang 98 (4674 & 4675) 13 december 2013
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Openbare financiën ESB

nut over het individuele inkomen, waardoor de afruil tussen
doelmatigheid en rechtvaardigheid verslechtert. De marginale tarieven beginnen heel hoog – in de praktijk veroorzaakt
door de afbouw van inkomensafhankelijke regelingen en uitkeringen. Aan de onderkant van de inkomensverdeling zijn
de doelmatigheidsverliezen klein, omdat maar weinig mensen
met een laag inkomen worden geraakt door het marginale tarief. Het levert echter wel veel op omdat iedereen over de eerste euro’s belasting betaalt. Tot aan het modale inkomen dalen
de optimale tarieven, omdat zowel efficiëntieverliezen toenemen als herverdelingswinsten afnemen als het tarief wordt
verhoogd. De doelmatigheidsverliezen nemen toe, want veel
meer mensen, die met een middeninkomen, worden aan de
marge geraakt en zullen hun arbeidsaanbod aanpassen. Herverdelingswinsten dalen altijd als het marginale tarief bij een
hoger inkomen wordt verhoogd; minder mensen gaan dan
meer belasting betalen. De optimale tarieven stijgen weer wat
na modaal. Na modaal dalen de herverdelingswinsten nog
steeds. Immers, hogere tarieven leveren bij hogere inkomens
steeds minder op. Maar de doelmatigheidsverliezen nemen
meestal sneller af, omdat het aantal mensen dat wordt geraakt
door een hoger tarief afneemt. Het optimale toptarief wordt
bepaald door drie zaken: het politieke gewicht van de topinkomens, de inkomensconcentratie aan de top van de inkomensverdeling en de elasticiteit van het belastbaar inkomen.
Het optimale toptarief is hoger als de inkomensconcentratie
aan de top groter is (meer herverdeling) en als de elasticiteit
van de belastinggrondslag lager is (minder doelmatigheidsverlies). Het opbrengstmaximaliserende (rawlsiaanse) toptarief blijkt voor de meeste landen zo tussen de 45 en 60 procent te liggen. Een nog hoger tarief leidt dan tot zowel grotere
economische schade als minder herverdeling.
Diamond, P.A. (1998) Optimal income taxation: an example with a Ushaped pattern of optimal marginal tax rates. American Economic Review, 88(1), 83–95.
Mirrlees, J.A. (1971) An exploration in the theory of optimum income
taxation. Review of Economic Studies, 38(2), 175–208.
Saez, E. (2001) Using elasticities to derive optimal income tax rates. Review of Economic Studies, 68(1), 205–229.

3

Moet werk worden gesubsidieerd?

De armoedeval staat al jaren op de beleidsagenda in
veel landen. En niet voor niets: de arbeidsmarktpositie
van laaggeschoolden is vaak penibel en de armoedeval wordt
gezien als een belangrijke oorzaak daarvan. Werkenden betalen belasting om zo uitkeringen voor niet-werkenden mogelijk te maken en dus de inkomensongelijkheid te verkleinen.
Het gevolg is echter dat mensen worden ontmoedigd om te
gaan werken. De analyses van Diamond en Saez laten zien dat
het optimaal kan zijn om werk te subsidiëren door werkende
armen een hoger netto-inkomen te geven dan niet-werkende
armen. Als de overheid inkomensherverdeling vormgeeft
via lagere belastingen voor werkende armen, nemen participatieverstoringen af omdat het inkomensverschil tussen
werkenden en uitkeringsgerechtigden toeneemt. Hogere arbeidskortingen of loonkostensubsidies zijn daarom een alternatieve vorm van inkomensherverdeling, maar met minder
economische verstoringen dan uitkeringen. Dit heeft ook een

prijs, want de verschillen tussen arme werkenden en niet-werkenden nemen toe. Hoe linkser de overheid, hoe minder ze
werkende armen wil bevoordelen ten opzichte van niet-werkende armen. Omdat de keuze tussen wel of niet participeren
empirisch gevoelig is voor financiële prikkels, is het meestal
optimaal de armoedeval gericht te verkleinen.
Diamond, P.A. (1980) Income taxation with fixed hours of work. Journal
of Public Economics, 13(1), 101–110.
Saez, E. (2002) Optimal income transfer programs: intensive versus
extensive labor supply responses. Quarterly Journal of Economics, 117(3),
1039–1073.

4

Moet kapitaalinkomen worden belast?

Moet de overheid het normale rendement op kapitaalinkomen – dus niet de overwinst, want die moet
worden belast – vrijstellen van belasting? Dat kan ze doen
door bijvoorbeeld besparingen (zoals pensioenopbouw) vrij
te stellen van de inkomstenbelasting. En ze kan investeringskosten aftrekbaar te maken voor de vennootschapsbelasting.
In de analyse van Chamley is dit inderdaad optimaal. De prijs
van consumptie over x jaar in termen van het opofferen van
een euro consumptie vandaag wordt bepaald door de ‘rente
op rente’ die een gespaarde euro over x jaar oplevert: de samengestelde rente. Als de overheid nu de rente belast, heft
ze eigenlijk ‘belasting op belasting’ over de ‘rente op rente’.
De samengestelde netto-rente neemt aldus exponentieel af
naarmate consumptie verder weg ligt in de toekomst. En dat
zorgt voor exploderende belastingverstoringen in eindige tijd.
Ook bij Atkinson en Stiglitz is de optimale kapitaalbelasting
nul als de spaarvoorkeuren van huishoudens niet variëren
met hun arbeidsinzet; verstoringen in de kapitaalmarkt helpen dan niet om de verstoringen van de inkomstenbelasting
in de arbeidsmarkt te verkleinen. Echter, bij beide analyses
kunnen fundamentele kanttekeningen worden geplaatst. Zo
zijn belastingen op kapitaalinkomen wel wenselijk als die
helpen meer inkomen te herverdelen dan al mogelijk is met
de belasting op arbeid, bijvoorbeeld omdat mensen met een
groter verdientalent relatief meer kapitaalinkomen genieten.
Belastingen op kapitaalinkomen zijn ook wenselijk als ze verstoringen in het arbeidsaanbod verkleinen of verstoringen
van de belasting op arbeidsinkomen verminderen op scholings- en carrièrekeuzes of de keuze van ondernemingsvorm

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
Jaargang 98 (4674 & 4675) 13 december 2013
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

773

ESB Openbare financiën

beginsituatie. Als de overheid haar beleid niet optimaal vormgeeft, dan kunnen de MKPF zowel groter als kleiner zijn dan
één. Als de overheid te veel inkomen herverdeelt (of dat zo
is hangt af van subjectieve politieke voorkeuren), of naar de
verkeerde groepen herverdeelt, zoals politiek machtige elites,
dan zullen de MKPF groter worden dan één.
Atkinson, A.B. en N.H. Stern (1974) Pigou, taxation and public goods.
Review of Economic Studies, 41(1), 119–128.
Boadway, R. en M. Keen (1993) Public goods, self-selection and optimal
income taxation. International Economic Review, 34(3), 463–478.
Kaplow, L. (1996) The optimal supply of public goods and the distortionary cost of taxation. National Tax Journal, 49(4), 513–533.

(box 1 versus box 2). De meest recente literatuur laat zien
dat belastingheffing op kapitaalinkomen weliswaar terecht is,
maar nog steeds is het onduidelijk hoe hoog de tarieven dan
zouden moeten zijn.
Atkinson, A.B. en J.E. Stiglitz (1976) The design of tax structure: direct
versus indirect taxation. Journal of Public Economics, 6(1-2), 55–75.
Banks, J. en P.A. Diamond (2010) The base for direct taxation. In: Mirrlees, J.A. et al. (red.) The Mirrlees Review. Dimensions of tax design, Oxford:
Oxford University Press, 548–648.
Chamley, C. (1986) Optimal taxation of capital income in general equilibrium with infinite lives. Econometrica, 54(3), 607–622.

5

Hoe hoog zijn de kosten van publieke
goederen?

Voor de overheid is het van groot belang te weten wat
de kosten van publieke goederen zijn. Dat zijn de kosten van
het bouwen van een weg, school of ziekenhuis. Maar omdat
die projecten gefinancierd moeten worden met verstorende
belastingen, zoals bijvoorbeeld een belasting op arbeid, zijn
er welvaartsverliezen. Belastingen verstoren het economische
proces omdat de overheid een wig drijft tussen de maatschappelijke opbrengsten en de private opbrengsten van economisch zinnige activiteiten. Moet de overheid daarom kleiner
worden en minder projecten uitvoeren? Het antwoord op
deze vraag is in beginsel ontkennend. Tegenover verstoringen
van belastingen staan namelijk ook herverdelingswinsten,
aangezien de overheid voor progressieve belastingen kiest om
naar draagkracht belasting te kunnen heffen. Als er geen herverdelingsmotief is, dan is er ook geen verstorende heffing nodig en kan de overheid bijvoorbeeld net zo goed de algemene
heffingskorting verlagen om een extra spoorlijn te financieren.
Dit verstoort het economisch proces namelijk niet. In het optimale belastingstelsel is de prijs van de overheid (dat wil zeggen de marginale kosten van publieke fondsen, MKPF) dan
ook altijd gelijk aan één: belastingheffing verstoort weliswaar
de economie, maar daar staan even grote herverdelingsbaten
tegenover. Dat betekent dat belastingverstoringen geen reden
zijn voor de overheid om minder projecten uit te voeren. Dit
hoeft natuurlijk niet op te gaan in een wereld waarin de overheid de belastingen niet optimaal heft, door bijvoorbeeld allerlei politieke verstoringen. In dat geval belanden we op het
terrein van belastinghervormingen vanuit een suboptimale
774

6

Schuld doet er niet toe – of toch wel?

In een ideale wereld kan geen optimale regel voor
schuldpolitiek worden bepaald, omdat belastingbetalers doorzien dat staatschuld alleen maar leidt tot hogere
toekomstige belastingen. Deze ricardiaanse equivalentie gaat
echter niet op in een second-best wereld met verstorende belastingen. De overheid doet er dan goed aan om de belastingen
constant te houden in de tijd. Tax smoothing is een toepassing
van het Ramsey-principe en ondersteunt een trendmatig begrotingsbeleid met constante belastingtarieven. Werning laat
echter zien dat tax smoothing niet meer optimaal hoeft te zijn
als de overheid verstorende belastingen gebruikt om inkomen
te herverdelen. Ricardiaanse equivalentie gaat dan wel op en
het optimale pad voor overheidsschuld is niet langer gedetermineerd. Schuldpolitiek wordt nu vooral gemotiveerd vanuit
andere perspectieven. De eerste is intergenerationele verdeling, meestal genoemd in het licht van de vergrijzing. Het
afgelopen decennium zijn analyses van generatierekeningen
van Auerbach en Kotlikoff bepalend geweest voor structurele
begrotingsdoelstellingen van de Nederlandse overheid. Ten
tweede dient overheidsschuld als keynesiaans instrument om
de conjunctuur te stabiliseren. Het trendmatige begrotingsbeleid is daar ook een uitwerking van. De crisis heeft aangetoond dat het begrotingsbeleid veel belangrijker wordt voor
conjunctuurstabilisatie wanneer monetaire politiek weinig effectief meer is om de conjunctuur te stabiliseren door de liquiditeitsval (nul-ondergrens beleidsrentes centrale banken). Zo
blijkt uit recent onderzoek dat fiscale multipliers groter zijn
in perioden van diepe recessie, de liquiditeitsval en schuldproblemen in de private sector, waardoor budgettaire stimulering
effectiever is en voortvarend bezuinigen juist schadelijker is
dan eerder werd aangenomen. Daarnaast zijn begrotingsmultipliers kleiner als de kwaliteit van het bankwezen slechter is.
Auerbach, A.J. en L.J. Kotlikoff (1987) Dynamic fiscal policy. Cambridge:
Cambridge University Press.
Barro, R.J. (1979) On the determination of the public debt. Journal of Political Economy, 87(5), 940–971.
Christiano, L., M. Eichenbaum en S. Rebelo (2011) When is the government spending multiplier large? Journal of Political Economy, 119, 78–121.
Eggertsson, G. en P. Krugman (2012) Debt, deleveraging and the liquidity trap: a Fisher-Minsky-Koo approach. Quarterly Journal of Economics,
127(3), 1469–1513.
Werning, I. (2007) Optimal fiscal policy with redistribution. Quarterly
Journal of Economics, 122(3), 925–967.

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
Jaargang 98 (4674 & 4675) 13 december 2013
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Openbare financiën ESB

7

Ontbrekende markten – wat doen we
eraan?

Externe effecten maken de marktuitkomst inefficiënt
en leiden tot welvaartsverliezen. Als eigendomsrechten goed
zijn gedefinieerd, kunnen onderlinge onderhandelingen alsnog prijzen bepalen ter compensatie van externe effecten,
waardoor de welvaart toeneemt. Zo kan bijvoorbeeld een visser last hebben van giflozing door een naastgelegen fabriek.
Zodra de visser de rivier in eigendom heeft, kan deze met de
fabriek onderhandelen over compensatie of reductie van de
giflozing. Dit is het beroemde Coase-theorema. Maar dit theorema faalt als eigendomsrechten niet goed zijn gedefinieerd
omdat externe effecten erg complex zijn. De overheid kan
dan externe effecten internaliseren door een pigouviaanse
belasting in te voeren die gelijk is aan de externe kosten van
de transactie. Het alternatief is dat ze quota instelt en vervolgens quotaruil organiseert, waardoor hetzelfde effect wordt
bereikt als bij beprijzing. Het klassieke voorbeeld van een negatief extern effect is de CO2-uitstoot die het broeikaseffect
veroorzaakt. Er worden zowel prijsinstrumenten als quota
gebruikt op de CO2-bijdrage van energiebronnen. Een optimale CO2-heffing moet de social cost of carbon benaderen –
gemiddeld geschat op circa 35 dollar per ton, maar sommige
studies vinden ook wel veel hogere waarden. In Europa heeft
elk land een CO2-quotum en bepaalt Europese handel in
emissierechten de prijs van CO2 – die momenteel rond de 5
euro per ton schommelt. Hoewel zowel belastingen als handel in emissierechten gelijke uitkomsten kunnen genereren
onder zekerheid, laat de analyse van Weitzman zien dat bij
onzekerheid over de effecten van hogere CO2-concentraties
in de atmosfeer op de opwarming van de aarde emissiehandel
aantrekkelijker kan zijn dan een CO2-belasting. Dit is het geval als de marginale baten van minder hogere temperaturen
sterker afhangen van CO2-reducties dan de marginale kosten

daarvan. Deze variëren in de wetenschappelijke literatuur van
1,5 tot wel 8 of 10 graden Celsius. Er zijn nog tal van andere
externe effecten, bijvoorbeeld ook in de financiële sector waar
besmetting en systeemrisico niet goed zijn geprijsd. Kwantiteitsrestricties (op kapitaal van banken) en prijsprikkels (zoals
bankenbelastingen) kunnen deze externaliteiten internaliseren en de welvaart vergroten.
Coase, R.H. (1960) The problem of social cost. Journal of Law and Economics, 3(October), 1–44.
Pigou, A.C. (1920) The Economics of Welfare. Londen: Macmillan & Co.
Sandmo, A. (1975) Optimal taxation in the presence of externalities.
Scandinavian Journal of Economics, 77(1), 86–98.
Weitzman, M.L. (1974) Prices versus quantities. Review of Economic Studies, 41(4), 477-491 .

8

Alleen – of toch samen?

Begin jaren tachtig waren vennootschapsbelastingtarieven van vijftig procent heel normaal. Tegenwoordig
is het gemiddelde in Europa minder dan de helft daarvan. We
zien een race to the bottom optreden. Landen steken elkaar
de loef af in het aantrekken van buitenlandse investeringen
of winsten van multinationals door de tarieven steeds verder
te verlagen. Volgens de analyses van Zodrow en Mieszkowski,
en die van Wilson is deze belastingconcurrentie uiteindelijk
schadelijk voor alle landen. Door een fiscale wedloop worden
de belastingtarieven (vooral die voor kapitaal, maar ook die
voor de hoogste inkomens) steeds meer naar beneden geschroefd. Daardoor worden uiteindelijk te weinig publieke
goederen aangeboden en wordt te weinig inkomen herverdeeld. Zolang landen niet te veel van elkaar verschillen, kunnen overheden tot overeenstemming komen over spelregels
die de race to the bottom een halt toeroepen. Alle landen
worden daar uiteindelijk beter van. Maar als landen veel van
elkaar verschillen, wordt dit moeilijker, bijvoorbeeld omdat
kleine landen vaak meer baat hebben bij belastingconcurrentie. Het is daarom jammer dat de Europese Unie – die veel
heeft bereikt op andere gebieden – er maar niet in slaagt op
het gebied van belastingen de spelregels aan te scherpen. Maar
als politici vinden dat de welvaartsstaat veel te groot is, dan
zullen ze belastingconcurrentie toejuichen.
Wilson, J.D. (1986) A theory of interregional tax competition. Journal of
Urban Economics, 19(3), 296–315.
Zodrow, G.R. en P. Mieszkowski (1986) Pigou, Tiebout, property taxation
and the underprovision of local public goods. Journal of Urban Economics, 19(3), 356–370.

ESB canon van de economie
Onderwijseconomie â—Š Monetaire economie â—Š Internationale en ontwikkelingseconomie
◊ Ondernemerschap ◊ Woningmarkt ◊ Innovatie ◊ Openbare financiën ◊ Pensioenen
◊ Personeel & Organisatie ◊ Arbeidsmarkt ◊ Financiële markten ◊ Gedrag ◊ Sociale zekerheid
â—Š Marktordening â—Š Governance â—Š Geschiedenis & Denken â—Š Ruimtelijk â—Š Groei & Conjunctuur â—Š Marketing
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
Jaargang 98 (4674 & 4675) 13 december 2013
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

775