Betekenis en toekomst van de
algemeen-verbindendverklaring
G. Zalm*
D
e totstandkoming van de mogelijkheid van algemeen verbindend verklaren
van bedrijfstak-cao’s kon in 1937, in bet licht van de toenmalige sociaaleconomische omstandigheden en de stand van de economische theorie, positief
worden beoordeeld. In bet artikel wordt beargumenteerd dat de huidige awpraktijk moet worden verlaten omdat die in strijd is met normale bestuurlijke
principes en haaks staat op de regeringsdoelstellingen van participatiebevordering
en reductie van bet uitkeringsvolume.
Door bedrijfstak-cao’s algemeen verbindend te verklaren legt de regering de daarin afgesproken arbeidsvoorwaarden op aan de bedrijven die geen partij waren bij de cao-onderhandelingen. De
algemeen-verbindendverklaring (aw) van cao’s is
een instrument van loonpolitiek dat nog gedurig
wordt toegepast ondanks de wijd verbreide opvatting dat de overheid zich slechts in zeer uitzonderlijke situaties dient te bemoeien met de loonvorming
in de marktsector. Inmiddels wordt het onderwerp
niet meer gezien als het exclusieve wetenschappelijke domein van arbeidsjuristen doch hebben economen zich in de discussie gemengd, terwijl politici
van diverse huize vraagtekens hebben gezet bij het
huidige avv-beleid. Nu ook minister De Vries heeft
laten blijken open te staan voor een mogelijk andere aanpak is een fundamentele gedachtenwisseling
te meer op zijn plaats.
Enkele bestuurlijke principes
In een enquete onder de Nederlandse bevolking, en
ook onder juristen, zouden denk ik de volgende vijf
principes door een zeer grote meerderheid worden
onderschreven:
– de individuele vrijheid om die afspraken te maken die men wil zal niet lichtvaardig door de overheid worden weggenomen;
– als de overheid de vrijheid om zelf afspraken te
maken vervangt door verplichtingen, zal dat niet
gebeuren dan nadat de op te leggen verplichtingen inhoudelijk zorgvuldig zijn getoetst;
– de overheid legt geen verplichtingen op die strijdig zijn met het regeringsbeleid;
– wat het algemeen belang is, dient uiteindelijk te
worden bepaald door regering en parlement en
niet door organisaties van werknemers en werkgevers;
– als bepaalde groeperingen van mening zijn dat de
overheid zich met een bepaald terrein niet dient
te bemoeien, behoren zij zich niet tot de overheid
te wenden met het verzoek om op dat terrein
maatregelen te treffen.
De essentie van mijn opvatting ligt in deze principes
besloten.
De wet aw anno 1937
Doel van de wet aw was de aan de cao gebonden
werkgevers en werknemers te beschermen tegen de
concurrentie van buitenstaanders en van hen die
zich op termijn, via opzegging van het lidmaatschap
van de betreffende organisaties, losmaken van de
gebondenheid aan de cao. Puntiger formuleringen
spreken van het tegengaan van loonconcurrentie
binnen een bedrijfstak of van het tegengaan van
loononderbieding. Aldus zou de arbeidsrust binnen
een bedrijfstak worden bevorderd. Bovendien zou
de aw bevorderen dat voorschriften op het gebied
van de arbeidersbescherming zoveel mogelijk uit
het bedrijfsleven zelf opkomen waardoor door de
overheid zelf ontwikkelde gebods- en verbodsbepalingen zoveel mogelijk op de achtergrond zouden
kunnen treden (Memorie van Toelichting).
Hoe beoordelen we deze wet vanuit de economische theorie en de sociaal-economische omstandigheden van 1937? In het begin van de jaren dertig was
nog de algemene opvatting in de economische theorie dat loon- en prijsdalingen noodzakelijk waren in
het geval van economische verstoringen zoals afzetproblemen. Aw beperkte de neerwaartse loonflexibiliteit en deze strijdigheid met het economische belang was dan ook de reden dat eerdere voornemens
om algemeen-verbindendverklaring van cao’s mogelijk te maken, niet werden gerealiseerd1. De diepe
crisis van de jaren dertig leidde echter tot een her-
* De auteur is directeur van het Centraal Planbureau en bijzonder hoogleraar Economische Politick aan de Vrije Universiteit te Amsterdam. Dit artikel is een bewerking van
een lezing op een studiebijeenkomst van de Nederlandse
Vereniging voor het Onderzoek van Arbeidsverhoudingen
op 18 december 1991 te Utrecht.
1. J. van Drongelen, De ontwikkeling van de arbeidsinspectie in een veranderende wetgeving, proefschrift, 1990, biz.
245.
orientatie in de economische opvattingen die achteraf wel is aangeduid met de Keynesiaanse revolutie.
Anno 1937 was de door de ervaring gei’nspireerde
moderne opvatting in de economische theorie, dat
bij het optreden van een verstoring, neerwaartse
loon- en prijsaanpassingen konden leiden tot negatieve spiraalbewegingen. Vraaguitval leidde tot een prijzenslag tussen ondernemers met afnemende winst,
produktie-inkrimping, dalende investeringen en ontslagen. De werkloosheid leidde tot loonconcurren-
tie, loondaling en verdere vraaguitval hetgeen de negatieve spiraal versterkte. In die moderne opvatting
was het een algemeen-economisch belang om wetgeving te realiseren die de concurrentie zou beperken
en neerwaartse prijs- en loonspiralen zou tegengaan.
In 1935 kwam de wet op het algemeen verbindend
verklaren van ondernemersovereenkomsten tot
stand, die de mogelijkheid bood prijsconcurrentie op
de goederenmarkten door middel van aw te beperken. De wet op het algemeen verbindend verklaren
van cao’s in 1937, die de mogelijkheid bood loonconcurrentie op de arbeidsmarkt te beperken, was een
logisch vervolg.
Ook bezien vanuit sociale doelstellingen was er alle
aanleiding tot zo’n wet. Er bestond geen minimumloonwetgeving, de sociale voorzieningen waren zeer
bescheiden en ook anderszins stond de bescherming
van de werknemer niet op een hoog peil. De positie
van de vakbeweging was zwak en de reikwijdte van
cao’s beperkt. Dat terwijl de cao cruciaal was voor
de bescherming van de arbeider (zoals de werknemer toen nog heette). Ondersteuning van de cao en
uitbreiding van de werkingssfeer door middel van algemeen-verbindendverklaring diende dus ook be-
de kredietverlening, er zijn ingebouwde stabilisatoren terwijl de monetaire en budgettaire autoriteiten
zich bewust zijn van hun macro-economische verantwoordelijkheid. Hoewel de neiging om een fijnzinnig conjunctuurbeleid te voeren duidelijk is afgenomen, zullen perverse readies als in het begin van
de jaren dertig niet snel meer voorkomen. Door de
toegenomen openheid van de economic leiden nationale neerwaartse loon- en prijsaanpassingen, via
de verbetering van de concurrentiepositie, juist tot
een toename van de produktie. De consequentie
wat betreft de prijsconcurrentie is getrokken. Verbindend verklaring van ondernemersafspraken behoort
tot het verleden en onverbindend verklaring is
thans eerder aan de orde. Kunstmatige beperking
eenkomst door de minister aan het algemeen belang
zijn getoetst” (Memorie van Antwoord). De wet gaf
de minister ook de bevoegdheid om de aw in te
van prijs- en loonconcurrentie heeft thans geen macro-economische legitimatie meer en werkt microeconomisch negatief uit. Ook wordt vandaag de dag
anders aangekeken tegen de determinanten van de
werkgelegenheidsontwikkeling. Wordt in het denken van Keynes de werkgelegenheid vooral bepaald door de effectieve vraag, sinds de jaren zeventig zijn daar prominent aan toegevoegd de reele
arbeidskosten. Niet meer alleen vanwege de effecten op de internationale concurrentiepositie, maar
nu ook via de invloed op de arbeidsintensiteit van
de produktie. De ervaringen van de jaren tachtig
hebben iedere resterende twijfel over de cruciale rol
van de arbeidskosten voor de werkgelegenheidsontwikkeling weggenomen2. Beperken van de loonkostenconcurrentie is thans moeilijk te verenigen met
de economische doelstellingen.
Ook op sociaal terrein is er veel gewijzigd sinds
1937. Hoewel de wet aw mede tot doel had dat de
overheid op de achtergrond kon treden met gebodsen verbodsbepalingen is er toch een groot complex
van wetgeving tot stand gekomen met betrekking
tot ‘de arbeidersbescherming’. Dit betreft niet alleen
de ontslagwetgeving en de arbeidsomstandigheden
maar ook de inkomensbescherming. Was in 1937 de
cao en de aw ervan cruciaal voor de inkomenszekerheid van de werknemers, thans bestaat er een minimumloonwetgeving en een zeer uitgebreid complex van sociale verzekeringen en voorzieningen.
Vandaag de dag lijkt de grote sociale kwestie niet inkomensverbetering en inkomensbescherming maar
het bevorderen van de arbeidsparticipatie en het te-
trekken en zelfs om bepalingen van een cao ongel-
rugdringen van het aantal personen dat voor het in-
dig te verklaren.
Al met al kan de wet aw in het licht van de economische theorie en de sociaal-economische omstandigheden in 1937, positief worden beoordeeld. Te
meer daar er van automatisme geen sprake zou zijn.
Aan de bestuurlijke criteria, die ik eerder formuleer-
komen afhankelijk is van een uitkering. En er kan
niet op voorhand van worden uitgegaan dat iedere
bedrijfstak-cao dit doel bevordert en beperking van
de loonkostenconcurrentie is daarmee strijdig. In
vergelijking met 1937 is er dus een toegenomen
kans van strijdigheid van de aw met andere sociale
langrijke sociale doelstellingen.
Desondanks was de wetgever destijds terughoudend wat betreft de voorgenomen praktijk. De wet
verplichtte de minister niet tot aw (een ‘kan’-bepaling en geen ‘zal’-bepaling) en liet het in het algemeen aan hem over welke cao-bepalingen voor aw
in aanmerking zouden komen. Er zou evenmin
sprake zijn van een automatisme omdat “tot verbindend verklaring niet wordt overgegaan alvorens de
betreffende bepalingen der collectieve arbeidsover-
de, werd daarmee voldaan.
doelstellingen.
De wet aw anno 1992
Men zou verwachten dat heden ten dage nog veel
scherper dan het voornemen was in 1937, de inhoud van cao’s kritisch wordt getoetst alvorens tot
De economische theorie en de sociaal-economische
omstandigheden zijn heden ten dage nogal verschil-
aw wordt overgegaan. Het tegendeel is echter het
lend van die in 1937. De crisis uit het begin van de
jaren dertig wordt thans niet meer gezien als intrinsiek aan het vrije marktmechanisme en de erbij behorende vrije loon- en prijsvorming, maar wordt
vooral verklaard door onvoldoende toezicht op de
kredietverlening en door verkeerde readies van monetaife en budgettaire autoriteiten. Er is thans in de
ontwikkelde economieen een veel beter toezicht op
geval. De huidige praktijk is dat geen inhoudelijke
toetsing (in financieel-economische zin) van bedrijfstak-cao’s plaatsvindt alvorens tot aw wordt
overgegaan, terwijl van intrekking van aw en onver-
ESB 15-1-1992
2. Centraal Economisch Plan 1989, biz. 20-26 en Macro
Economische Verkenning 1992, biz. 82-87.
bindend verklaring van cao-bepalingen al in het geheel geen sprake is.
Fase noemde in 1980 het weigeren van aw een ‘vrij
theoretische mogelijkheid . Schmale en Siebesma,
die werkzaam zijn bij de Dienst Collectieve Arbeids-
voorwaarden, en dus de praktijk bij uitstek kennen,
bevestigen de indruk dat geen inhoudelijke toetsing
plaatsvindt. Zij stellen bij voorbeeld droogweg: “Bezwaren van financiele aard hebben tot dusverre geen
aanleiding gegeven om hieraan tegemoet te komen,
aangezien een lastenverzwaring uit de aard van het
algemeen verbindend verklaren voortvloeit” . Dit
was overigens nog een opmerking in het kader van
bezwaren die derden aanvoerden tegen aw. Nog
onthutsender is hun beschouwing over de toetsing
aan het algemeen belang. De stelling van Schmale en
Siebesma is dat “de wetgever het algemeen verbindend verklaren als zodanig in het algemeen belang
heeft geacht en met het oog daarop de wet aw tot
stand heeft gebracht als cao-ondersteunend instrument; met andere woorden het instrument van aw
als zodanig wordt geacht het algemeen belang te dienen”5. Dit is wel een buitengewoon curieuze interpretatie van de toezegging in de Memorie van Antwoord dat “tot algemeen verbindend verklaring niet
wordt overgegaan alvorens de betreffende bepalingen der collectieve arbeidsovereenkomst door de minister aan het algemeen belang zijn getoetst”. Als de
minister belooft altijd te toetsen bedoelt hij blijkbaar
dat hij het nooit zal doen.
De huidige praktijk met betrekking tot de aw staat
niet alleen op gespannen voet met de wet (inclusief
Memories van Toelichting en Antwoord), maar verdraagt zich ook niet met de eerder door mij genoemde eenvoudige bestuurlijke principes. De aw schakelt voor een deel van het bedrijfsleven de vrijheid
uit om zelf die afspraken te maken die men wil en
dat mag niet lichtvaardig gebeuren. De aw betekent
dat de overheid dwingende verplichtingen oplegt
aan een groep die daar niet om heeft gevraagd (het
verzoek komt van degenen die zich al verplicht hebben) en dat dient niet te gebeuren dan nadat de inhoud van de op te leggen verplichtingen inhoudelijk zorgvuldig is getoetst, hetgeen dus uitdrukkelijk
niet gebeurt (het niet toetsen wordt zelfs tot principe verheven). In de praktijk betekent het ook dat de
overheid verplichtingen oplegt (krachtens een daad
van materiele wetgeving zoals de meeste juristen
het noemen) die strijdig zijn met het regeringsbeleid. Het verplichten tot de aanleg van een fraaie glijbaan naar de inactiviteit door middel van een 100%
ziektewetuitkering en een aanvulling op de WAO is
een voorbeeld, het verbieden om werknemers tegen
het wettelijk minimumloon aan te nemen is een
tweede . Daarnaast kan het in de huidige avv-praktijk voorkomen dat de regering de ene dag zegt dat
een in een cao afgesproken loonkostenstijging bovenmatig of zelfs onverantwoord is, om die loonkostenstijging de volgende dag op te leggen aan hen
die met die afspraak niets te maken hebben.
Intermezzo: juristen versus economen
Wat is de reden dat juristen (in ieder geval arbeidsjuristen) en economen zo systematisch van opinie lijken te verschillen? Het groeiend aantal critici van de
aw-praktijk bestaat vrijwel uitsluitend uit economen
terwijl de verdedigers van de aw-praktijk vooral uit
arbeidsjuristen bestaan. Met het risico amateur-psychologie te bedrijven denk ik dat de meeste arbeidsjuristen positieve associaties hebben bij uitdrukkipgen als bescherming, zekerheid, rust, pacificatie en
ordening. Dat zijn uitdrukkingen waar de gemiddelde econoom niet echt warme gevoelens bij krijgt.
Zijn hart klopt sneller bij uitdrukkingen als: concurrentie, ‘incentives’, dynamiek, en flexibiliteit. Begrippen als rust, bescherming en zekerheid liggen voor
hem zeer dicht bij verstarring en stagnatie. Wellicht
dat dit een verklaring is voor het schisma en de wederzijdse indruk dat de andere partij niet wil luisteren en niet wil begrijpen.
Praktisch-economische betekenis van aw
Hoewel het voorgaande betoog, behoudens het intermezzo, nogal principieel is getoonzet, kan men
de kwestie ook meer pragmatisch benaderen. Van
Voorden en Duursma brengen naar voren dat zonder aw wellicht een hoger loonpeil wordt bereikt
dan met aw7 terwijl Schmale en Siebesma er bovendien op wijzen dat het directe effect van aw slechts
8% van de werknemers in de marktsector betreft en
15% van de werknemers onder een bedrijfstak-cao.
Het opofferen van de arbeidsrust door de aw af te
schaffen of in te perken zou in deze gedachtengang
niet moeten gebeuren ten faveure van een zeer twijfelachtig neerwaarts effect op het loonpeil. Wat is
de praktische invloed van de aw op de arbeidsvoorwaarden zo luidt dus de vraag?
De oorspronkelijke wetgever had dat helder voor
ogen: het zou loonkostenverhogend werken want de
aw moest loononderbieding voorkomen. Daarnaast
moge ik citeren uit een goed economisch betoog
over de aw van een gerenommeerd arbeidsjurist namelijk Fase: “Werknemers- en werkgeversorganisaties kunnen door hun mede hierdoor ontstane monopoloi’de positie de tot stand koming van de arbeidsvoorwaarden aan de wetten van vraag en aanbod
onttrekken. (…) Door de loonkosten in de bedrijfstak
als concurrentiefactor uit te schakelen door algemeen verbindend verklaring van de loonbepalingen,
bestaat het gevaar, dat de werknemers trachten het
loonpeil op te schroeven, waartegen de werkgevers
onvoldoende weerstand behoeven te bieden in de
wetenschap, dat zij de daaruit voortvloeiende verhoging van de produktiekosten kunnen doorberekenen
in hun afzetprijzen en dus verhalen op de consument, zodat de winst niet wordt aangetast. Vooral in
die sectoren, die alleen voor de binnenlandse markt
3. W.J.P.M. Fase, Vijfendertig jaar loonbeleid in Nederland,
Samson, Alphen aan den Rijn, 1980, biz. 29.
4. W.J. Schmale en P. Siebesma, De praktijk van het algemeen verbindend verklaren, SociaalMaandblad Arbeid,
maart 1988, biz. 227.
5. W.J. Schmale en P. Siebesma, Enkele actuele aspecten
rond het instrument algemeen verbindend verklaren, Sociaal Maandblad Arbeid, februari 1991, biz. 71.
6. Voor een uitvoeriger beschouwing zie G. Zalm, Sociaaleconomische ontwikkelingen en economische politiek in de
jaren negentig, Lezing uitgesproken op het Symposium
van de Prof .Mr. B.M. Teldersstichting op 22 februari 1991
te Den Haag.
7. S.T. Duursma, Mythen, paradoxen en taboes in de economische politiek, SER-bulletin, juli/augustus 1990, biz. 27;
W. van Voorden, Algemeen-verbindendverklaring onterecht mikpunt, ESB, 9 januari 1991, biz. 53-54.
produceren en voor wier produkten geen substitutieprodukten bestaan, is dit een reeel gevaar”8.
Ook Schmale en Siebesma gaan er blijkens een eerder citaat vanuit dat aw tot kostenstijging leidt immers: “een lastenverzwaring vloeit uit de aard van
het algemeen verbindend verklaren voort”. Ik neem
aan dat ook het gemiddelde vakbondslid en de gemiddelde vakbondsbestuurder het ermee eens zullen
zijn dat aw, inclusief het ondersteunend effect op de
cao, leidt tot een hoger loonkostenpeil. Zou dat worden ontkend dan zou dit impliceren dat de werknemers zonder vakbond en zonder cao betere arbeidsvoorwaarden kunnen realiseren dan met een
vakbond en met een cao. Van Voorden en Duursma
gebruiken als bewijsvoering contra het loonopdrijvende karakter van de aw de waarneming dat ondernemings-cao’s en multinationals betere arbeidsvoorwaarden kennen dan de bedrijfstak-cao’s. Dit lijkt
me geen adequate bewijsvoering. Vakbonden zullen
in het algemeen slechts ondernemings-cao’s sluiten
als dit de werknemers een gunstiger pakket arbeidsvoorwaarden oplevert dan onder de bedrijfstak-cao
het geval is, terwijl sommige multinationals er een
prijs voor over hebben om de vakbeweging buiten
de deur te houden. Bovendien zullen grote ondernemingen vanuit zogenoemde ‘efficiency-wage’-overwegingen vrijwel altijd een hoger loon aanbieden
dan kleine ondernemingen. Het zijn niet zozeer de
grote, maar vooral de relatief kleine ondernemingen,
die door de aw aan de cao worden gebonden. Juist
voor deze categoric, en in het bijzonder de starters
onder hen, kan dit leiden tot hogere loonkosten dan
ze vrijwillig zouden zijn aangegaan en tot een belemmering in groei van produktie en werkgelegenheid.
Al met al lijkt de gedachte dat de vakbeweging, de
cao en de aw zouden bestaan om tot slechtere arbeidsvoorwaarden te komen anno 1992 tamelijk absurd. De toenemende tendens om minimum-cao’s af
te spreken biedt hiervoor ook een indicatie, want
van bodemprijzen en bodemlonen kan met de beste
wil ter wereld geen matigend effect op prijzen en lonen worden verwacht.
Het empirisch onderzoek op het gebied van vakbeweging en loonvorming is vooral internationaal van
karakter. De conclusie van het onderzoek is, in het
licht van het voorafgaande, niet verrassend: de vakbeweging blijkt hogere lonen te kunnen realiseren
dan ongeorganiseerde werknemers. Tevens komt
daaruit naar voren dat in economisch minder gunstige perioden de invloed van de vakbeweging afneemt9. Dit is een waarschuwing voor diegenen die
de invloed van collectieve onderhandelingen willen
afmeten aan verschillen in loonmutaties in een bepaalde periode tussen het cao-gebied en het nietcao-gebied. Om met een analogie te beginnen: een
machtspositie van een onderneming op de goederenmarkt leidt wel tot een hoger prijsniveau maar
niet tot jaarlijks hogere prijsmutaties. Evenzeer leidt
een machtspositie van de vakbeweging wel tot een
hoger loonpeil maar niet tot jaarlijks hogere loonmutaties. In een periode met hoge werkloosheid, zoals
in de jaren tachtig, als de positie van de vakbeweging verzwakt, mag men zelfs verwachten dat de
loonstijging in het door de vakbeweging beheerste
deel van de arbeidsmarkt achterblijft bij het gemiddelde. JDe opwaartse invloed op het loonpeil neemt
dan af maar is daarmee niet verdwenen.
ESB 15-1-1992
Een andere conclusie uit het Internationale onderzoek is dat de invloed van de vakbeweging leidt tot
een kleinere inkomensongelijkheid10. Wat dit betreft lijkt Nederland geen uitzondering want in 90%
van de cao’s is het begin van de laagste loonschaal
hoger dan het wettelijk minimumloon en in een aantal cao’s zelfs aanzienlijk hoger. Dit kan men vanuit
de optiek van de inkomensverdeling waarderen zoals men wil, de schaduwzijde van hoge lonen voor
laaggeschoolde arbeid is wel dat de kans voor laaggeschoolden om een baan te krijgen afneemt. En bij
deze categorie zit vandaag de dag nu juist het probleem. Laaggeschoolden zijn sterk oververtegenwoordigd in uitkeringsregelingen11. Vanuit de optiek van werkgelegenheid en reductie van het
uitkeringsvolume is het dan ook zeer de vraag of de
overheid er wijs aan doet het ophogen van de lonen
voor de laagste functies te bevorderen door middel
van aw.
Dan het argument van de beperkte kwantitatieve betekenis van de aw. Het gaat ‘slechts’ om 8% van de
totale werkgelegenheid en om ‘slechts’ 15% van de
onder een bedrijfstak-cao vallende werkgelegenheid
die via de aw aan de cao worden gebonden. Als ik
zou stellen dat 85% van de rijwielhandelaren een afspraak heeft gemaakt over de verkoopprijs van fietsen en dat het dus niet bezwaarlijk is dat de overheid
de andere 15% ook verplicht om die prijsafspraak te
volgen, zullen weinigen dat met mij eens zijn. Het
binden van de resterende 15% zal wel degelijk een
opdrijvende invloed op de fietsenprijs hebben. Juist
de wetenschap dat 15% van de fietsenhandelaren vrij
is, zal de 85% georganiseerden ervan weerhouden
het te bont te maken in de prijszetting. Datzelfde effect doet zich voor als de 15% ongeorganiseerde
werkgevers, die potentieel onder een bedrijfstak-cao
vallen, vrij blijven in plaats van dat zij door de overheid worden gebonden. Om met Fase te spreken: dit
geldt vooral voor op de binnenlandse markt georienteerde bedrijven. En juist daar is de kwantitatieve betekenis van de aw het grootst. De binding aan de
cao door middel van aw is kwantitatief het omvangrijkst in de sectoren bouw en handel.
Dit is een statische redenering. Wat zou het dynamische effect zijn als de aw niet meer, of niet meer
automatisch, of niet meer volledig zou worden toegepast. De dreiging lijkt vooral te bestaan voor de
werkgeversorganisaties. Nu is er de logica: als de
cao toch over ons komt, laten we dan maar lid zijn
en invloed uitoefenen. Zonder automatische aw is
dat niet meer een vanzelfsprekendheid. Als individuele werkgevers denken gunstiger arbeidsvoorwaarden te kunnen bedingen dan overeenkomstig de
cao, zullen ze hun lidmaatschap opzeggen of daarmee dreigen. Aldus wordt het maken van afspraken
over loonkosten, die hoger zijn dan de verhouding
op de arbeidsmarkt rechtvaardigt, tegengegaan.
8. W.J.P.M. Fase, op.cit., 1980, biz. 27.
9. D.G. Blanchflower, Fear, unemployment and pay flexibility, NBER working paper, nr. 3365, mei 1990; D.G. Blanchflower and R.B. Freeman, Going different ways: unionism
in the US and other advanced OESO countries, NBER working paper, nr. 3342, april 1990.
10. R. Freeman, How much has de-unionisation contributed to the rise in male earnings inequality?, NBER working
paper, nr. 3826, augustus 1991.
11. Zie Centraal Economisch Plan 1991, biz. 23/24.
Dan nog het zo moeilijk te waarderen aspect van de
rust op de arbeidsmarkt die door de aw-praktijk zou
worden bevorderd. Rust op een arbeidsmarkt waar
circa twee miljoen personen in de actieve leeftijd afhankelijk zijn van een uitkering, lijkt mij geen topprioriteit. Er is een Hollands gezegde: rust roest. Ook
in de Sahara en op het kerkhof heerst volledige rust.
De toekomst van de aw
Drie scenario’s met betrekking tot de toekomst van
de aw lijken relevant.
Scenario 1
In het eerste scenario wordt de huidige praktijk
voortgezet: geen inhoudelijke toetsing (in financieeleconomische zin) van cao-bepalingen alvorens ze algemeen verbindend worden verklaard. Uit het voorgaande zal duidelijk geworden zijn dat dit mijns
inziens wijziging van de wet zou vereisen. De ‘kan’bepaling wordt door een ‘zal’-bepaling vervangen
en in de Memorie van Toelichting wordt uiteengezet
dat de doelstelling van rust op de arbeidsmarkt absoluut is en dat alle andere regeringsdoelstellingen
daaraan ondergeschikt zijn. Dat dit mijns inziens
geen verkieslijk scenario is behoeft geen toelichting.
Scenario 2
In het tweede scenario wordt in de toekomst een
concrete invulling gegeven aan de toegezegde toetsing aan het algemeen belang. Dat zou vorm kunnen krijgen door cao-bepalingen die strijdig zijn met
belangrijke regeringsdoelstellingen niet meer algemeen verbindend te verklaren. Te denken valt aan
bepalingen die een verbod op het aantrekken van
werknemers tegen het minimumloon impliceren,
aan afspraken met betrekking tot bovenwettelijke
ZW en WAO-uitkeringen die het volumebeleid in de
sociale zekerheid frustreren en aan bovenmatige
loonkostenafspraken.
Door diverse auteurs die de huidige praktijk prefereren wordt hier tegen aangevoerd dat dit herinvoering
van loonpolitiek betekent12. Voor hun argument ben
ik niet gevoelig. Het huidige aw-beleid is evenzeer
loonpolitiek zij het dat de inhoud van die politick
thans volledig door werknemers- en werkgeversorganisaties wordt bepaald en de overheid een blinde uitvoerder is. Ik verwijs naar het vijfde bestuurlijke principe dat ik noemde. Wie de politick buiten de
loonvorming wil houden dient zich niet tot de politick te wenden met het verzoek om maatregelen in
de sfeer van de loonvorming toe te passen.
Een en ander neemt niet weg dat, zoals Schmale en
Siebesma terecht opmerken, een dergelijke benadering de overheid voor complexe beoordelingsproblemen stelt. Soms kan uit de aard van een cao-bepaling al worden geconcludeerd dat geen aw dient te
volgen. Moeilijker ligt dit echter waar het gaat om
een kwantitatieve waardering zoals bij de vraag of
een loonkostenstijging excessief is. In de eerste
plaats gaat het bij de aw om bedrijfstak-cao’s. Ook
al heeft de regering bepaalde opvattingen over een
verantwoorde macro-economische loonkostenstijging hieruit kan geen rechtstreekse norm voor een
verantwoorde loonkostenstijging voor een individuele bedrijfstak worden afgeleid. Daarbij wordt de
zaak nog verder gecompliceerd doordat een loonkostenstijging zich kan uiten in diverse cao-bepalingen.
Wat moet dan de lijn zijn ten aanzien van de aw?
Sommige van die bepalingen niet aw- en of geen
van alle? Dat de beoordeling en afweging complex is
is overigens geen reden om dan maar blind te aw-en.
Scenario 3
In een derde, door mij geprefereerd scenario, wordt
die beoordelingsproblematiek aanzienlijk beperkt. In
dit scenario wordt de trend van de vrije loon- en
prijsvorming verder doorgetrokken en wordt de concurrentie op de arbeidsmarkt niet kunstmatig door
overheidsinterventie beperkt. Als regel geldt dan dat
niet bij een cao betrokken partijen de vrijheid van onderhandelen behouden tenzij de overheid een zwaar-
wegende reden heeft om een of meer bepalingen
van een cao ook aan derden op te leggen. Was in het
vorige scenario de regel ten aanzien van de aw ja,
tenzij, in dit scenario is de regel nee, tenzij. Bij de
concretisering hiervan kan worden aangesloten bij
de twee onomstreden motieven voor overheidsinterventie namelijk, waar het gaat om het voortbrengen
van zuiver collectieve goederen en waar het gaat om
belangrijke externe effecten. Toegepast op de aw
komt het motief van de zuiver collectieve goederen
in beeld indien in een cao afspraken worden gemaakt die een voordeel meebrengen voor de gehele
bedrijfstak en waarvan ongeorganiseerden niet kunnen worden uitgesloten. Gedacht kan worden aan zaken als scholingsprogramma’s en wervingscampagnes die de hele bedrijfstak betreffen. Van positieve
externe effecten is sprake indien de voordelen van
een cao-afspraak in belangrijke mate niet aan de contracterende partijen ten goede komen maar aan derden. Hierbij kan worden gedacht aan afspraken met
betrekking tot het inschakelen van langdurige werklozen, etnische minderheden en gedeeltelijk arbeidsongeschikten13.
Omdat beide motieven de rol van de overheid als
vertrekpunt nemen, hetgeen past als het gaat om een
overheidsmaatregel, sluit een dergelijk aw-beleid
ook goed aan op de oorspronkelijke gedachte van
de wetgever dat regelingen zoveel mogelijk uit het
bedrijfsleven zelf moeten voortkomen opdat de centrale regelgeving zo beperkt mogelijk blijft. Bovendien kan langs deze weg worden bevorderd dat in
cao’s een zekere accentverschuiving plaatsvindt ten
gunste van ‘goede doelen’ en ten laste van primaire
arbeidsvoorwaarden. De goede doelen worden immers algemeen verbindend verklaard zodat daar
geen nadeel ten opzichte van ongeorganiseerde
werkgevers op kan treden. Te uitbundige afspraken
op het vlak van de primaire arbeidsvoorwaarden zullen echter minder snel worden gemaakt omdat ongebonden concurrenten voordeliger arbeidsvoorwaar-
den kunnen bedingen.
G. Zalm
12. Zie bij voorbeeld W. van Voorden, op.cit.
13. Een ander motief uit de literatuur is het merit-good motief, ook wel genoemd het paternalistisch motief. Dit motief is gebaseerd op de gedachte dat burgers zelf niet weten wat goed voor ze is en verliest aan zeggingskracht bij
steeds mondiger wordende burgers. Het is zeer de vraag of
dit een voldoende motief is om de vrijheid van onderhandeling op de arbeidsmarkt in te perken, mede gelet op het
omvangrijke wetgevingscomplex dat al buiten de cao bestaat.