Belastingverschuiving en
werkgelegenheid
G. de Wit*
S
chept een belastingverschuiving van arbeid naar milieu, bij voorbeeld een
energieheffing waarvan de opbrengst gebruikt wordt om de fasten op de factor
arbeid te verlagen, nu wel ofgeen werkgelegenheid? In dit artikel worden de recente
theoretische en empirische uitkomsten nader geanalyseerd, waarbij de verschillende
modeluitkomsten worden teruggevoerd op verschillen in uitgangspunten. Hieruit
blijkt dat een lastenverschuiving in Nederland, mits voorkomen wordt dat bedrijven
naar bet buitenland vluchten, goed is voor de werkgelegenheid.
De verschillende publikaties over de lastenverschuiving lijken elkaar tegen te spreken . De meeste empirische studies, waaronder die van het CPB, wijzen op
een positief werkgelegenheidseffect als gevolg van
lastenverschuiving van arbeid naar milieu, mits er
zorg voor wordt gedragen dat bedrijven niet naar elders verdwijnen2. Uit enkele theoretische studies
komt echter een tegengestelde conclusie naar voren.
In dit artikel wordt onderzocht hoe dit mogelijk is.
Algemeen-evenwichtsmodellen
Eerst bekijken we de werking van een lastenverschuiving aan de produktiekant: een heffing op de milieuinputs (bij voorbeeld grondstoffen) van het bedrijfsleven, waarvan de opbrengst wordt teruggesluisd naar
de werkgevers in de vorm van lagere lasten op arbeid (bij voorbeeld lagere werkgeverspremies voor
sociale verzekeringen). In eerste aanleg lijkt het evident dat een dergelijke lastenverschuiving positieve
werkgelegenheidseffecten moet opleveren. Immers,
arbeid wordt goedkoper ten opzichte van milieu-inputs, dus zullen kostenminimaliserende ondernemers
milieu-inputs door arbeid substitueren: de werkgelegenheid stijgt.
Deze redenering is correct, maar onvolledig. Er
kan namelijk naast dit substitutie-effect ook een outputeffect zijn . In de praktijk zal een lastenverschuiving leiden tot inkrimpingen in de milieu-intensieve
sectoren en uitbreidingen in de arbeidsintensieve sectoren. In het geval dat dit potentieel negatieve outputeffect het substitutie-effect overtreft, kan dus toch de
werkgelegenheid afnemen. Op voorhand is daarom
niet duidelijk of een lastenverschuiving een positief
of negatief werkgelegenheidseffect heeft.
Produktiefactoren mobiel
Veel aandacht, ongetwijfeld vanwege het contra-intui’tieve resultaat, heeft tot nu toe een artikel van Boven-
berg en Van der Ploeg gehad, waarin zij een theoretisch algemeen-evenwichtsmodel construeren, waarbij een lastenverschuiving niet effectief kan zijn . Es* De auteur is werkzaam bij het CE, Centrum voor energiebesparing en schone technologic. Dit artikel is gebaseerd
op het uitgebreidere rapport G. de Wit, Werkgelegenheidseffecten van een belastingverschuiving van arbeid naar milieu, CE, Delft, 1994. De auteur dankt W.F.G. Alblas, A.N.
Bleijenberg, C.JJ. Eijgenraara, K.A. Heineken en H. Oosterbeek voor commentaar op een eerdere versie.
1. Zie bij voorbeeld A.L. Bovenberg en S. Cnossen, Fiscaal
fata morgana, ESB, 4 december 1991, biz. 1200-1203 en bijbehorende discussie in ESB, 8 januari 1992, biz. 37-42; A.L.
Bovenberg en H. Keuzenkamp, Het aangescherpte tweesnijdende zwaard, ESB, 10 februari 1993, biz. 134-136 en bijbehorende discussie in ESB, 3 maart 1993, biz. 211-213; F. van
der Ploeg, Groen boven rood?, ESB, 21 april 1993 en bijbehorende discussie in ESB, 26 mei 1993, biz. 482-486; R.A. de
Mooij, Energieheffing en werkgelegenheid, ESB, 1 december 1993, biz. 1100-1104; R. Dellink en M. Hofkes, Energieheffing: werkgelegenheid en technologische ontwikkeling,
ESB, 16 februari 1994, biz. 159-161; P.A.G. van Bergeijk, Op
zoek naar een gratis lunch, ESB, 9 november 1994, biz.
1014-1015.
2. CPB, Economische gevolgen op lange termijn van heffingen op energie, Werkdocument nr. 43, 1992; CPB, The effects of a reduction of social security contributions paid by
employers, interne notitie, 1993; CPB, Effecten van een
kleinverbruikersheffing op energie bij lage en hoge prijsniveaus, Werkdocument nr. 64, 1993.
3. Dit werkt in de theoretische modellen als volgt. Door de
verhoging van de prijs voor milieu-inputs als gevolg van
een lastenverschuiving komt in eerste instantie het rendement van kapitaal onder druk te staan. De ondernemer reageert hierop met het terugbrengen van de output. Dit heeft
een herstellende werking op het rendernent, doordat bij
een lager produktieniveau de produktiviteit van de produktiefactoren toeneemt. (Overigens kan een lastenverschuiving via de lagere arbeidskosten ook een positief outputeffect hebben. Het teken van het outputeffect hangt af van
de gekozen modelspecificaties.)
4. A.L. Bovenberg en F. van der Ploeg, Green policies and
public finance in a small open economy, discussion paper
9335, CentER, Tilburg, 1993.
sentieel in dit model is het feit dat behalve arbeid de
overige produktiefactoren (bij voorbeeld kapitaal, on-
milieuheffing impliciet ook op de vaste produktiefactorenrust.
dernemerschap, milieu-inputs) volledig mobiel zijn,
wat inhoudt dat de beloning voor het verstrekken
van deze produktiefactoren (in het geval van kapitaal
bij voorbeeld rente en dividenduitkeringen) geheel
bepaald wordt door het buitenland. Uitgaande van
volledige mobiliteit kan bij een dreigende lagere beloning in het binnenland immers worden uitgeweken
naar het buitenland.
In een dergelijke situatie kan een binnenlandse
lastenverschuiving niet effectief zijn. De lasten worden door de verstrekkers van de overige produktiefactoren effectief teruggewenteld naar de enige nietmobiele produktiefactor, te weten arbeid, die dan
uiteindelijk toch alle lasten draagt. Er ontstaat geen
extra werkgelegenheid. Voor een goed begrip: de
mix van produktiefactoren zal wel veranderen (arbeid zal meer ingezet worden ten opzichte van milieu-inputs), maar de output wordt tegelijkertijd zodanig teruggeschroefd dat geen extra •werkgelegenheid
ontstaat.
Produktiefactoren niet mobiel
Bovenstaande resultaten vallen in perspectief met
een volgend artikel van Bovenberg en Van der
Ploeg5. Hierin presenteren zij een model, waarin
naast arbeid (volledig immobiel) en milieu-inputs
(volledig mobiel) nog ‘overige’ produktiefactoren (bij
voorbeeld kapitaal, land, ondernemingscapaciteit)
worden onderscheiden, welke laatste nu vast (= niet
mobiel) worden verondersteld. Nu blijkt een lastenverschuiving wel positieve werkgelegenheidseffecten
te kunnen hebben. De intuitie hierachter is dat in
een situatie waarbij niet alle lasten uiteindelijk op arbeid rusten, het efficient kan zijn een gedeelte van
de lasten op andere produktiefactoren te laten rusten. Meer efficiency betekent in het beschreven model een hogere arbeidsproduktiviteit en daarmee een
hoger loon, waardoor meer mensen aan de slag willen: de werkgelegenheid stijgt.
Geheel gegarandeerd zijn positieve werkgelegenheidseffecten in een model met vaste produktiefactoren evenwel niet. Verdere bepalende factoren zijn de
volgende:
• het relatieve aandeel van de vaste produktiefactor
in het produktieproces. Hoe groter dit aandeel,
hoe groter de kans dat een lastenverschuiving
goed uitpakt voor de werkgelegenheid. De reden
hiervoor is dat bij een groter aandeel een groter gedeelte van de lasten door de vaste produktiefactor
gedragen kan worden en arbeid relatief minder
Werkloosheid blijkt niet essentieel voor de werking
van een lastenverschuiving. Wel is het zo dat eventuele positieve werkgelegenheidseffecten ceteris paribus groter zijn, als er in de uitgangssituatie werkloosheid heerst.
Bepalende factoren
Bovenstaande analyse levert een aantal argumenten
om op de korte termijn, ook in een kleine open economic als de Nederlandse, positieve werkgelegenheidseffecten van een lastenverschuiving te verwachten:
• verplaatsen kost tijd. Daarom zullen op korte termijn produktiefactoren nooit volledig mobiel zijn;
• vooralsnog zijn in de praktijk de diverse milieuheffingen relatief laag;
• er zijn aanwijzingen, dat in ieder geval op de korte
termijn de substitutie-elasticiteit tussen energie (als
input) en kapitaal (als op de korte termijn vaste
produktiefactor) laag is.
Op de langere termijn zijn positieve werkgelegenheidseffecten minder waarschijnlijk, maar nog steeds
mogelijk. De produktiefactor land is sowieso niet mobiel, terwijl het van een produktiefactor als ondernemingsactiviteit te verwachten is dat deze, net zoals arbeid, niet volledig mobiel is. Daarnaast blijft het,
theoretisch althans, mogelijk dat een (eventueel)
klein gedeelte van de lasten afgewenteld kan worden
op het buitenland.
Invoering van een lastenverschuiving in internationaal verband maakt positieve werkgelegenheidseffecten waarschijnlijker. Hoe groter het werkingsgebied, immers, hoe minder makkelijk de overige
produktiefactoren zich aan lasten kunnen onttrekken.
Consumptiekant
Een heffing op milieubelastende consumptiegoederen (bij voorbeeld energie geleverd aan gezinshuishoudingen), waarvan de opbrengst wordt teruggesluisd naar die zelfde gezinshuishoudingen in de
vorm van bij voorbeeld een lagere loon/inkomstenbelasting, levert in de context van een simpel algemeenevenwichtsmodel waarin vuile en schone produkten
op dezelfde wijze worden geproduceerd, geen werkgelegenheid op. De koopkracht blijft immers gelijk:
er wordt alleen op een andere manier belasting betaald: meer indirect, minder direct.
Theoretische en empirische modellen
hoeft te betalen;
• de mate waarin de milieu-inputs reeds belast zijn.
Bij een lagere initiele milieuheffing zal een lastenverschuiving eerder werkgelegenheid opleveren.
De intuitie hierachter is dat een zekere spreiding
van de lasten efficient is. Bij een lage initiele milieuheffing bevordert een lastenverschuiving de
spreiding;
• de produktiestructuur van de economic. Een lage
substitutie-elasticiteit tussen milieu-inputs en de
vaste produktiefacoren is bij voorbeeld gunstig
voor de werkgelegenheid, omdat hierdoor een
ESB 8-2-1995
Bovenstaand hebben we theoretische algemeen-evenwichtsmodellen geanalyseerd. Daarbij is naar voren
gekomen dat de resultaten van exercities met dergelij-
ke modellen sterk afhankelijk zijn van bepaalde veronderstellingen, met name over de mobiliteit van de
andere produktiefactoren dan arbeid.
5. A.L. Bovenberg en F. van der Ploeg, Consequences of environmental tax reform for involuntary unemployment
and welfare, Tinbergen Instituut, Rotterdam, 1993.
Om een vergelijking met de uitkomsten van berekeningen met empirische modeller! mogelijk te maken staan we even stil bij de sterke en zwakke kanten van eerstgenoemde modellen. Het sterke punt is
dat zij door hun eenvoud geschikt zijn voor een be-
ter begrip van bepaalde mechanismen. Daartegenover staat dat deze modellen slechts onderliggende
evenwichtstendenties op lange termijn aangeven en
geen informatie geven over het tijdpad waarlangs die
nieuwe evenwichtstoestand wordt bereikt. In de praktijk zijn (readies op) korte-termijnonevenwichtigheden voor projecties op korte en middellange termijn
soms belangrijker dan het lange-termijnevenwicht.
Zo zal uit het volgende blijken dat de produktiefactor
kapitaal op lange termijn volledig mobiel kan zijn,
maar op korte termijn reageert als een vaste produktiefactor. Een ander voorbeeld hiervan zijn de bestedingsimpulsen ten gevolge van lastenverschuiving.
Om tot een meer definitief oordeel te komen is
het dus noodzakelijk om ook uitkomsten van bereke-
ningen met empirische modellen te analyseren.
Korte en middellange termijn
Het CPB heeft verscheidene uitgebreide exercities
met empirische modellen uitgevoerd. Mits er zorg
voor is gedragen dat bedrijfsverplaatsingen naar buiten het gebied van de heffing worden voorkomen via
het vrijstellen van grootverbruik en gebruik als grondstof van energie, leveren deze berekeningen op korte
en middellange termijn (bescheiden) positieve werkgelegenheidseffecten op . Hoe verhoudt dit resultaat
zich nu tot de theoretische uitkomsten?
Het belangrijkste element hierbij is de mobiliteit
van de produktiefactor kapitaal. In de gebruikte versie van Athena/Ceneca is de mobiliteit van kapitaal
vormgegeven via het investerings- en buitengebruikstellingsgedrag. Als de produktiekosten in Nederland
te hoog zijn in verhouding tot het buitenland, zullen
de investeringen in Nederland dalen en in het ergste
geval zal men overgaan tot bedrijfssluiting. De factor
kapitaal is dus uiteindelijk volledig mobiel, maar
doordat de aanpassing tijd kost reageert kapitaal op
de kortere termijn als gedeeltelijk vast. De positieve
werkgelegenheidseffecten zijn dus in overeenstemming met de theorie.
Een bijkomende verklaring voor de positieve
werkgelegenheidseffecten op de kortere termijn is de
werkgelegenheid ten gevolge van de geinitieerde
energiebesparingsinvesteringen. Zoals reeds vermeld,
kunnen dergelijke bestedingsimpulsen in de be-
schouwde theoretische modellen vanwege hun eenvoud niet optreden.
Samenvattend kunnen we stellen dat de positieve
werkgelegenheidseffecten op korte en middellange
termijn uit de CPB-exercities niet worden weersproken door de uitkomsten van de theoretische studies.
Bepaalde mechanismen uit de theoretische literatuur,
die gei’soleerd negatieve effecten voorspellen, blijken
bij nadere kwantificering in empirische modellen gedomineerd te worden door positieve effecten.
Langere termijn
Berekeningen met Athena/Ceneca kunnen op de langere termijn (de termijn die nodig is om evenwicht te
bereiken) geen werkgelegenheidseffecten ten opzichte van het referentiepad opleveren als gevolg van de
volgende modelveronderstellingen. In de gebruikte
versie van Athena zorgt het sterke Phillipscurve-effect in de loonvergelijking er voor dat de werkloosheid uiteindelijk altijd weer terechtkomt op het exogeen bepaalde structurele evenwichtsniveau. Ook is
(sinds kort) het structurele arbeidsaanbod in het model exogeen verondersteld. De werkgelegenheid, het
verschil tussen arbeidsaanbod en werkloosheid, kan
derhalve, ongeacht het beleid dat in een variant
wordt bestudeerd, op de langere termijn niet worden
beinvloed ten opzichte van die in het referentiepad.
Om de werkgelegenheidseffecten van een lastenverschuiving op de langere termijn te berekenen gebruikt het CPB daarom het toegepaste algemeenevenwichtsmodel MIMIC, waarin, anders dan in Athena/Ceneca, institutionele variabelen (zoals het marginale en gemiddelde niveau van de belastingdruk en
de verhouding tussen uitkeringen en lonen) wel de
structurele werkgelegenheid kunnen be’invloeden.
Dit levert de volgende resultaten:
• in een situatie die kan worden gekarakteriseerd als
volledige werkgelegenheid, kan er per definitie
geen werkgelegenheid meer bij komen uit hoofde
van werkloosheidsdaling. Berekeningen met een
laag werkloosheidsniveau als past binnen het Balanced Growth scenario van het CPB leveren dan
ook soortgelijke uitkomsten. Wanneer er nog wel
enige (European Renaissance) tot veel (Global
Shift) inschakelbare arbeid is, wijzen resultaten
van MIMIC wel op blijvend positieve werkgelegenheidseffecten en wel des te sterker naarmate de
werkloosheid in het referentiescenario hoger is;
• voorts wijzen de resultaten van MIMIC er op dat
door specifieke terugsluisvarianten (bij voorbeeld
verhogen van het arbeidskostenforfait) de positieve werkgelegenheidseffecten substantieel hoger
kunnen liggen ten opzichte van een uniforme terugsluizing. Deze specifieke terugsluisvarianten
be’invloeden dan wel de inkomensverdeling. Ook
deze resultaten zijn geheel conform de theoretische literatuur.
Dubbele prijscompensatie
Het CPB waarschuwt bij al zijn berekeningen aangaande lastenverschuiving voor het gevaar dat de
werknemers naast de terugsluizing ook nog eens
prijscompensatie in de lonen voor de gestegen energieprijzen wordt gegeven7. Een dergelijke overcompensatie zou een loon-prijsspiraal doen ontstaan, die
de positieve werkgelegenheidseffecten van een lastenverschuiving zou doen omslaan in negatieve.
Het is echter, juist vanwege de hoge risico’s voor
de werkgelegenheid, niet logisch dat de vakbewe-
6. Als hier geen zorg voor wordt gedragen, dan leidt een
forse lastenverschuiving tot werkgelegenheidsverlies. Mede
hierdoor verliest P.A.G. van Bergeijk, op.cit., 1994, zijn geloof in het instrument. Dit is evenwel onnodig gezien het
feit dat deze bedrijfsverplaatsingen met flankerend beleid
te voorkomen zijn.
7. Zie bij voorbeeld CPB, op.cit., 1992, biz. 48; CPB, op.cit.,
1993b, biz. 4 en 15; en CPB, op.cit., 1994, biz. 119.
ging een dubbele compensatie voor de gestegen
energieprijzen zou vragen.
energie wordt belast) op de korte en middellange termijn extra werkgelegenheid zal scheppen. Dit valt
toe te schrijven aan bestedingsimpulsen en/of een
Heffing op EU-niveau
Exercities met empirische modellen wijzen er op dat
een energieheffing van $ 10 per vat binnen de landen van de EU positieve werkgelegenheidseffecten
heeft in de orde van 0,5% bij een uniforme terugsluizing op een termijn van ongeveer zeven jaar (langere
termijnen zijn bij deze studies niet bekeken)8. Deze
resultaten worden substantieel beter als specifiek
wordt teruggesluisd, zodat de wig aan de onderkant
van de arbeidsmarkt kleiner wordt.
Deze resultaten zijn wat beter dan die bij invoering van een lastenverschuiving in Nederland alleen,
omdat het bij een groter werkingsgebied voor produktiefactoren moeilijker is om zich via verplaatsing
aan lasten te onttrekken.
Wat niet in de modellen staat
Onderbelich te factoren
Enkele factoren die de positieve werkgelegenheidseffecten zouden kunnen versterken, zijn in de verschillende studies nog onderbelicht gebleven:
• de invloed van lastenverschuiving op de technologische ontwikkeling;
• het zogeheten ‘first mover advantage’: een land dat
als eerste de stap zet naar lastenverschuiving krijgt
voordeel als andere landen (moeten) volgen;
• een schoner milieu, minder milieuschade, kan de
produktiviteit verhogen;
• de maatregelen kunnen effectiever zijn wanneer
daardoor bestaande marktimperfecties worden
weggenomen.
Perspectiefprobleemstelling
In dit artikel worden de werkgelegenheidsaspecten
van een lastenverschuiving geevalueerd ten opzichte
van een situatie waarin er geen vervangend milieubeleid in de plaats komt van de lastenverschuiving. Dit
is een essentiele aanname. Het zou namelijk ook mogelijk zijn geweest de werkgelegenheidseffecten van
een lastenverschuiving te beoordelen ten opzichte
van een situatie waarin de milieudoelen die anders
door de lastenverschuiving zouden worden bereikt,
met andere overheidsinstrumenten worden gehaald.
Er moeten dan in beide te vergelijken situaties extra
overheersend substitutie-effect van milieu-inputs
naar arbeid.
Dit geldt ook bij eenzijdige invoering van een lastenverschuiving in Nederland. Bij invoering in breder, internationaal verband wordt een lastenverschuiving evenwel effectiever, omdat de mogelijkheden
tot bedrijfsverplaatsing en/of kapitaalvlucht dan verder afnemen.
Voor de langere termijn ligt de zaak minder duidelijk, maar lijkt een lastenverschuiving in ieder geval niet schadelijk voor de werkgelegenheid. Cruciaal
is hierbij in hoeverre de produktiefactoren op deze
termijn mobiel zijn. Dit is moeilijk in te schatten, en
zelfs al zouden we dat weten, dan houdt voorspellen
voor de langere termijn zijn beperkingen omdat omstandigheden kunnen veranderen. Is er dan nog
werkloosheid? Zal na verloop van tijd een lastenverschuiving niet toch internationaal ingevoerd worden,
waardoor bedrijven niet meer kunnen wegvluchten?
In de huidige analyse blijven er enkele factoren
(technologische ontwikkeling, first mover advantage,
produktiviteitsverhoging door beter milieu, wegnemen bestaande marktimperfecties door energieheffing) onderbelicht, die de werking van een lastenverschuiving verder kunnen verbeteren.
Dit artikel spitst zich toe op werkgelegenheid.
Men dient evenwel niet te vergeten dat – ongeacht de
werkgelegenheidseffecten – een lastenverschuiving
leidt tot een verhoging van de welvaart van de samenleving, als het ertoe leidt dat milieukosten beter
in de marktprijzen worden verwerkt.
Ten slotte moet worden bedacht, dat de resultaten van een lastenverschuiving voortdurend vergeleken worden met een situatie waarbij er geen alternatief milieubeleid is (en er dus geen alternatieve
kosten zijn). Bij een evaluatie ten opzichte van een situatie met een alternatieve vorm van aanvullend milieubeleid, is het waarschijnijk dat een lastenverschuiving het beste alternatief is. Immers, het verwerken
van milieukosten in marktprijzen staat bekend als de
meest efficiente vorm van milieubeleid.
Gerrit de Wit
kosten gemaakt worden om de milieudoelen te halen9. Er zijn aanwijzingen dat bij een dergelijke vergelijking een lastenverschuiving een van de, voor de
werkgelegenheid, meest gunstige instrumenten is om
de milieudoelen te halen. De intui’tie hierachter is dat
een milieuheffing een van de meest efficiente manieren is om een milieudoel te halen, terwijl de opbrengst dan nog eens kan worden gebruikt om gericht de werkgelegenheid te bevorderen.
Besluit
Alles wijst er op dat een lastenverschuiving waarbij
voorkomen wordt dat bedrijven naar het buitenland
verdwijnen (zoals het geval is bij de actuele kleinverbruikersvariant, waarbij alleen het kleinverbruik van
ESB 8-2-1995
8. Het betreft hier onder andere exercities met het Questmodel door de Europese Commissie en het Hermes-link model door het Belgische Planbureau. Overigens refereren wij
hierbij aan de recente Quest-exercities die positieve werkgelegenheidseffecten voorspellen en niet aan de achterhaalde
Quest-exercities uit 1992. Zie De Wit, op.cit., voor verdere
verwijzingen.
9. En het zijn juist deze extra kosten die voor negatieve
werkgelegenheidseffecten kunnen zorgen.