Begrotingsnormering en de
Nationale
De Nationale Rekeningen kunnen warden gezien als een overzichtelijk denkkader voor bet kiezen van normen voor de overheidsfinancien. De begrippen en indelingen uit de NR zijn economisch relevant,
operationeel, ongevoelig voor druk vanuit de nationale politiek en
internationaal vergelijkbaar.
In diverse £5B-artikelen is recentelijk
gepleit voor een wederinvoering van
de kapitaaldienst op de rijksbegroting
en een bijbehorende normering van
de begroting . De relatie met de beschrijving van de overheidsfinancien
in de Nationale Rekeningen (NR) is
echter slechts in zeer beperkte mate
aan de orde gekomen. In deze bijdrage zal kort worden weergegeven
waarom bij het kiezen van begrotingsnormen het leggen van een relatie
met de NR van belang is2.
Ten eerste biedt het systeem van Nationale Rekeningen een overzichtelijk en relevant denkkader dat zeer
geschikt is om fundamentele keuzemogelijkheden bij begrotingsnormering aan te geven. De classificaties in
sectoren, rekeningen, transacties en
diverse saldi zijn algemeen bruikbaar. In de NR wordt bij voorbeeld
al een onderscheid gemaakt tussen
lopende en kapitaaluitgaven op basis van internationaal vastgelegde afspraken. Een ander onderscheid uit
de NR dat van belang zou kunnen
zijn is dat tussen het Rijk en overheidsbedrijven. Een begrotingsnormering hoeft namelijk niet per se betrekking te hebben op het Rijk in
administratieve zin. Voor overheidsbedrijven zouden bij voorbeeld de financieringsnormen uit de particuliere sector van toepassing kunnen
worden verklaard.
Ten tweede zijn de begrippen en indelingen in de NR niet alleen economisch relevant, maar ook volledig
operationeel. De richtlijnen voor de
NR van de Verenigde Naties3 en Europese Gemeenschap kunnen worden gezien als woordenboeken van
de empirische macro- en meso-economie. De begrippen in de NR hebben een lange traditie, zijn in internationaal overleg vastgesteld en
worden in binnen- en buitenland gebruikt voor vele typen van toegepaste economische analyse. Bij de keu-
ESB 27-3-1991
ze en afbakening van de begrippen
is rekening gehouden met de wensen van analyse en beleid en met
overwegingen van meetbaarheid.
Een norm voor de overheidsfinancien moet enerzijds economisch relevant en anderzijds controleerbaar
zijn. Het laatste kan worden geinterpreteerd als een eis met betrekking
tot de meetbaarheid van de norm.
De uitgangspunten voor het formuleren van begrippen in de NR en het
kiezen van een norm voor de overheidsfinancien komen dus in belangrijke mate overeen. Op het moment
komt dit reeds tot uiting in het gebruik van de ‘economische classificatie’ (een NR-classificatie) in de Miljoenennota. Het betekent ook dat
het kapitaalbegrip uit de NR moet
worden beschouwd als een belangrijke optie bij het normeren op basis
van een kapitaaldienst.
Ten derde zijn NR-begrippen nauwelijks gevoelig voor druk vanuit de
nationale politiek, omdat de NR-begrippen zoals het kapitaalbegrip gebaseerd zijn op internationale afspraken
die voor lange perioden vastliggen.
De huidige handleiding van de VN dateert bij voorbeeld uit 1968.
Ten vierde is het gebruik van NRbegrippen belangrijk voor de internationale vergelijkbaarheid van begrotingsnormen. Internationale vergelijkbaarheid van een begrotingsnorm is
een voordeel, omdat voor het beoordelen van de overheidsfinancien ook
de situatie van de overheidsfinancien
in andere landen van belang is . Vaak
komt bij voorbeeld ter sprake of het
Nederlandse tekort en de overheidsschuld hoog zijn ten opzichte van de
andere OESO-landen. Internationale
vergelijkbaarheid van politieke normen is ook essentieel voor een goede
internationale afstemming van (EG-)beleid. De komst van een monetaire
unie maakt een uniformering van normen nog belangrijker. Gelet op het
overwegend internationale karakter
van de financiele markten kunnen in
een model voor het analyseren van
de monetaire gevolgen van een bepaald tekort ook variabelen van andere landen worden opgenomen. Voorbeelden zijn saldi op de lopende
rekening en overheidstekorten van
Duitsland en de Verenigde Staten.
Als vijfde reden voor het leggen van
een relatie tussen de NR en begrotingsnormen kan worden genoemd
dat alleen in de NR een kwantitatieve beschrijving van de gehele Nederlandse economic wordt gegeven. Dit
betekent dat in principe alleen normen die aansluiten op de NR op een
consistente wijze kunnen worden gerelateerd aan het Nationaal Inkomen
en andere macro-economische cijfers. Voor een evaluatie van het financieringstekort en de collectieve
lasten is dit van groot belang. Ook
voor een model van de Nederlandse
economic waarin de gevolgen van
een bepaalde normering worden
doorgerekend is een dergelijke consistentie van evident belang. Illustratief in dit verband is dat in de modellen van het CPB de definitievergelijkingen uit de NR worden gebruikt.
Concluderend kan worden gesteld
dat aan een aantal voor begrotingsnormering essentiele eisen, zoals internationale vergelijkbaarheid, politieke neutraliteit en consistentie met
macro-economische cijfers, slechts
kan worden voldaan als wordt aangesloten bij het systeem van de Nationale Rekeningen.
Frits Bos
De auteur is werkzaam bij de Studiedienst Nationale Rekeningen van het
CBS. Hij dankt Cor Goiter en Steven Keuning voor nuttig commentaar. Dit artikel
is geschreven op persoonlijke titel.
1. Zie bij voorbeeld J.H. Hoogteijling en
P.HJ. Vrancken, De kapitaaldienst gewikt
en gewogen, ESB, 20 februari 1991.
2. Een uitgebreide versie van dit artikel,
getiteld Normen voor de overheidsfinancien en de Nationale Rekeningen, is op
aanvraag bij de auteur te verkrijgen.
3. VN, A system of national accounts, studies in methods, Series F, nr. 2, rev. 3, Statistical Office of the United Nations, New
York, 1968.
4. Eurostat, Europees stelsel van economische rekeningen, Bureau voor officiele
publikaties der Europese Gemeenschappen, Luxemburg, 1985.
5. Zie ook A.T.L. Yap, Kwantitatieve budgetindicatoren, ESB, 8 augustus 1990, biz.
720-723, die – ten behoeve van een internationale vergelijking – het vorderingensaldo verkiest boven het in de Miljoenennota gehanteerde financieringstekort.