Balanced budget
Toen Ronald Reagan ruim vier jaar geleden Republikeins kandidaat was voor het Amerikaanse presidentschap, probeerde hij
kiezers te winnen met de belofte van een ,,balanced budget”: de
federale begroting moest in evenwicht worden gebracht. Vier
jaar later, toen Reagans eerste ambtsperiode ten einde liep, was
het begrotingstekort verviervoudigd tot meer dan $200 mrd. Er
was echter een troost: het keynesiaanse beleid tegen wil en dank
had zijn uitwerking niet gemist. De Amerikaanse economic was
uit het dal omhoog gekrabbeld en naar gerieflijke groeicijfers opgeklommen. Juist toen de presidentsverkiezingen weer voor de
deur stonden werd een hoogtepunt bereikt. Het krachtige economische herstel vormde vanzelf sprekend een mooie opsteker in de
Republikeinse campagne. Maar ook de oude leus werd weer van
stal gehaald: de noodzaak van een,,balanced budget”; de begroting moet sluiten.
De Amerikaanse preoccupatie met een sluitende begroting zal
de meesten van ons wat merkwaardig voorkomen, onderwezen
als wij zijn in de leer van de ,.functional finance”, waarin de
overheidsbegroting als een instrument voor conjunctuurstabilisatie geldt. In Nederland zijn we bovendien sinds jaar en dag vertrouwd met het structurele begrotingsbeleid, waarbij een gat in
de begroting als een goede zaak voor de economic wordt gezien
omdat het compensate biedt voor het structurele spaaroverschot
van de particuliere sector en het betalingsbalansoverschot in het
verkeer met het buitenland. Hoe komt het dat de vaderlandse
economen er zo’n andere opvatting op na houden dan hun Amerikaanse collega’s die voor een sluitende begroting pleiten? Hebben wij de nieuwste inzichten in de theorie van de openbare financien gemist of zijn de,, balanced-budget’ ‘-ers slechts vreemde
vogels aan het economische firmament?
Om wat meer helderheid over deze vraag te krijgen was het een
uitstekend initiatief van de Stichting Rotterdamse Monetaire
Studies en het Nederlands Instituut voor het Bank- en Effectenbedrij f om de Amerikaanse hoogleraar James M. Buchanan voor
een bezoek aan ons land uit te nodigen. Prof. Buchanan kan worden beschouwd als een van de grondleggers van de,,public choice”-theorie en is sinds jaar en dag een vurig pleitbezorger voor
een sluitende begroting. Volgens James Buchanan zijn tekorten
op de begroting immoreel en onrechtvaardig, worden de lasten
op toekomstige generaties afgewenteld en vormen zij een regelrechte bedreiging voor de democratic 1).
Het is duidelijk, aldus Buchanan, dat politici die herkozen willen worden, de kiezers liever paaien met het doen van uitgaven
dan met het heffen van belastingen. Onder een stelsel van sluitende begrotingen stelt de noodzaak om belasting te heffen echter
paal en perk aan de uitgavendrift van politici. Deze drempel valt
weg zodra politici de mogelijkheid krijgen om overheidsuitgaven
te financieren met leningen in plaats van belastingen, want dan
ligt het voor de hand dat de bekostiging van de huidige uitgaven
wordt afgewenteld op degenen die nu nog geen stem hebben: de
toekomstige belastingbetalers. Zij krijgen de rekening gepresenteerd van de consumptie die door hun voorgangers is genoten. En
op een gegeven moment zullen zij dit niet meer accepteren en misschien in een klap de hele staatsschuld annuleren. Dan is het hek
van de dam en ontstaat er een financiele en wellicht ook politieke
en maatschappelijke chaos.
Het maken van schulden door overheden was vroeger natuurlijk net zo goed mogelijk als nu, maar het werd in het verleden immoreel geacht; regeringen streefden – behalve misschien in tijden van oorlog of andere uitzonderlijke omstandigheden – naar
sluitende begrotingen. De keynesiaanse revolutie bracht hierin
verandering, want zij leerde dat extra overheidsuitgaven dienstig
konden zijn om een onderbezette economic weer in het juiste
spoor te brengen. Tegelijkertijd bdod dit aan politici echter een
prachtig excuus om toe te geven aan hun natuurlijke neiging om
uitgaven te vergroten zonder de belastingen te verhogen; zo konden zij zonder weerstand te hoeven wekken tegemoet komen aan
de druk vanuit hun achterban. En toen de geest eenmaal uit de
fles was, bleek dat hij er niet meer in kon worden teruggebracht,
want morele regels die eenmaal zijn losgelaten kunnen niet zo
maar worden hersteld. ,,Het is alsof een waardevol en vruchtdragend erfgoed verwoest is”, aldus Buchanan, ,,een goed dat zich
moeilijk zo niet onmogelijk laat vervangen” 2).
Het paradoxale is, volgens Buchanan, dat de man in de straat
de dilemma’s van het begrotingsbeleid veel beter begrijpt dan de
ESB 23-1-1985
meeste economen. De gewone man weet dat de schulden die hij
nu maakt, zijn toekomstige bestedingsmogelijkheden beperken,
en dat het verkeerd is om zijn kinderen en kleinkinderen op te zadelen met de schulden van hun voorouders. Economen daarentegen houden er allerlei ingewikkelde redeneringen op na om het
maken van schulden goed te praten, en zij verschaffen de argumenten aan politici om hun ondermijnende begrotingsbeleid
voort te zetten. Het is dan ook niet nodig om het publiek iets
,,aan te leren” over een gezond budgettair beleid, maar veeleer
om de economen iets ,,af te leren”; en dat valt niet mee, want
economen zijn in intellectueel opzicht een nogal koppig stelletje
3).
Een van de opvallende punten in Buchanans redenering is dat
hij heel weinig woorden vuil maakt aan het onderscheid tussen
consumptieve en investeringsuitgaven. Als alle overheidsuitgaven nu consumptief werden aangewend (het z.g. ,,potverteren”),
zou men misschien nog enigszins met Buchanan kunnen meegaan
in zijn afwijzing van begrotingstekorten, maar het lijdt geen twijfel dat heel wat overheidsuitgaven ook een produktief karakter
hebben en bijdragen tot een vergroting van het nationale vermogen waar toekomstige generaties van meeprofiteren. Dit geldt
niet alleen voor investeringen in fysiek kapitaal (b.v. woningen,
verkeersinfrastructuur en uitgaven t.b.v. milieubehoud), maar
ook voor investeringen in,,human capital”, zoals onderwijs, informatieverschaffing en misschien zelfs de BKR. Bovendien is
het de vraag – A. de Swaan wees daar in debat met Buchanan terecht op – of sommige uitgaven die als zuiver consumptief worden aangemerkt en die door leningen worden gefinancierd, bij
toekomstige generaties op verzet zouden stuiten als hun gevraagd
zou worden of zij er aan zouden willen meebetalen. Het is best
mogelijk dat het ongeboren kind van een minvermogende ouder
heel blij is dat zijn moeder een bijstandsuitkering krijgt waarmee
hij kan worden grootgebracht, en dat hij gaarne bereid is tot aflossing van de daarvoor gemaakte schuld op het moment dat hij
zelf tot belastingafdracht verplicht wordt. Natuurlijk moet men
zich steeds blijven afvragen of alle uitgaven die de overheid doet
wel doelmatig zijn en of alle voorzieningen die worden aangeboden het gevraagde offer waard zijn, maar dat is een andere
kwestie dan Buchanan aan de orde stelt en zegt op zich zelf niets
over het gewenste of toelaatbare saldo op de begroting.
Om over dit laatste iets zinnigs te zeggen moeten we, koppig als
we zijn, toch weer terug naar de ,,functional finance” waar Buchanan zich zo schamper over uitlaat. Zonder twijfel is het erfgoed van Keynes door economen en politici misbruikt door het
te versimpelen tot een ongenuanceerd pleidooi voor het opvoeren
van de overheidsbestedingen, en het is goed dat daar tegenwicht
aan wordt geboden. Ook weten we dat de pogingen van regeringen om via het budgettaire beleid de conjunctuur te stabiliseren
in het algemeen zeer weinig succesvol zijn geweest (het Nederlandse naoorlogse conjunctuurbeleid bij voorbeeld zat er qua timing 13 van de 17 keer naast, zodat het per saldo eerder procyclisch dan anticyclisch was 4)). Maar dat wil nog niet zeggen dat
een tekort op de begroting onder alle omstandigheden uit den boze is. Een overheidstekort dat dient om een structureel spaaroverschot van de particuliere sector te neutraliseren, kan economisch
gesproken heel goed te rechtvaardigen zijn.
Hoe hoog het begrotingstekort dan zou mogen zijn, moeten we
nader onderzoeken. Misschien is voor ons land met zijn structurele spaaroverschot een trendmatig begrotingstekort van 4 a 5%
alleszins redelijk, terwijl voor de VS, waar de particuliere besparingen traditioneel veel lager liggen,,,balanced budget” mogelijkerwijs een juiste norm is. Maar dat is dan een norm die niet is gebaseerd op achterhaalde Victoriaanse moraal, maar op nuchtere
economische calculatie; op inzichten die, met vallen en opstaan,
in de laatste vijftig jaar zijn verworven.
L. van der Geest
1) Prof. J.M. Buchanan, Politiek schuldbesef, Rotterdamse Monetaire Studies nr. 16, Rotterdam, 1984.
2) Idem, biz. 26.
3) Idem, biz. 8.
4) Commissie Economische Deskundigen van de SER, Rapport conjunctuurbeleid in dejaren tachtig, “s-Gravenhage, 1984.
73