arbeidsmarkt
Arbeidsmarktparticipatie
en de kosten en baten
van kinderopvang
De arbeidsmarktparticipatie van vrouwen in Nederland is
nog steeds relatief laag. Is dit een gevolg van een specifiek
zorgideaal of veeleer een gebrek aan kennis omtrent de
kosten en baten van kinderopvang?
B
eschikbaarheid en betaalbaarheid van kinderopvang geldt als een belangrijke voorwaarde voor arbeidsmarktparticipatie van
(gehuwde) vrouwen. Overheidsbemoeienis
in de markt voor kinderopvang is verdedigbaar vanwege de hoge marginale belastingdruk op het tweede
inkomen; vanwege een beperkt privaat aanbod van
betaalde kinderopvangvoorzieningen als gevolg van
een genivelleerd loongebouw en vanwege imperfecties in de kredietmarkt als gevolg waarvan vrouwen
(ouders) niet tegen hun toekomstige verdiensten
een lening voor kinderopvang kunnen afsluiten
(Jaumotte, 2003). Het subsidiëren van kinderopvang
kan in deze omstandigheden leiden tot een verhoging van de arbeidsmarktparticipatie van vrouwen.
De Nederlandse arbeidsmarkt lijkt echter andere
wetmatigheden te kennen. Vrouwen zijn beleidsresistent; investeren in kinderopvang leidt niet
(langer) tot een hogere arbeidsmarktparticipatie. Dit
lijkt althans de conclusie te zijn van twee recente
publicaties van het SCP en CPB op het terrein van
arbeidsmarktparticipatie en kinderopvang (Portegijs
et al., 2006; CPB, 2006). In dit artikel worden de
resultaten van beide studies geanalyseerd. Voor de
claim van beleidsresistentie lijkt weinig aanleiding
te bestaan; wel lijkt een aanpassing van het beleid
gewenst.
Hoe het werkt met kinderen
Janneke Plantenga
Utrecht School of
Economics
402
ESB 25
Het SCP-onderzoek geeft aan dat het aanbod van
kinderopvangfaciliteiten inmiddels grotendeels in
de behoefte voorziet. Er zijn geen grote wachtlijsten meer; de markt is redelijk in evenwicht. Het
SCP-onderzoek illustreert ook dat arbeidsmarktparticipatie niet per definitie het gebruik van formele
kinderopvang impliceert. Formele arrangementen
worden veelal aangevuld met informele arrangementen (vooral grootouders) en veel moeders met
schoolgaande kinderen werken onder schooltijd. Uit
het onderzoek blijkt verder dat veel moeders heel
augustus 2006
tevreden zijn met een deeltijdbaan en de scheve
verdeling tussen betaalde en onbetaalde arbeid;
er is kortom een redelijke match tussen preferenties
en realisaties.
Bij nader inzien blijkt er nog wel sprake te zijn van
één probleem met betrekking tot opvangfaciliteiten
en dat betreft de openingstijden. Ongeveer vijftig
procent van de ondervraagde moeders heeft geen
mening, maar van degenen die wel een mening
hebben, stelt slechts iets meer dan de helft dat
de tijden van de formele kinderopvang (redelijk)
aansluiten bij hun behoeften. Vooral moeders met
onregelmatige werktijden zijn ontevreden over de
openingstijden (Portegijs et al., 2006).
Macro-economische analyse
motie Van Aartsen/Bos
De resultaten van het SCP-onderzoek zijn een
belangrijk uitgangspunt in de rekenexercitie die het
CPB heeft ondernomen naar aanleiding van de motie
Van Aartsen/Bos. De motie, aangenomen in het
najaar van 2005, verplicht scholen tot een aansluitend regime van voor- en naschoolse opvang, althans
wanneer de ouders daarom vragen. In opdracht
van het ministerie van SZW en OCW heeft het CPB
doorgerekend wat het effect is van deze motie op
de arbeidsparticipatie van mannen en vrouwen (in
personen en uren), het gebruik van formele opvang
(in personen en uren) en de verschuiving tussen het
gebruik van formele en informele opvang.
Er worden twee voorstellen doorgerekend. Het eerste
voorstel betreft een uitbreiding van de opvangmogeÂ
lijkheden en wel in die mate dat de restricties die
door het SCP-onderzoek worden gesignaleerd, worden
opgeheven. Hierdoor stijgt de opvang van basisschoolkinderen van zeven naar 11,5 procent. Deze
variant moet, aldus het CPB, worden gezien als een
bovengrens van het mogelijke effect van de motie op
het gebruik van formele opvang. De tweede variant
die wordt doorgerekend betreft een daling van de
kostprijs van buitenschoolse opvang met vijf procent.
Vooral als gevolg van betere coördinatie (er is geen
duur taxivervoer meer nodig) en schaalvoordelen (de
versnippering neemt af), kan het product tegen een
iets lagere kostprijs worden aangeboden. De resultaten van de twee varianten zijn weergegeven in tabel 1.
tabel 1
Macro-economische effecten van de motie Van Aartsen/Bos
Gebruik buitenschoolse opvang
Arbeidsaanbod in personen
– kostwinners
– partners
Arbeidsaanbod in uren
– Kostwinners
– Partner
Productie
Opheffen restricties
Procentuele verandering
63,6
0.0
0.0
0.1
0.0
0.0
0.1
0.0
Kostprijs BSO -5%
1,2
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
Bron: CPB (2006)
Het opheffen van de discrepantie tussen vraag en
aanbod van buitenschoolse opvang (kolom 1) leidt
tot een groter gebruik van buitenschoolse opvang; de
stijging in het gebruik van zeven naar 11,5 procent
impliceert een groei van bijna 64 procent. Het
opheffen van de discrepantie leidt echter nauwelijks
tot een grotere arbeidsmarktparticipatie: in totaal
schat het CPB de groei van de arbeidsmarktparticipatie op ongeveer 0,1 procent. Het overgrote deel
van de groei in het gebruik van naschoolse opvang is
substitutie; omdat formele opvang meer beschikbaar
komt, neemt het gebruik van informele arrangementen af. Het effect op de arbeidsmarktparticipatie is
dus (vrijwel) verwaarloosbaar. Dezelfde conclusie
kan worden getrokken met betrekking tot de tweede
variant, de daling van de prijzen (kolom 2). Ook hier
zijn de effecten in termen van arbeidsmarktparticipatie verwaarloosbaar.
In de beleidsdiscussie zijn deze resultaten wel in
verband gebracht met het Nederlandse zorgideaal
dat grenzen zou stellen aan het uitbesteden van
zorg (Kremer, 2005). Een plastische samenvatting
van deze opvatting stond onlangs in Intermediair:
“Vrouwen gaan nog geen uurtje meer werken, al bouw
je op iedere hoek van de straat een prachtig kinderdagverblijf waar ze voor een habbekrats hun kinderen
naar toe kunnen brengen†(Intermediair, (2006). In
werkelijkheid zijn de resultaten van het onderzoek van
het SCP en het CPB niet erg buitenissig, laat staan
dat zij aanleiding zouden geven tot de claim van
beleidsresistentie.
Elasticiteit van het arbeidsaanbod ten
opzichte van de prijs van kinderopvang
In beide onderzoeken staat de elasticiteit van het
arbeidsaanbod van vrouwen voor de prijs van de
kinderopvang centraal. In theorie is een daling in de
prijs van kinderopvang te vergelijken met een loonstijging – althans onder de voorwaarde dat er een relatie bestaat tussen het aantal gewerkte uren en het
gebruik van formele kinderopvang. Een daling van de
prijs van kinderopvang zal betaalde arbeid relatief
aantrekkelijker maken voor vrouwen die niet participeren; het substitutie-effect werkt in de richting van
meer arbeidsaanbod. Voor vrouwen die reeds actief
zijn op de arbeidsmarkt vertaalt de dalende prijs van
kinderopvang zich in een positief substitutie-effect en een negatief inkomensÂ
effect (het toenemende netto-inkomen resulteert in een toenemende vraag naar
vrije tijd en dus in een daling van het arbeidsaanbod); in dat geval is het effect
van een prijsdaling dus niet gedetermineerd. Empirisch onderzoek naar het feitelijke effect (gemeten in personen dan wel in uren) is betrekkelijk schaars (Jongen
& Van Vuren, 2004)). Maassen van den Brink komt met een uren-elasticiteit van
-0,07 (Maassen van den Brink, 1994); een daling van de prijs van kinderopvang
met één procent leidt dus tot een stijging van het arbeidsaanbod in uren van
0,07 procent. Internationaal onderzoek suggereert een elasticiteit tussen -0,1
tot -0,4 (Andersen & Levine, 2000; Blau, 2000). Er zijn bovendien aanwijzingen
dat de elasticiteit afhankelijk is van het opleidingsniveau; vrouwen met een lager
inkomen dan wel lagere opleiding kennen een iets hogere elasticiteit.
Lage elasticiteiten van het arbeidsaanbod voor de prijs van kinderopvang
zijn heel aannemelijk, mede gezien de over het algemeen relatief lage schattingen voor de eigen-uurloonelasticiteit (Jongen & Van Vuuren, 2004).
Kinderopvangsubsidies maken een kleiner deel uit van het totale inkomen dan
het loon en een procentuele verandering zet dus minder zoden aan de dijk.
Bovendien zijn hier verschillende substituties mogelijk: informele opvang kan
worden gesubstitueerd voor formele opvang of ‘eigen’ opvang voor formele
opvang. In beide gevallen is een hogere arbeidsmarktparticipatie niet noodzakelijk. Een andere manier om een lage elasticiteit te verklaren, is te verwijzen naar
de beperkte beschikbaarheid. Het aanbod van kinderopvang is gerantsoeneerd,
waardoor ouders niet kunnen reageren op lagere prijzen. Nog een andere manier
om de lage elasticiteiten te interpreteren is door te wijzen naar de macht der
gewoonte en de kosten van informatie. Een voorbeeld kan dit verduidelijken.
Stel we gaan uit van een huishouden waarin de tijd zo efficiënt mogelijk moet
worden besteed. Stel verder dat vrouwen (ouders) hoogwaardige kinderverzorging
in hun nutsfunctie hebben staan. Deze opvang kan door verschillende productietechnieken worden voortgebracht. Alleen eigen tijd, vooral formele zorg, vooral
informele zorg, of een combinatie van verschillende modaliteiten. In een economisch model is de keuze voor de techniek afhankelijk van de relatieve prijzen van
tijd en marktgoederen binnen de restricties die er ten aanzien van de technologie
zelf aanwezig zijn. Dit verklaart bijvoorbeeld waarom hoger opgeleide vrouwen
meer zorg uitbesteden dan lager opgeleide vrouwen; zelf zorgen voor kinderen is
voor hoog opgeleide vrouwen relatief duur. Het vinden van (en het leren over) de
juiste techniek en het aanpassen aan eenmaal gemaakte keuzen vraagt echter
om informatie en kost tijd. In de praktijk blijken ouders vaak zeer slecht geïnformeerd zowel over de beschikbaarheid als ook over de prijzen van kinderopvang.
Over beschikbaarheid stelt het SCP letterlijk: “we kunnen concluderen dat een
deel van de moeders geen volledig beeld heeft van de formele kinderopvangmogelijkheden in hun omgeving. Met name de gastouderopvang en opvangmogelijkheden voor schoolkinderen voor/na schooltijd en in vakanties vallen buiten het
blikveld. Dit is zowel het geval bij moeders die niet buitenshuis werken als bij
moeders die dat wel doen†(Portegijs et al., 2006). En wat betreft de prijzen:
van de gebruikers vindt zestig procent de kinderopvang duur en 33 procent te
duur; onder de niet-gebruikers heeft ongeveer dertig procent geen idee en als
ESB 25
augustus 2006
403
ze wel een mening hebben vindt 47 procent kinderopvang duur en veertig procent te duur (Portegijs
et al., 2006). Gegeven het feit dat onder de nietgebruikers de lage en middeninkomens zijn oververtegenwoordigd èn gegeven het feit dat de kosten
van kinderopvang voor de lage en middenÂinkomens
betrekkelijk laag zijn, getuigt deze uitkomst van een
groot gebrek aan feitelijke kennis. Is deze onbekendheid een deel van het probleem, dan is het niet
zozeer het Nederlandse zorgideaal dat ons parten
speelt als wel de suboptimale informatievoorziening.
Dit zou ook betekenen dat de elasticiteit op langere
termijn (na een imagocampagne van de kinderopvangsector?) groter zou kunnen zijn.
Kinderopvang voor iedereen
Een drietal kanttekeningen tot slot. Het CPB stelt
in haar doorrekening van de motie Van Aartsen /Bos
dat een verdere uitbesteding van zorgtaken onwaarschijnlijk is. De cultuuromslag is al gerealiseerd, zo
stelt zij “zowel de opvang voor 0-3 jarigen als de
opvang voor 4-12 jarigen heeft een stormachtige ontwikkeling doorgemaaktâ€. We zouden, kortom, min of
meer in het evenwichtspunt zitten. Het SCP-rapport
zegt dat met zoveel woorden ook. De preferenties
sluiten aan op de realisaties; het Nederlandse zorgideaal zou opvang door anderen, laat staan opvang
door professionele instellingen, maar mondjesmaat
toestaan. De kanttekening die hierbij past is dat in
vergelijking met het buitenland nergens zoveel in
deeltijd wordt gewerkt als in Nederland. Als gevolg
van deze hoge deeltijdgraad is het verschil in de
arbeidsmarktparticipatie tussen mannen en vrouwen,
gerekend in voltijdsequivalenten, binnen Europa nergens zo groot als in Nederland, met uitzondering van
Malta (Plantenga & Remery, 2006). Het lijkt tamelijk onwaarschijnlijk dat dit afwijkende patroon het
resultaat is van een al gerealiseerde cultuuromslag.
Een tweede kanttekening betreft het feit dat een
investering in kinderopvang niet alleen moet worden
beoordeeld vanuit het effect op arbeidsmarktparticipatie. Kinderopvang dient meerdere doelen, waarvan
het bevorderen van sociale integratie een buitengewoon belangrijke is. De motie Van Aartsen/Bos wijst
nadrukkelijk op de mogelijk positieve effecten voor
sociale integratie. Achterstanden in taal dan wel
s
 ociaal-culturele vaardigheden zouden kunnen worden bestreden door sluitende samenwerking tussen
scholen en kinderopvang. Eenzelfde soort discussie
vindt plaats rond het initiatief wetsvoorstel van de
PvdA om te komen tot een basisvoorziening kinderopvang (TK, 2005-2006). Kinderopvang is niet
alleen een arbeidsmarktinstrument; kinderopvang
kan ook een middel zijn in de strijd tegen segregatie.
Tegen die achtergrond zou een eventuele substitutie
van informele naar formele opvang als positief kunnen worden aangemerkt, bijvoorbeeld indien deze
substitutie plaats vindt onder allochtone ouders.
De laatste kanttekening is wellicht het meest wezenlijk en betreft het welbevinden van kinderen. De
allerlaatste zin van de CBP notitie luidt dat in de
404
ESB 25
augustus 2006
analyse wordt geabstraheerd van eventuele gevolgen voor de ontwikkeling van
het kind en de daaruit voortvloeiende langetermijneffecten voor de arbeidsmarkt.
Dit is in lijn met de Nederlandse benadering waarin kinderopvang vooral als een
arbeidsmarktinstrument wordt gezien. Toch wordt in alle internationale literatuur
rond kinderopvang altijd een dubbelperspectief gehanteerd. Het gaat niet alleen
om de ouders, arbeidsmarktparticipatie en economische groei; het gaat ook om
het kind en de mogelijkheden van spel, plezier en ontplooiing. Internationaal
gezien wordt het belang van het investeren in kinderen vooral door de Deen
Esping-Andersen benadrukt. In het vergrijzende Europa lijkt de pensioenÂkwestie
en een verzorgde oude dag meer mensen te raken – ook in letterlijke zin – dan
het investeren in kinderen. Toch is investeren in kinderen letterlijk van levensbelang. Investeren in kinderen verbetert de positie van kinderen, bevordert de
sociale integratie en past in een samenleving waarin zowel mannen als vrouwen
actief zijn op de arbeidsmarkt (Esping-Andersen & Gallie, 2002).
Voor tobbende Nederlandse beleidsmakers lijkt de boodschap dan ook duidelijk.
Een stijgende arbeidsmarktparticipatie van vrouwen wordt niet alleen gecreëerd
door te investeren in kinderopvang, maar vereist ook een marketingstrategie met
als centrale boodschap dat professionele kinderopvang belangrijk is voor alle
kinderen en bovendien beschikbaar en betaalbaar voor alle ouders.
Literatuur
Andersen, P. & P.B. Levine (2000) Childcare en mothers’
employment decisions. In: D.E Card & R.M. Blank (eds.)
Finding jobs: work and welfare reform. New York: Russell Sage
Foundation, 420-462
Blau, D. M. (2000) Childcare subsidy programs. NBER Working
Paper no 7806. New York: National Bureau of Economic
Research.
CPB (2006) Macro-economische analyse motie Van Aartsen/Bos.
CPB notitie, 16 maart.
Intermediair (2006) Kinderen eerst …en dan de vrouw.
Intermediair, 21 april.
Esping-Andersen G. & D.Gallie (eds.) (2002) Why we need a new
welfare state. Oxford: Oxford University Press.
Jongen, E & D. van Vuren (2004) Kinderopvang, verlofregelingen
en arbeidsparticipatie. Tijdschrift voor Politieke Ekonomie, 25(4),
83-118.
Jaumotte, F. (2003) Female labour force participation: past
trends and main determinants in OECD countries. Economics
department working papers no. 376. Parijs: Organisatie voor
Economische Samenwerking en Ontwikkeling.
Kremer, M. (2005) How Welfare states care: culture, gender and
citizenship in Europe. Dissertatie Universiteit Utrecht .
Maassen van den Brink, H. (1994) Female Labour supply, child
care and marital conf lict. An empirical analysis. Amsterdam:
Amsterdam University Press.
Plantenga, J. & C. Remery (2006) Reconciliation of work
and private life. A comparative review of thirty European
countries. Luxemburg: Bureau voor officiële publicaties der
Europese Gemeenschappen.
Portegijs, W. M.Cloïn, I.Ooms & E. Eggink (2006) Hoe het werkt
met kinderen. Moeders over kinderopvang en werk. Den Haag:
Sociaal en Cultureel Planbureau.
TK (2005-2006). Voorstel van wet van het lid Hamer houdende
regels met betrekking tot een tegemoetkoming in de kosten van
kinderopvang en waarborging van de kwaliteit van kinderopvang
(Wet basisvoorziening kinderopvang en ontwikkelingsstimulering).
Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 479. nr.4.