Betaling voor dataverkeer en de openheid van het internet

ESB Marktordening

marktordening

Betaling voor
dataverkeer en de openheid
van het internet
Mobiele operators willen content- en dienstenaanbieders als
Google en Netflix laten betalen voor het gebruik van mobiele
netwerken. Aanpassing van het huidige gebruik om geen tarieven voor data-afgifte te rekenen zou volgens hen nodig zijn om de
noodzakelijke uitrol van mobiele netwerken van de vierde generatie te financieren. De daarvoor aangevoerde argumenten overtuigen echter niet.

robert stil
Senior economisch
medewerker bij de
Autoriteit Consument & Markt
Kevin wood
Economisch medewerker bij de Autoriteit Consument &
Markt

70

R

ecent hebben mobiele operators als Vodafone
en Orange gesteld dat content- en dienstenaanbieders als Google en Netflix zouden
moeten bijdragen aan investeringen in snellere mobiele netwerken van de vierde generatie (4G). Het kosteloos meeliften van deze partijen op de
netwerkinvesteringen van mobiele operators zou vanwege de
explosieve groei van vooral mobiele data in de afgelopen jaren
een onhoudbare situatie zijn. De maatschappelijk gewenste
uitrol van 4G-netwerken zou daardoor niet gerealiseerd kunnen worden. Daarom pleiten de grote telecombedrijven van
Europa, verenigd in European Telecommunications Network
Operators (ETNO), voor de invoering van zogenoemde data-afgiftetarieven. Dit zijn tarieven die in rekening gebracht
kunnen worden aan content- en dienstenaanbieders voor de
afgifte van data aan eindgebruikers. De inkomsten uit de afgiftetarieven zouden dan ingezet kunnen worden om investeringen in netwerken te bekostigen. Het huidige gebruik op
het internet is echter om geen tarieven voor afgifte van data
aan internetgebruikers in rekening te brengen, de zogenaamde nulprijsregel. Omdat de telecombedrijven op individuele
basis niet in staat lijken deze tarieven in te voeren, roepen
zij op tot een collectieve oplossing via overheidsinterventie.

Deze zou moeten bestaan uit een aanpassing van de Internationale Telecommunicatieregelgeving die het in rekening
brengen van data-afgiftetarieven expliciet als mogelijkheid
zou erkennen (ETNO, 2012).
Om de wenselijkheid van data-afgiftetarieven te kunnen beoordelen is het nuttig enig overzicht te hebben van
de netwerk- en tariefstructuur van het internet (kader 1).
Economisch bijzonder aan internet is dat het als tweezijdige
markt kan worden gezien. Om te achterhalen of het vanuit
welvaartseconomisch oogpunt wenselijk is om af te wijken
van de nulprijsregel kan worden gekeken naar de economische theorie over tweezijdige markten.
De nulprijsregel in een tweezijdige markt

Een tweezijdige markt is een markt waarin een onderneming optreedt als platform dat twee aparte maar wederzijds
afhankelijke klantengroepen (de zijden) met elkaar verbindt
op een wijze die waarde creëert voor ten minste één van de
twee klantengroepen. Tweezijdige markten kenmerken zich
door indirecte netwerkeffecten tussen de verschillende klantengroepen. De klantengroepen kunnen deze effecten niet
volledig internaliseren zonder het platform (Filistrucchi et
al., 2012). De exploitant van het platform kan het nut maximaliseren door een optimale balans te kiezen tussen de prijzen
aan beide zijden van de markt.
Op het internet zijn de twee zijden van de markt enerzijds de aanbieders van content en diensten op het internet en
anderzijds de consumenten van content en diensten. Daarbij
geldt dat consumenten tegelijkertijd ook aanbieders kunnen
zijn en vice versa. Hoewel in werkelijkheid op het internet
geen sprake is van één platform maar van een samenstel van
netwerken waarop de twee klantengroepen elk in verschillende verhoudingen zijn aangesloten, biedt de theorie van
tweezijdige markten een kader om de welvaartseffecten van
de introductie van data-afgiftetarieven te analyseren.
Volgens Lee en Wu (2009) voorspelt de theorie dat de
optimale prijszetting in een tweezijdige markt mogelijk sub-

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Jaargang 99 (4678) 7 februari 2014

Marktordening ESB

sidiëring van de ene klantengroep door de andere omvat, met
de consequentie dat één klantengroep minder betaalt dan de
marginale kosten. De nulprijsregel kan volgens hen worden
gekarakteriseerd als een impliciete subsidie aan de productie van content en diensten. De rechtvaardiging daarvoor is
een marktfalen in de vorm van onderproductie van nieuwe

Structuur van het internet

kader 1

Het internet is een samenstel van veelal private netwerken die werken met gestandaardiseerde communicatieprotocollen zoals Internet Protocol en Transfer Control
Protocol, waardoor aangesloten apparaten en eindgebruikers met elkaar kunnen communiceren.
Anders dan bij traditionele spraaktelefonienetwerken
kent het internet geen tarieven voor het afleveren van
data op het netwerk van de ontvanger van die data. Gebruikers met een internetaansluiting, zowel consumenten
als content- en dienstenaanbieders, kunnen communiceren met iedere andere gebruiker zonder extra kosten te
maken voor het afleveren van hun data bij de ontvanger.
Alle typen gebruikers op de internettoegangsmarkt betalen aan hun eigen internet-serviceprovider (ISP) voor
internettoegang een vast bedrag per maand en in sommige gevallen, zoals bij mobiel internet, een bedrag per
eenheid verstuurde of ontvangen informatie (figuur 1).
De kosten van die aansluiting kunnen verschillen tussen
grote gebruikers zoals content- en dienstenaanbieders en
kleine gebruikers zoals consumenten. De ISP is aangesloten op netwerken van mondiaal opererende ISP’s waardoor hij data kan uitwisselen met elke andere ISP die is
aangesloten. De andere ISP’s kunnen andere consumenten en content- en dienstenaanbieders als klanten hebben. Data-uitwisseling tussen ISP’s gebeurt doorgaans
met gesloten beurzen (peering) of tegen betaling van
een vergoeding (transit). Bij de introductie van een dataafgifte­ arief brengt de ISP van de ontvanger van de data
t
een tarief in rekening aan de content- en dienstenaanbieder (de verzender van de data).
De afwezigheid van data-afgiftetarieven wordt in de economische literatuur de nulprijsregel genoemd (Lee en
Wu, 2009). Het is de van oudsher gebruikelijke vorm van
tarifering op het internet maar geen formele regel. Regelgeving die het blokkeren of vertragen van bepaalde
verkeerstypen als internettelefonie verbiedt, zoals de netneutraliteitswetgeving in Nederland en Chili, zou het in
rekening brengen van data-afgifte tarieven wel de facto
kunnen belemmeren omdat het dreigen met een blokkade
bij niet-betaling van het afgiftetarief dan niet meer geloofwaardig is. De nulprijsregel wordt door velen geroemd als
belangrijkste determinant van de innovatieve kracht van
het internet. Ontwikkelaars van toepassingen en diensten
kunnen hierdoor een klantenkring bereiken via het internet
zonder te hoeven onderhandelen met de exploitanten van
die netwerken, volgens het principe van innovatie zonder
toestemming. Het is daardoor letterlijk mogelijk om vanuit
de garage een online-bedrijf te beginnen.

Jaargang 99 (4678) 7 februari 2014

content en innovaties. Dat risico bestaat omdat producenten
als gevolg van externaliteiten niet in staat zijn het gehele nut
van het product in de prijs te internaliseren. De nulprijsregel
vermindert dat marktfalen door productie te stimuleren en
toetredingsdrempels te verlagen. Lage toetredingsdrempels
zijn cruciaal omdat tegenover een klein aantal zeer succesvolle
producten als Youtube en eBay met grote positieve externe effecten, enorm grote aantallen mislukkingen staan.
Lee en Wu erkennen dat de subsidie aan de productie
van content en diensten wordt betaald door de gebruikers aan
de andere zijde van het platform. De hogere prijzen kunnen
leiden tot een lagere penetratie van breedbandinternet met
negatieve welvaartseffecten tot gevolg. Uit hun verdediging
van de impliciete subsidie mag echter worden geconcludeerd
dat zij van oordeel zijn dat de positieve welvaartseffecten, veroorzaakt door meer nieuwe succesvolle applicaties en meer
content, opwegen tegen de negatieve effecten.
Andere auteurs bestrijden deze conclusie. De nulprijsregel hindert de ISP’s juist bij het zetten van optimale prijzen,
omdat daardoor de prijzen van breedbandaansluitingen hoger dan noodzakelijk zijn, wat de vraag negatief beïnvloedt
(Weisman en Kulick, 2010). Bovendien belemmert de nulprijsregel welvaartbevorderende vormen van prijsdifferen­
tiatie, zoals het hanteren van gedifferentieerde prijzen voor
verschillende toegangskwaliteiten, waardoor nieuwe hoogwaardige contentdiensten die welvaart creëren voor eindgebruikers niet op de markt kunnen worden gebracht.
De theorie van de tweezijdige markten biedt dus economische argumenten voor en tegen afwijking van de nulprijs­
regel op het internet. Economides en TÃ¥g (2012) onderzoeken de effecten van de nulprijsregel op het internet met een
model van een tweezijdige markt met aan de ene zijde contentaanbieders en aan de andere zijde consumenten. Uit hun

Schematische weergave van de internetstructuur
Content- en dienstenmarkten

Figuur 1

Consument

Consument

Aanbieder

Aanbieder

Consument

Internettoegangsmarkt

ISP

Transit &Peering

ISP

ISP
ISP

ISP

ISP

Datastromen
Gebruik content- en diensten

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

ISP

Geldastromen
Data-afgiftetarief

71

ESB Marktordening

model blijkt dat in een situatie waarin ISP’s duopolisten zijn
en internetpenetratie niet verder kan toenemen, een nulprijsregel altijd welvaartbevorderend is indien de waardering door
contentaanbieders van een additionele consument hoger is
dan de waardering door consumenten van een additionele
contentaanbieder. Indien de internetpenetratie wel verder
kan toenemen is de uitkomst ambigu. Er zijn parameterwaarden waarbij een nulprijsregel welvaartbevorderend is, maar
ook waarden waarbij dat niet het geval is.
De economische theorie biedt dus nog geen eensluidend
antwoord op de vraag of de nulprijsregel de welvaart bevordert. Een andere manier om naar deze vraag te kijken is door
de argumenten die in de discussie spelen te toetsen op marktfalen. Daarbij kan worden bezien of dit marktfalen gebaat is
bij de introductie van data-afgiftetarieven of bij vasthouden
aan de nulprijsregel.
De noodzaak van overheidsinterventie

Telecombedrijven noemen twee argumenten waarom afgiftetarieven, en dus overheidsinterventie, noodzakelijk kunnen
zijn. De content- en dienstenaanbieders noemen een argument tegen de afgiftetarieven.
Onvoldoende investeringen in nieuwe netwerken

Het eerste argument van de telecombedrijven is dat afgiftetarieven noodzakelijk zijn om de stijgende kosten als gevolg van
de sterk groeiende datastroom te dekken. In de afgelopen jaren
hebben mobiele aanbieders de hoeveelheid geconsumeerde
data via hun netwerk sterk zien stijgen, vooral als gevolg van
toenemend gebruik van mobiel internet en in het bijzonder
videotoepassingen (Cisco, 2013). Parallel daaraan ondervinden mobiele operators meer concurrentie op hun traditionele
inkomstenbronnen spraak en sms, die hen noodzaakt hun
verdienmodel meer te baseren op internettoegang en data.
Zonder data-afgiftetarieven als alternatieve financieringsbron
zouden investeringen in netwerken en capaciteit onvoldoende
tot stand komen. De door beleidsmakers zo wenselijk geachte
uitrol van breedbandnetwerken zou daarmee vertraagd worden
en de daarmee verbonden welvaarts­effecten zouden uitblijven.

Ontwikkeling mondiaal internetverkeer
100.000

Figuur 2

In Petabyte per maand

In procenten

Te grote vraag naar afgifte van data
90

90.000

80

80.000

70

70.000

60

60.000

50

50.000

40

40.000

30

30.000
20.000

20

10.000

10

0

2012

2013

2014

Mobiel verkeer (linkeras)
Mobiel + vast verkeer (linkeras)

2015

2016

2017

0

Groei mobiel verkeer (rechteras)
Groei mobiel + vast verkeer (rechteras)

Bron: CISCO VNI 2012-2017

72

Of er voldoende geïnvesteerd kan worden in mobiele
netwerken komt in essentie neer op de vraag of investeringen
in 4G-netwerken voldoende winstgevend zijn. Onvoldoende
winstgevendheid is op zichzelf nog geen marktfalen. Er kan
wel sprake zijn van marktfalen indien er door onvoldoende
winstgevendheid minder wordt geïnvesteerd in 4G-netwerken dan maatschappelijk gezien optimaal zou zijn. De winstgevendheid van investeringen in 4G-netwerken is afhankelijk
van de vraag of de sterk groeiende datastroom ook sterk stijgende kosten veroorzaakt en of de gebruikers bereid zijn die
stijgende kosten van internettoegang te betalen.
Sinds de introductie van mobiel internet daalt zowel de
retailprijs als de kostprijs van mobiele data. Dit is deels het
gevolg van toenemende volumes, maar voor het belangrijkste
deel het gevolg van technologische ontwikkeling. Zo zijn de
kosten per getransporteerde megabyte over 3G een zevende
van die over 2,5G, en zijn de kosten van 4G een kwart van die
van 3G (Booz & Co, 2009). Ook onderzoek van Analysys Mason (2013) laat een vergelijkbare ontwikkeling zien. De aanzienlijke, maar naar verwachting afnemende groei van het dataverkeer op mobiele netwerken (figuur 2) wordt dus voor een
deel gecompenseerd door sterk dalende kosten per megabyte.
Uit onderzoek van Accenture (2013) blijkt dat in de volwassen mobiele markten in Europa, waaronder Nederland,
ongeveer 57 procent van de 3G-gebruikers bereid is meer te
betalen voor een snellere 4G-verbinding. 28 procent van de
gebruikers is zelfs bereid daar meer dan tien procent meer
voor te betalen. Dat aanbieders niet in staat zouden zijn de
vermeend stijgende kosten in de prijs van mobiele internettoegang te verwerken, lijkt dan ook niet waarschijnlijk.
Verder laten berekeningen van Ericsson, producent van
mobiele netwerken, de verwachting zien dat als gevolg van
schaalvoordelen en technische ontwikkeling mobiel breedband
over 4G, uitgaande van een gemiddelde opbrengst per gebruiker van twintig euro per maand, zeer winstgevend zal zijn, zelfs
bij aanzienlijke toename van de verkeershoeveel­ eden (Blenh
nerud, 2009). In dat licht is het niet verrassend dat in Euro­
pese landen als Noorwegen, Zweden en Denemarken voor
4G-diensten geen hogere tarieven worden gerekend, terwijl
dat in België, Duitsland, Frankrijk en Nederland alleen bij de
goedkoopste pakketten zichtbaar is (Financial Times, 2013).
De concurrentiesituatie op de verschillende Europese mobiele
markten is daarbij vanzelfsprekend ook een bepalende factor.

De telecombedrijven betogen voorts dat het ontbreken van
afgiftetarieven de verzenders van data geen enkele economische prikkel geeft om de netwerken efficiënt te gebruiken (AT Kearney, 2010). Dienstenaanbieders als Google en
Netflix zouden door de introductie van data-afgiftetarieven
geprikkeld worden om efficiënt om te gaan met de hoeveelheid beschikbare bandbreedte. Daardoor zouden netwerk­
exploitanten geen inefficiënte en onrendabele investeringen
ter voorkoming van congestie hoeven te doen.
Dat aanbieders van content en diensten geen prikkel tot
efficiënt netwerkgebruik ervaren is onjuist. Net als iedere andere gebruiker van het internet betalen zij voor hun aansluitingen
op internet. Het gebruik van meer capaciteit veroorzaakt ook
voor hen hogere kosten. Grotere contentaanbieders als Google
en Netflix investeren dan ook significante bedragen in eigen da-

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Jaargang 99 (4678) 7 februari 2014

Marktordening ESB

tacenters en eigen netwerken om minder afhankelijk te zijn van
de netwerkaanbieders. Ook investeren zij in datacompressie­
technieken en in Content Delivery Networks om de kwaliteit
te verbeteren (Datacenterknowledge, 2012a; 2012b).
Daarnaast is het twijfelachtig of data-afgiftetarieven
overvraag naar data zouden oplossen. De vraag naar data ontstaat doordat eindgebruikers bij Google of Netflix content
opvragen. Indien de bestaande prijsstructuur op het internet
onvoldoende prikkels voor efficiënt gebruik zou geven, zou
een oplossing daarvan moeten aangrijpen bij de prijsstelling
voor de veroorzakers van die vraag naar data: de eindgebruikers van content en diensten over het internet. In feite hebben
de mobiele telecommunicatieaanbieders in Nederland met de
overstap van zogenaamd onbeperkt internet naar databundels
al laten zien dat het mogelijk is om de prijsstructuur afhankelijker te maken van gebruikte volumes.
Overproductie van contentdiensten

De tegenstanders van afgiftetarieven, waaronder de contenten dienstenaanbieders, stellen dat de introductie van dataafgiftetarieven een toetredingsbarrière tot de content- en
dienstenmarkten opwerpt. Er zouden volgens hen negatieve
welvaartseffecten ontstaan doordat consumenten een kleiner
aanbod van content en diensten krijgen aangeboden dan optimaal zou zijn.
Een onderbouwing van de introductie van data-afgiftetarieven met argumenten vanuit de content- en dienstenkant zou
in theorie gebaseerd kunnen zijn op overproductie van content en diensten als gevolg van de nulprijsregel, die negatieve
externaliteiten veroorzaakt. Dat lijkt in de praktijk niet het
geval. Er zijn op het internet wel activiteiten vindbaar die duidelijke negatieve externaliteiten veroorzaken en die profiteren
van de nulprijsregel. Voorbeelden daarvan zijn ongewenste
reclames via e-mail (spam) en het verspreiden van schadelijke software (malware). Het bestrijden daarvan met een
data-afgiftetarief zou echter weinig efficiënt zijn, omdat daardoor naast de schadelijke berichten ook vele zinvolle (gratis)
e
­-mailberichten als nieuwsbrieven, vluchtherinneringen en
updates van veiligheidssoftware geraakt zouden worden (Rao
en Reiley, 2012). Hoewel het onmogelijk is om na te gaan wat
er gebeurd zou zijn wanneer de nulprijsregel niet zou gelden,
bestaat een brede consensus dat de openheid van het internet
sterk heeft bijgedragen aan innovatie in content en diensten.
Het heeft volgens WIK Consult (2011) bijgedragen aan het
ontstaan van een vicieuze cirkel waarbij nieuwe content en
diensten werden gecreëerd die aanzetten tot een groei van
het aantal gebruikers, hetgeen weer leidde tot een groeiende
markt voor nieuwe content en diensten. Internetgebruikers
in Europa realiseren een significant consumentensurplus van
tussen de dertien en twintig euro per maand. Dat surplus
komt door de bijzondere waarde die consumenten hechten
aan de internetdiensten als e-mail, sociale netwerken, zoekmachines, online-reserveringssystemen en andere diensten en
toepassingen. Die waarde is veel groter dan de kosten van het
gebruik van het internet en negatieve externe effecten zoals
spam, ongewenste advertenties en het moeten opgeven van
privacy (McKinsey Global Institute, 2011). Het argument
dat de nulprijsregel leidt tot een overproductie aan content
en toepassingen lijkt dus niet erg geschikt om de noodzakelijkheid van data-afgiftetarieven te onderbouwen.
Jaargang 99 (4678) 7 februari 2014

Conclusie

Er is een brede consensus dat het ontbreken van een dataafgiftetarief sterk heeft bijgedragen aan de innovatieve kracht
van het internet. Hoewel er voor- en tegenstanders zijn van de
nulprijsregel is er nog geen sluitend bewijs gevonden voor een
positief of negatief effect op de totale welvaart. Tot op heden
heeft het ontbreken van afgiftetarieven de ontwikkeling van
innovatieve content, diensten en toepassingen in hoge mate
gestimuleerd. De vrees van operators dat hun netwerken de
groei en het gebruik van deze nieuwe content niet aankunnen,
lijkt te worden tegengesproken door een afnemende groei in
het totale dataverbruik. Hogere kosten door investeringen in
nieuwe netwerken of het verbeteren van huidige netwerken
kunnen zo nodig in de abonnementsprijzen worden verwerkt,
maar het lijkt dat aanbieders daar niet voor kiezen. Ook zonder een afgiftetarief zijn er voldoende prikkels voor aanbieders van content en diensten om efficiënt gebruik te maken
van de beschikbare bandbreedte en lijkt er geen sprake te zijn
van een overproductie van content en diensten op het internet. Dit alles overwegend lijkt er geen marktfalen te bestaan
waarvoor de introductie van een afgiftetarief voor data een
oplossing zou bieden of noodzakelijk zou zijn.

Literatuur
Accenture (2013) Mobile web watch 2013: the new persuaders. Rapport op www.accenture.com .
Analysys Mason (2013) Bringing down the cost of mobile data traffic: investing in new technologies and more spectrum. Artikel op www.analysysmason.com, 6 november.
AT Kearney (2011) A viable future model for the internet. Rapport op www.atkearney.com.
Blennerud, G. (2009) Don’t worry – mobile broadband is profitable. Ericsson Business Review,
2, 54–58.
Booz & Co (2009) LTE: delivering the future of wireless. Artikel op www.booz.com.
Cisco (2013) Cisco visual networking index: global mobile data traffic forecast update 2012–2017.
Rapport op www.cisco.com.
Datacenterknowledge (2012a) Google’s data center building boom continues: $1.6 billion investment in 3 months. Artikel op www.datacenterknowledge.com.
Datacenterknowledge (2012b) Chaos Kong is coming: a look at the global cloud and CDN powering Netflix. Artikel op www.datacenterknowledge.com.
Economides, N. en J. Tåg (2012) Network neutrality on the internet – a two sided market
analysis. Information Economics and Policy, 24(2), 91–104.
ETNO (2012) ETNO paper on contribution to WCIT, ITRs proposal to address new internet
ecosystem. ETNO Contribution, 2012(9).
Financial Times (2013) Europe’s 4G users face premium prices. Financial Times, 7 juni.
Filistrucchi, L., D. Geradin en E. van Damme (2012) Identifying two sided markets. TILEC
Discussion Paper, 2012(008).
Lee, R.S. en T. Wu (2009) Subsidizing creativity through network design: zero pricing and
net neutrality. Journal of Economic Perspectives, 23(3), 61–76.
McKinsey Global Institute (2011) Internet matters: the net’s sweeping impact on growth, jobs and
prosperity. Rapport op www.mckinsey.com.
Rao, J.M. en D.H. Reiley (2012) The economics of spam. Journal of Economic Perspectives,
26(3), 87–110.
Weisman, D.L. en R.B. Kulick (2010) Price discrimination, two-sided markets, and net neutrality regulation. Tulane Journal of Technology and Intellectual Property, 13(Fall), 81–102.
WIK Consult (2011) Network operators and content providers: who bears the cost? Rapport op
www.ssrn.com.

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

73