Een Europese minimumloonnorm

arbeidsmarkt

Een Europese minimumloonnorm
Beslissingen over het minimumloon zijn een nationale aan­ e­
g
legenheid. Toch zijn er recentelijk diverse ­ oorstellen gedaan
v
om in de EU te komen tot één Europees minimumloon.

H

Peter Rodenburg en
Nicole Bastiaansen
Universitair docent en masterstudent Universiteit van
Amsterdam

84

ESB

oewel een uitvoerige discussie ontbreekt
in het maatschappelijke, wetenschappelijke en politieke debat, zijn er recentelijk
van diverse kanten voorstellen gedaan
voor de invoering van één Europees minimumloon.
Zo stelde de Franse Parti Socialiste (2004) in haar
programma voor de Europese parlementsverkiezingen
een Europees minimumloon voor en kreeg zij hiermee gedurende korte tijd ruim de aandacht in de
Franse media. De voorzitter van de Europese Raad,
de Luxemburgse premier Jean-Claude Juncker,
stelde in 2006 weliswaar geen Europees minimumloon voor, maar benadrukte wel het Europese
recht op een billijk loon: “Nicht, dass jeder jetzt
die luxemburgischen oder französischen oder belgi­
schen oder niederländischen oder schwedische
Mindestlöhne hätte, aber dass das Prinzip verankert
wird, dass jeder der arbeitet Recht auf eine anständige Entlöhnung hat, ist ein europäisches Gebot.â€
(Juncker, 2006). De voormalige voorzitter van de
Europese Commissie, Jacques Delors, deed daar
nog een schepje bovenop toen hij samen met Nyrup
Rasmussen een rapport schreef waarin zij niet alleen
opriepen tot eerlijke minimumlonen, maar tevens tot
de invoering van een Europees minimumloon in termen van het bruto binnenlands product per inwoner
(Rasmussen en Delors, 2006).
Ook de Europese commissaris voor economische en
monetaire zaken, Joaquin Almunia, wil een vergaande
invloed van de EU in minimumloonvorming en stelde
in 2007 dat alle 27 EU-lidstaten een wettelijk mini­
mumloon zouden moeten hebben (die Zeit, 2007).
Naast deze voorstellen zijn er nog diverse andere
voor­ tellen gedaan, waarvan het voorstel van Schulten
s
et al. (2005) het meest invloedrijke lijkt te zijn.
Is het minimumloon wel een EU-aangelegenheid?
Hoe sympathiek deze voorstellen ook mogen zijn,
strikt genomen lijken ze ver buiten de competentie
van Europese beleidsmakers te vallen. Immers, het
subsidiariteitsbeginsel (artikel 5 van het EG-verdrag)
stelt dat nationale aangelegenheden geen onderwerp
zijn van Europees beleid, en het nationale minimumloonniveau lijkt bij uitstek een nationale aangelegenheid te zijn. Toch zijn er enkele argumenten
naar voren te brengen die voor de invoering van een
Europees minimumloon pleiten.
Ten eerste bestaan er externe effecten in de vorm

8 februari 2008

van concurrentie op het gebied van arbeidsvoorwaarden en het (met name door de vakbonden) zo
gevreesde fenomeen van de race to the bottom van
lonen en secundaire arbeidsvoorwaarden. Binnen
een interne markt met volkomen vrijheid van verkeer
van personen en diensten kan een verlaging van het
minimumloon in het ene EU-land leiden tot spillover-effecten in een ander EU-land in termen van
arbeids­ mstandigheden en lonen. Als deze uitholling
o
van arbeidsvoorwaarden en lonen zich daadwerkelijk
zou manifesteren, leidt dat slechts tot een zero-sum
game-uitkomst en zou coördinatie van arbeidsvoorwaarden en lonen gerechtvaardigd zijn.
Ten tweede zou een Europese minimumloonnorm
kunnen fungeren als instrument om het moeizame
proces van verdergaande politieke en economische
integratie in Europa te bevorderen. Een Europees minimumloonbeleid zou tegemoet kunnen komen aan
de veelgehoorde klacht dat het project Europa een
sociaal gezicht ontbeert en zou de solidariteit binnen
Europa kunnen verhogen.
Ten derde kan vanuit sociale en normatieve overwegingen een Europese minimumloonwetgeving wenselijk zijn. Zo hebben de voortdurende liberalisaties en
dereguleringen van markten in Europa in de afgelopen twee decennia gezorgd voor een toenemende
inkomensongelijkheid en een bij de arbeidsproductiviteit achterblijvende loonontwikkeling. Ook zou
volgens Schulten et al. (2005) een Europees minimumloon de verdere uitbreiding van de laagbetaalde
sector in de Europese Unie kunnen beperken.
Tot slot moet worden opgemerkt dat het recht op
een billijke beloning al in 1961 werd vastgelegd in
het Europees Sociaal Handvest van het Europees
Parlement. Het Handvest van de sociale grondrechten van de werkenden uit 1989 herhaalt dit recht
op een billijke beloning nog eens. Deze Handvesten
lijken daarmee een juridische basis (maar geen
verplichting) te bieden voor Europees ingrijpen in
het minimumloon. De betrokkenheid van Europese
beleidsmakers bij een Europees minimumloon is
dus begrijpelijk, en de gedane voorstellen geven
uitdrukking aan de al lang bestaande wens van het
Europees Parlement met betrekking tot een billijk
inkomen.

Het voorstel-Schulten
Het meest concrete voorstel tot invoering van een
Europees minimumloon is afkomstig van Schulten,
Rieger en Husson (2005). Onder andere ter voorkoming van een verdere uitbreiding van laagbetaalde
banen in Europa stellen deze onderzoekers uit

Duitsland, Zwitserland en Frankrijk voor dat alle
lidstaten geleidelijk hun minimumloon verhogen tot
in eerste instantie een niveau van vijftig procent,
en vervolgens stijgend naar een niveau van zestig
procent, van het nationale gemiddelde loonniveau.
Voorstellen om een uniform Europees minimumloon
in te voeren worden in de literatuur vrijwel direct
verworpen vanwege de grote economische verschillen tussen de lidstaten. Figuur 1 laat de verschillen
zien tussen de huidige wettelijke minimumlonen van
de twintig EU-lidstaten met een wettelijk minimumloon, uitgedrukt in euro’s per maand. Denemarken,
Duitsland, Finland, Italië, Oostenrijk, Zweden en
Cyprus hebben geen wettelijk minimumloon en
ontbreken daarom in het overzicht. Het hoogste
minimumloon in 2007 is te vinden in Luxemburg
en bedraagt 1.570 euro. Het laagste minimumloon
is te vinden in Bulgarije en bedraagt 92 euro. Het
hoogste minimumloon in de Europese Unie in 2007
is dus maar liefst zeventien maal zo hoog als het
laagste minimumloon.
De consequenties van het voorstel van Schulten
laten zich eenvoudig inzien. Figuur 2 geeft het
huidige maandelijkse minimumloon als percentage
van het gemiddeld maandelijks loon in de industrie
en diensten in 2005 weer. Duidelijk is dat, met
uitzondering van Malta, Luxemburg en Ierland, de
EU-lidstaten de interimnorm van vijftig procent van
Schulten niet halen en hun minimumloon zouden
moeten verhogen om aan de norm te voldoen. Vooral
de Centraal- en Oost-Europese landen als Roemenië,
Estland, Letland en Polen dienen hun minimumloon sterk te verhogen. Aan de zestig procentnorm
voldoet geen enkel EU-land. Een sterke stijging van
het minimumloon kan ernstige, onbedoelde consequenties hebben, zoals het ontstaan van (hevige)
schokken in de economie, het uit de markt prijzen
van laagopgeleide arbeid, toename van langdurige
werkloosheid, het wegtrekken van werkgelegenheid
uit de regio en een verslechtering van de secundaire
arbeidsomstandigheden.
Daarnaast kent de Schulten-norm diverse andere nadelen. Zo geldt de norm van zestig procent van het
gemiddelde loonniveau voor alle lidstaten en kan de
norm geen rekening houden met specifieke omstandigheden in individuele lidstaten of met asymmetrische schokken. Bovendien leidt de Schulten-norm
niet tot nivellering van de inkomensverdeling tussen
de lidstaten, maar tot nivellering van de inkomensverdeling binnen de nationale landsgrenzen, hetgeen
een nationale aangelegenheid is. De norm behandelt
de interne markt dus niet als één markt en doet
daarmee geen recht aan het Europese streven naar
vrij verkeer van personen, goederen, kapitaal en
diensten.

figuur 1

Wettelijk maandelijks minimumloon in euro’s, 2007

Bron: Eurostat

plaats van het mediane loon. Dit lijkt wellicht een klein verschil, maar heeft toch
serieuze consequenties. Wanneer de inkomensverdeling in een land normaal verdeeld is, heeft de keuze voor het gemiddelde of het mediane loon geen gevolgen
voor de hoogte van een Europees minimumloon, omdat ze dan samenvallen. De
meeste landen kennen echter een links-scheve inkomensverdeling. Als gevolg
hiervan zal het minimumloon als percentage van het mediane loon hoger zijn dan
het minimumloon als percentage van het gemiddelde loon.
Correctie van deze vertekening is niet eenvoudig, onder meer wegens gebrek
aan data van veel landen. Het gebruik van het gemiddelde loon in plaats van het
mediane loon leidt bovendien tot enkele eigenaardigheden. Zo zouden vakbewegingen (die nu juist pleiten voor matiging van de hoogste lonen) stijging van de
hoogste lonen moeten steunen, omdat dit een positieve uitwerking heeft op het
gemiddelde loon, en daarmee op het minimumloon. Daarentegen zullen werkgevers door de koppeling van het minimumloon aan het gemiddelde loon juist een
extra prikkel hebben om alle lonen zo laag mogelijk te houden, aangezien elke
loonstijging die leidt tot een verhoging van het gemiddelde loon nu ook zorgt
voor extra loonkosten in de vorm van hogere minimumlonen.
Een tweede bezwaar van de Schulten-norm is dat deze geen rekening houdt met
de koopkracht in de landen. De hoogte van het netto minimumloon zegt namelijk
weinig over de reële koopkracht van dit minimumloon. De notie van een billijk
loon kan daarom ook alleen gezien worden in relatie met de kosten van levensonderhoud, en een Europese minimumloonnorm zou daar dus rekening mee moeten houden. Een norm die wel gebaseerd is op het prijspeil (prijspeilnorm) kan er
bijvoorbeeld als volgt uitzien: “In een lidstaat mag het geïndexeerde minimumloon maximaal tien indexpunten lager zijn dan het geïndexeerde prijspeil.â€
Het effect van deze voorgestelde Europese minimumloonnorm is weergegeven in
figuur 3.
figuur 2

Maandelijks minimumloon als percentage van gemiddeld maandelijks loon
in industrie en diensten, 2005

Een alternatieve Europese
minimumloonnorm
De Schulten-norm heeft drie belangrijke tekortkomingen. Een eerste probleem is het feit dat deze
norm gebruikmaakt van het gemiddelde loon in

Bron: Eurostat

ESB

8 februari 2008

85

figuur 3

Wettelijk minimumloon in herziene koopkrachtpariteit, index EU 20=100,
2006 en comparatief prijspeil van finale consumptie door huishoudens,
index EU 20 = 100, 2006

Bron: Berekeningen van de auteurs gebaseerd op data Eurostat

Wanneer bovenstaande alternatieve norm gehanteerd zou worden, dienen
Hongarije en Tsjechië hun minimumloon licht te verhogen en dienen Bulgarije,
Litouwen, Slowakije, Roemenië, Letland, Polen, Estland en Portugal hun minimumloon sterk te verhogen. Het minimumloon van de nieuwe Centraal- en
Oost-Europese lidstaten lijkt dus achter te blijven bij het prijspeil in deze landen,
hoewel het minimumloon in deze landen momenteel wel sneller stijgt dan het
prijspeil. Opvallende positieve uitschieters zijn Luxemburg en Nederland. Zij zouden volgens de prijspeilnorm hun minimumloon zelfs iets naar beneden kunnen
aanpassen.
Als derde probleem van de Schulten-norm kan genoemd worden dat deze geen
rekening houdt met een productiviteitsstijging van een of meer sectoren en/of
een of meer regio’s van een nationale economie. Een productiviteitsstijging in
een of meer sectoren en/of regio’s werkt door in het loonniveau van het gehele
land (en daarmee tevens in het minimumloon) terwijl er tussen het minimumloon en deze sectoren en/of regio’s geen noodzakelijk verband is. Dit argument
is overigens niet specifiek voor de Schulten-norm maar geldt eveneens voor de
beide alternatieve normen in dit artikel, aangezien een productiviteitsstijging
doorwerkt in lonen en prijzen. Door het minimumloon te relateren aan het gemiddelde loonniveau wordt rekening gehouden met de economische ontwikkeling in
een land, maar dit is eveneens mogelijk wanneer men het minimumloon relateert
aan de arbeidsproductiviteit in een land. De arbeidsproductiviteit kan gemeten
worden door het bbp te delen door de output per werkzaam persoon en dit cijfer
te indexeren, zodat onderlinge vergelijking mogelijk wordt. Een Europese minifiguur 4

Wettelijk minimumloon in herziene koopkrachtpariteit, index EU 20=100,
2006 en arbeidsproductiviteit per werkend persoon, index EU 20=100,
2006

Bron: Berekeningen van de auteurs gebaseerd op data Eurostat

86

ESB

8 februari 2008

mumloonnorm die het minimumloon koppelt aan
arbeidsproductiviteit (arbeidsproductiviteitsnorm)
zou er dan bijvoorbeeld als volgt uit kunnen zien:
“In een lidstaat mag het geïndexeerde minimumloon
maximaal tien indexpunten lager zijn dan de geïndexeerde arbeidsproductiviteit.â€
Ter illustratie zijn de effecten van deze alternatieve
minimumloonnorm weergegeven in figuur 4.
Wanneer bovenstaande arbeidsproductiviteitsnorm
gehanteerd zou worden, dienen Bulgarije, Roemenië,
Polen en Tsjechië hun minimumloon licht te verhogen en dienen Estland, Letland, Litouwen, Slowakije
en Hongarije hun minimumloon sterk te verhogen.
Het minimumloon in deze landen blijft dus achter
bij de arbeidsproductiviteit. Weliswaar kenden de
nieuwe lidstaten de laatste vijf jaar een sterke groei
van zowel de arbeidsproductiviteit als het minimumloon, maar ondanks het feit dat het minimumloon
in deze periode procentueel sterker steeg dan de
arbeidsproductiviteit, blijft het minimumloon in
vergelijking met de andere lidstaten achter bij de
arbeidsproductiviteit. Positieve uitschieters zijn het
Verenigd Koninkrijk en Nederland. Opvallend is dus
dat, wanneer uitgegaan wordt van deze norm, uitsluitend nieuwe lidstaten hun minimumloon dienen te
verhogen en van de nieuwe lidstaten slechts Slovenië
aan de minimumloonnorm zou voldoen.

Conclusie
Het doel van een minimumloon, het garanderen
van een sociaal aanvaardbaar inkomen, is in de
Schulten-norm ingevuld als het tegengaan van grote
inkomensongelijkheid binnen de lidstaten. Een
dergelijk doel geeft geen aanleiding een Europees
minimumloon in te voeren. De koppeling van het
minimumloon aan het nationale loonniveau in de
Schulten-norm is gebaseerd op een solidariteitsbeginsel en is sociaal gezien zeker verdedigbaar,
maar draagt niet bij aan een verdere sociale en
economische integratie van de Europese Unie. De
onderliggende vraag is dan ook wat de toegevoegde
waarde van een Europees minimumloon ten opzichte
van het nationale minimumloon zou moeten zijn.
Voorstanders van een Europees minimumloon bevinden zich met name op de linkerzijde van het politieke krachtenveld. Een dergelijke solidariteitsnorm
is vanuit dit oogpunt dan ook niet vreemd.
Uitgaande van de nadelen van de Schulten-norm
kunnen twee alternatieven voor een Europese minimumloonnorm ontwikkeld worden; een prijspeilnorm
en een arbeidsproductiviteitsnorm. De prijspeilnorm
koppelt het minimumloon aan het prijspeil en heeft
als doel om voor iedere werknemer het recht op een
billijk loon veilig te stellen. Het mogelijk maken van
een behoorlijke levensstandaard wordt bepaald door
het netto inkomen en de hoeveelheid goederen die
van dit inkomen gekocht kunnen worden, de koopkracht. De prijspeilnorm behartigt dus vooral de
belangen van de werknemer. De arbeidsproductiviteitsnorm koppelt het minimumloon aan de arbeidsproductiviteit, en heeft als doel om invulling te geven

aan het economische principe dat het arbeidsloon
bepaald wordt door de marginale productiviteit van
arbeid. De norm lijkt daarom vooral het belang van
de werkgever te behartigen, hoewel in bepaalde
omstandigheden ook minimumloners ervan kunnen profiteren. Immers, minimumloonontvangers
zijn relatief vaak werkzaam als laagopgeleiden in
de dienstensector en hun mogelijkheden om een
productiviteitsstijging te realiseren zijn beperkt. Als
gevolg hiervan profiteren de laagopgeleiden van de
productiviteitsstijging in andere sectoren en is er dus
tevens sprake van een zekere mate van solidariteit.
Of de verschillende normen positief dan wel negatief
uitpakken voor verschillende aspecten van minimumloonvorming is weergegeven in tabel 1.
Het voorstel van Schulten et al. (2005) scoort onder
werknemers positief vanwege het solidariteitsaspect,
maar de norm scoort tevens negatief omdat de
onderhandelingspositie van werknemers die tot de
hogere inkomensgroepen behoren verslechtert. Dit
kan leiden tot frictie tussen minimumloonontvangers
en werknemers die tot de hogere inkomensgroepen
behoren. Onder werkgevers scoort het voorstel van
Schulten et al. (2005) positief vanwege de versterking van de loononderhandelingspositie. De norm
scoort echter tevens negatief, omdat elke loonstijging die leidt tot een verhoging van het gemiddelde
loon ook zorgt voor extra loonkosten in de vorm van
hogere minimumlonen.
Tot slot kan gesteld worden dat alle drie de normen
een ander doel nastreven. Wanneer men kiest voor
een economische benadering van het minimumloon,
kiest men voor een Europese minimumloonnorm
gerelateerd aan de arbeidsproductiviteit van een
land of een sector en voor de totale loonkosten
in de berekening. Wanneer men het recht op een
billijke beloning voorop stelt, kiest men voor een
norm gerelateerd aan het koopkrachtniveau in een
land en kiest men voor het netto basisloon in de
berekening. Wanneer men tot slot kiest voor solidariteit en beperking van de inkomensongelijkheid
binnen de lidstaten, neemt men een norm waarin
het minimumloon gerelateerd wordt aan het mediane
loonniveau in het land. Een combinatie van bovenstaande is eveneens mogelijk; zo bevat de besproken
arbeidsproductiviteitsnorm een correctie voor het
prijsniveau en tevens indirect een zekere mate van
onderlinge solidariteit.
Of, en welke Europese minimumloonnorm ingevoerd
zal worden is uiteindelijk een politieke keuze. En
hoewel een Europees minimumloon niet op korte
termijn verwacht kan worden, staat wel vast dat,
gezien de huidige verdergaande integratie in Europa,
het onderwerp van een Europees minimumloon zich
steeds nadrukkelijker op de politieke agenda zal
manifesteren, en daarmee ook op de agenda van
economen.

tabel 1

Effecten Europese minimumloonnormen

Werknemers
Werkgevers
Inkomensverdeling
tussen lidstaten
Race to the bottom
Europese integratie
Doel van Europese
minimumloonnorm

Voorstel Schulten
et al. (2005)
+/–
+/–
–

Prijspeilnorm
+
–
+

Arbeidspro­ uc­
d
tiviteitsnorm
+/–
+
+

+
–
Nationale
solidariteit

–
+
Recht op
billijk loon

–
+
Economische
efficiëntie

Literatuur
Die Zeit (2007) Ein Mindestlohn für jedes Land, 05 juli. www.zeit.
de/2007/28/Ein_Mindestlohn_fuer_jedes_Land.
Europees Sociaal Handvest (1961) Tractatenblad 1963, 90. Turijn,
18 oktober.
Juncker, J.C. (2006) Weltmacht oder Wertemacht Europa? Anspruch
und Wirklichkeit. Transcription du discours, Katholikentag
2006, Saarbrücken.
Parti Socialiste (2004) Une ambition socialiste pour l’Europe.
Geaccepteerde tekst door de nationale raad van de Parti socialiste voorafgaand aan de Europese verkiezingen, 17 april.
Rasmussen, P. N. en J. Delors (2006) A New Social Europe. Rapport
gepresenteerd op het het zevende PES congres, Porto, 7–8
december. www.pes.org/downloads/New_Social_Europe_
Report_printfinal.pdf
Schulten, T., A. Rieger, M. Husson et al. (2005) Theses for a
European minimum wage policy. Düsseldorf: Wirtschafts- und
Sozialwissenschaftliches Institut (WSI) in der Hans-BöcklerStiftung; Zurich: Denknetz; Parijs: Institut de Recherches
Economiques et Sociales (IRES). www.boeckler.de/pdf/
wsi_2005_thesen_mindlohn_en.pdf

ESB

8 februari 2008

87