Een nieuwe fiscale behandeling
van pensioenfondsen
Individualisering van depensioenvoorziening via het beschikbare-premiesysteem in combinatie met collectivisering van het beleggingsrisico
kan verschillende bezwaren en risico’s van het in Nederland bestaande
pensioenstelsel wegnemen. Het maakt ook de door de regering voorgestelde hefftng op de overschotten van pensioenfondsen overbodig .
Collectieve pensioenfondsen
De collectieve pensioenfondsen hanteren het z.g. kapitaaldekkingsstelsel.
Dit suggereert dat iedere generatie
voor zijn eigen pensioen zorgt. Dit is
echter maar zeer ten dele het geval.
Er vinden wel degelijk overdrachten
tussen generaties plaats. Deze omslagelementen zijn (mede) het
gevolg van het z.g. pensioentoezeggingssysteem waarbij de pensioenaanspraak niet direct gerelateerd is
aan de individuele premiestortingen.
Zo kennen de meeste Nederlandse
pensioenfondsen het zogenaamde
eindloonstelsel waarbij de pensioenaanspraak gebaseerd is op het loon
in de laatste jaren voor het pensioen
en niet op de gestorte premies. Een
andere reden voor de omslagelementen in de collectieve pensioenregelingen is dat het beleggingsrendement
vaak onvoldoende is om de pensioenen mee te laten stijgen met het welvaartsniveau van jongeren, vooral in
tijden van looninflatie.
Hoe kunnen de pensioenfondsen
een ge’indexeerde eindloonregeling
aanbieden ondanks de inflatie- en
beleggingsrisico’s die hieraan verbonden zijn?
Ten eerste dekken de pensioenfondsen zich in door veel kapitaal op
te potten. Ten tweede worden jongeren en bedrijven waar relatief veel
jongeren werken, verplicht door middel van algemeen verbindende cao’s
deel te nemen aan de fondsen. Op
deze manier kan een beroep gedaan
worden op de jongeren en de bedrijven die veel jongeren in dienst hebben om aan de pensioenverplichtingen van de ouderen te voldoen.
Naast overdrachten tussen generaties
vinden er ook overdrachten binnen
generaties plaats.
Deze herverdelende taken (tussen
en binnen generaties) kunnen worden uitgevoerd omdat de individuele
keuzevrijheid op pensioengebied
zeer beperkt is . In feite kent Nederland naast de overheid nog een
tweede collectieve sector met een
herverdelende taak, namelijk de
pensioenfondsen. Pensioenpremies
hebben dan ook sterk het karakter
van een collectieve last.
Een direct gevolg van de geschetste omslagelementen is dat ons pensioenstelsel, ondanks kapitaaldekking,
kwetsbaar is voor de vergrijzing. De
indexatieverplichtingen zullen waarschijnlijk voor een belangrijk deel
gefinancierd moeten worden uit premies op de werkenden van de toekomst . Verder zullen onverwachte
schokken in rendement en welvaartsgroei tot steeds grotere premiefluctuaties leiden. De deelnemers aan
pensioenfondsen verouderen
immers. Het is dan ook onzeker of
de pensioenfondsen aan hun gei’ndexeerde verplichtingen zullen kunnen blijven voldoen. Dit is met name
1. Voor een uitgebreidere bespreking van
het voorstel, zie A.L. Bovenberg, Fiscus
en vergrijzing: naar een nieuw fiscaal systeem?, Weekblad voor Fiscaal Recht, 24 december 1992, biz. 1819-1829.
2. Voor een beschrijving van de verborgen
premie-overdrachten binnen generaties,
alsmede de beperkingen van de keuzevrijheid, zie bij voorbeeld J.A. den Hertog en
M. Kraamwinkel, Pensioennadelen in het
licht van de contracttheorie, ESB, 11 September 1991, biz. 908-912.
3. Zie bij voorbeeld E.A. Bolhuis en WJ.
Vossers, in: C. Petersen (red.), Pensioenen: uitkeringen, financiering en beleggingen, Stenfert Kroese, Leiden, 1990, biz.
263-298; J.A. Bikker, Lopende rekening en
demografische onevenwicbtigbeid, Onderzoeksrapport WO&E, nr. 9212, De Nederlandsche Bank, Amsterdam, 1992.
Tabel 1. Gem. inflatie en rente in
Nederland, 1921-1939 en 1947-1986
.; *
1921-39
1947-‘5l
1952-’56
1957-‘6l
Inflatie Nominale Ree’le
a ‘” •’ renje • tente
-1,6
– 3,7 -^*>Aal^
6,6 • .-43,5’*. i Zig^’^
1,6
2,1 -•–3,7
2,2
,2,4 . .. 4,5
:
0,7
-.4
1982-’86
1987-’89
1,8
5,2
5,5
6,3
Bron: J.A, iBilckey, |^, at, gniX-Frijns,
EcoiioMe en p%»sioerierf, in C. Petersen
(red.)’,’ op.cft.
F
onzeker omdat het niet duidelijk is
wie het beleggingsrisico uiteindelijk
draagt: de oudere of de jongere generaties. De eigendomsrechten van de
collectieve fondsen zijn namelijk niet
goed gedefinieerd .
vroegd uittreden . Vrouwen worden
door het verlagen van de marginale
wig aangemoedigd om meer uren te
werken; de netto beloning zal eerder
opwegen tegen de kosten van kinderopvang.
Helaas is het niet allemaal goud
wat er blinkt. Het belangrijste bezwaar van het beschikbare-premiesysteem is dat het beleggings- en inflatierisico geheel bij het individu
ligt. Tabel 1 suggereert dat dit risico
aanzienlijk is. De reele rente en infla-
tie fluctueren sterk en zijn ook over
langere perioden onvoorspelbaar.
Gegeven de lange tijdhorizon waar
het bij pensioenen om gaat, is het
voor het individu onmogelijk zich
tegen deze risico’s te verzekeren.
Verder dreigen vooral tijdens de overgang naar systemen met meer keuzevrijheid de ouderen het slachtoffer te
worden van risicoselectie. De jongeren zullen pensioenfondsen met veel
pensioenverplichtingen aan ouderen
namelijk mijden, vooral in perioden
het creeren van een ontbrekende verzekeringsmarkt draagt de overheid
bij aan een efficientere allocatie. Pensioenfondsen hoeven minder geld op
te potten. De daling van de risicopremie doet de loonkosten dalen en versterkt zo de internationale concurrentiepositie. ‘Boyendien wordt het
beschikbare-premiesysteem levens-
vatbaar met alle positieve gevolgen
van dien voor de prikkels op de arbeidsmarkt .
Het voorstel verzoent grotere keu-
zevrijheid met intergenerationele solidariteit. Pensioenpremies worden
ge’individualiseerd door ze te zuiveren van overdrachten binnen en tussen generates. Hierdoor wordt ruimte gemaakt voor meer keuzevrijheid.
4. Zo kennen vele pensioenfondsen de be-
paling dat pensioenuitkeringen alleen dan
gei’ndexeerd worden wanneer de financiele situatie van het fonds dat toelaat. De
financiele toestand van een fonds is echter een nogal rekbaar begrip. Welke gene-
met lage reele rendementen.
ratie uiteindelijk betaalt voor onverhoopt
Beschikbare-premiesystemen
Heffing op ‘overrente’
Mede door de onoverzichtelijke intra-
men opgaan om het eindloonstelsel
te vervangen door het zogenaamde
beschikbare-premiesysteem. In dit
systeem zijn de pensioenuitkeringen
direct gerelateerd aan de individuele
premiestortingen en beleggingsopbrengsten (het zogenaamde equivalentiebeginsel)5. leder individu is ver-
Het beschikbare premiesysteem zal
dan ook alleen ingang vinden wanneer het beleggingsrisico van het individu gereduceerd wordt. In dit verband pleit ik voor een speciale
fiscale systematiek waarbij de overheid deelt in het beleggingsrisico. De
overheid bepaalt het gemiddelde reele rendement van alle pensioenfondsen in een bepaald jaar. Voor zover
dat rendement een bepaalde rnaximumwaarde overschrijdt, is er sprake van ‘overrendement’8. De overheid stelt het belastingtarief zodanig
vast dat het overrendement geheel
lage rendementen of hoge inflatie zal dan
ook afhangen van de onderhandelingskracht van de verschillende groepen binnen het bestuur van de pensioenfondsen.
oenplicht noodzakelijk blijft, zal de pensioenpremie, ondanks de directe band tussen genieten en betalen, gedeeltelijk
ervaren kunnen worden als een collectieve last.
7. Ook kunnen de lonen, arbeidstijd en
werkkring van ouderen flexibeler worden
en beter worden afgestemd op de arbeids-
antwoordelijk voor het eigen
wordt wegbelast, althans voor de
produktiviteit en gewenste werkdruk om-
pensioen zonder een beroep te doen
op de solidariteit van anderen. Betalen en genieten komen in een hand.
Het is dan duidelijk van wie de pensioengelden zijn: namelijk het individu.
De pensioenpremie verdwijnt op
pensioensector in zijn totaliteit. Dit
impliceert dat individuele fondsen
die een beter dan gemiddeld beleg-
dat de pensioenaanspraak niet meer afhangt van het laatst verdiende loon. Ook
dit komt de arbeidsdeelname van ouderen, eventueel in deeltijd, ten goede.
8. De meest logische keuze voor het rendement waarboven de heffing ingaat is
rente die pensioenfondsen gebruiken om
en intergenerationele overdrachten
alsmede een gebrek aan keuzevrijheid, dreigen de pensioenfondsen
even anoniem en onoverzichtelijk te
worden als het sociale-zekerheidsstel-
sel. Vandaar dat steeds meer stem-
deze manier grotendeels uit de wig .
Dit draagt bij aan het vergroten van
prikkels op de arbeidsmarkt. Verder
behoort de problematiek van de pensioenbreuk geheel tot het verleden.
Bovendien worden ouderen gestimu-
leerd langer aan het arbeidsproces
deel te nemen wanneer het beschikbare-premiesysteem de (dure) vut-regelingen vervangt. Ze worden dan
immers direct geconfronteerd met de
maatschappelijke kosten van ver-
gingsresultaat behalen, een gedeelte
van hun overrente zullen behouden.
Wanneer het gemiddelde beleggingsrendement beneden een bepaalde
minimumwaarde daalt, zou de overheid de pensioenfondsen kapitaal
moeten uitkeren zodat de pensioenfondssector als geheel een bepaald
minimumrendement geniet.
Deze pensioenfondsheffing heeft
een aantal belangrijke voordelen. In
feite verzekert de overheid de pensioenfondsen tegen lange termijn beleggingsrisico’s die op de financiele
markten niet in te dekken zijn. Door
5. Zie onder anderen L.G.M. Stevens, Een
evenwichtig pensioenbeleid: niet van later zorg, Weekblad voor Fiscaal Recht,
1991, biz. 479-491. Het CPB gaat er in het
‘balanced-growth’-scenario van Neder-
land in drievoudvan uit dat het eindloonsysteem vervangen wordt door het beschikbare-premiesysteem.
6. Omdat een zekere (minimum) pensi-
hun pensioenverplichtingen te disconteren, de z.g. rekenrente. Eventueel kan de
overheid bij de vaststelling van het vereiste rendement in een bepaald jaar rekening houden met backservice-verplichtin-
gen als gevolg van onverwachte schokken zoals een verlenging van de levens-
duur of een verlaging van de AOW. Ook
kan de overheid bij bepaalde schokken
discrimineren tussen pensioenfondsen om
risicoselectie te voorkomen of op grond
van rechtvaardigheidsoverwegingen. Dit
komt neer op een soort vereveningsregeling tussen pensioenfondsen.
Een dergelijke argumentatie ziet ech-
gen enigszins arbitrair. Verder blijft in
tijden met structureel lage rendementen, en dus een lage of negatieve belastingdruk op pensioenfondsen, het
gevaar bestaan dat de particuliere
sector het verschil uitbuit tussen,
enerzijds, een relatief hoge belastingdruk op vrije besparingen en, anderzijds, de subsidie op pensioenbesparingen. Dit kan gebeuren door vrije
ter over het hoofd dat de financiele
besparingen om te zetten in pensi-
positie van de overheid en de pensioenfondsen negatief gecorreleerd
zijn. Wanneer de overheid, als debi-
oenbesparingen alsmede te lenen
om de pensioenbesparingen op te
voeren. Om deze belastingarbitrage
zoveel mogelijk te voorkomen zal
men tussentijdse afkoop van pensioenen fiscaal moeten ontmoedigen.
Ook internationale vormen van belastingarbitrage dienen ingeperkt te
worden, eventueel via internationale
afspraken. De internationale mobiliteit van pensioenfondsen kan er bij
voorbeeld toe leiden dat pensioenfondsen zich bij lage rendementen in
Nederland vestigen om bij hoge rendementen weer te vertrekken.
Een belangrijke complicatie vormt
een mogelijk gebrek aan vertrouwen
in de overheid. De internationale kapitaalmobiliteit vormt echter een zekere bescherming tegen een inbreuk
op beloften. Ook de duidelijk gedefinieerde eigendomsrechten maken
het minder aantrekkelijk voor de politick om de regels van het spel te breken. De pensioenvermogens zijn immers niet meer collectief en anoniem
maar individueel eigendom.
De overheid neemt de gewenste herverdeling en risicospreiding op
zich10.
Sommigen zullen wellicht als bezwaar aanvoeren dat de budgettaire
functie van belastingen op het spel
komt te staan als de overheid de beleggingsrisico’s van pensioenfondsen
tot op zekere hoogte op zich neemt.
teur, gebukt gaat onder een hogere
rentestand, profiteren de pensioenfondsen juist van hoge beleggingsren-
dementen en komen er dus meer belastingen binnen. De overheid is bij
een lage rentestand daarentegen in
een goede positie om de pensioenfondsen bij te staan omdat ze zelf
minder rentebetalingen hoeft op te
brengen. De pensioenfondsen en de
overheid zijn dan ook natuurlijke
partners voor het aangaan van een
(impliciet) verzekeringscontract
(‘matching’)11. De overheidsbegroting wordt zo minder gevoelig voor
rentefluctuaties.
Een wens tot betere coordinatie
van de druk van, enerzijds, pensioenpremies en, anderzijds, belastingen
en sociale premies is een van de redenen voor de door de regering in
het kader van de Brede herwaardering voorgestelde overschotheffing
op pensioenfondsen. Mijn voorstel
bereikt deze doelstelling zonder te lijden aan een aantal ernstige tekortko-
Wellicht is het volledig verzekeren
van de beleggingsrisico’s door de
mingen van de overschotheffing12.
overheid een brug te ver. Om het be-
Het beleid ten aanzien van de collec-
schikbare-premiesysteem toch een
tieve druk komt in een hand, die van
kans te geven zou begonnen kunnen
de overheid. De overheid hoeft haar
worden met het uitgeven van indexleningen door de overheid. Op deze
manier beschermt de overheid de
pensioenfondsen tegen het inflatierisico. Het reele-renterisico blijft dan
echter in principe onverzekerd. Door
het verlengen van de looptijden van
de leningen kan de overheid een groter deel van het renterisico op zich
nemen.
collectieve lasten minder te laten
varieren wanneer er renteschokken
optreden. Verder kunnen de pensioenfondsen hun premies stabieler
houden aangezien de overheid een
groot deel van het macro-economische beleggingsrisico absorbeert.
Bovendien zal door de toenemende
populariteit van het beschikbare-pre-
miesysteem het ‘collectieve’ karakter
Een ander alternatief is om een
van de pensioenpremies afnemen.
Deense, asymmetrische variant van
Complicaties en alternatieven
voorkeur in combinatie met de uitgif-
de ‘overrenteheffing’ in te voeren, bij
te van geindexeerde leningen. In DeVerschillende aspecten van mijn voorstel verdienen nadere studie. Zo is
het vaststellen van het maximumrendement waarboven pensioenfondsen
belast worden en het minimumrendement waaronder ze middelen ontvan-
ESB 27-1-1993
nemarken wordt de voorgestelde systematiek al grotendeels toegepast, zij
het dat er tegenover de overrenteheffing geen onderrente-subsidie
staat . Wel is het mogelijk overrendementen te verrekenen met onder-
rendementen in eerdere jaren zodat
fondsen niet worden ontmoedigd om
risicovol te beleggen.
Conclusies
De voorgestelde fiscale systematiek
maakt het mogelijk de pensioenvoor-
ziening te individualiseren (via het
beschikbare-premiesysteem) omdat
het beleggingsrisico gecollectiviseerd
wordt. Hierdoor wordt het mogelijk
meer keuzevrijheid te verzoenen met
intergenerationele solidariteit. Bovendien wordt een verschuiving naar
beschikbare-premiesystemen bevorderd. Dit draagt bij aan het verminde-
ren van het belastingkarakter van
pensioenpremies en daarmee de
‘wig,’ hetgeen de werking van de
arbeidsmarkt verbetert en het
draagvlak van de verzorgingsstaat
versterkt. Ten slotte wordt de overheidsbegroting minder gevoelig voor
rentefluctuaties.
A.L. Bovenberg
De auteur is verbonden aan het CentER
van de Katholieke Universiteit Brabant en
het Onderzoek Centrum Financieel-Economisch Beleid (OCFEB) te Rotterdam.
9. Het lijkt een paradox dat meer individuele keuzevrijheid en meer individualisering op pensioengebied overheidsingrijpen vereisen om bepaalde risico’s te verzekeren. Zie hiervoor onder andere L.H.
Thompson, The social security reform debate, Journal of Economic Literature,
1983, biz. 1425-1467, op biz. 1440): “(..),
many who advocate minimizing the public sector role in the retirement income
system either want or are willing to accept a government role in providing inflation insurance, perhaps through the issuance of indexed bonds”. Het Verenigd Koninkrijk heeft het beschikbare-premiesystemem sterk gestimuleerd. Het is dan ook
niet verwonderlijk dat de overheid aldaar
indexleningen uitgeeft.
10. Daarnaast wordt de gewenste intragenerationele herverdeling bewerkstelligd
door inkomensoverdrachten uit de algemene middelen (AOW, bijstand) en belastingen op pensioenuitkeringen onder de
omkeerregel.
11. De reserves van collectieve pensioenfondsen bedragen bijna / 500 miljard (zie
J.A. Bikker, op.cit., 1992) en zijn van dezelfde orde van grootte als de staatsschuld van/ 350 miljard.
12. Zie C. Petersen, De vermogensoverschotheffing bij pensioenfondsen, ESB, 26
augustus 1992, biz. 816-820.
13. Een alternatief is om een bovengrens
voor de subsidie vast te stellen (per individu of per ingelegde gulden kapitaal).