Naar een Euregionale
arbeidsmarkt Maas-Rijn
J.W. van Dam, A. de Grip en J.A.M. Heijke*
H
oewel bet vrij verkeer van personen een belangrijke voorwaarde is voor de
totstandkoming van een geintegreerd Europa, is het met de realisering van een
geintegreerde Europese arbeidsmarkt bedroevend gesteld. De Euregionale
arbeidsmarkt wordt verdeeld door hardnekkige institutionele en sociaal-culturele
scheidslijnen. Alleen door een gecoordineerde aanpak kan de aansluiting van
vraag en aanbod van arbeid warden verbeterd, kan de scholings- en onderwijscapaciteit beter worden benut en kunnen de drempels door verschillen infiscale en
sociale regelingen worden opgeheven. Een illustratie voor de Euregio Maas-Rijn.
‘Europa 1992’ ligt binnen handbereik. De uitvoering
van de voorgenomen maatregelen ter slechting van
de nog aanwezige materie’le, technische en fiscale
barrieres voor het handelsverkeer tussen de lidstaten van de Europese Gemeenschap, zal binnen afzienbare tijd tot een gemeenschappelijke interne
markt dienen te leiden. Het wegnemen van de belemmeringen voor een vrij verkeer van goederen,
diensten en kapitaal en een betere onderlinge afstemming van het economische en monetaire beleid
tussen de twaalf lidstaten vormen ongetwijfeld belangrijke voorwaarden voor de totstandkoming van
een ge’integreerd Europa. Het wegnemen van deze
belemmeringen is echter nog onvoldoende; ook de
onbelemmerde mobiliteit van arbeidskrachten
vormt een onmisbare schakel in het Europese integratieproces. Arbeid moet immers daar kunnen worden ingezet waar de produktieve opbrengst het
hoogst is. Met de realisering van een geintegreerde
Europese arbeidsmarkt is het evenwel nog steeds
bedroevend gesteld. Nog geen twee procent van de
Europese werknemers is afkomstig uit een andere
lidstaat dan waar men werkt. Er moet kennelijk nog
veel gebeuren om een optimaal functionerende Europese arbeidsmarkt te verwezenlijken.
Deze constatering is opmerkelijk, aangezien reeds
in het Verdrag van Rome het vrije verkeer van werknemers en de vrijheid van vestiging als fundamentele principes werden vastgelegd. Dit vrije verkeer
van werknemers hield onder meer in de afschaffing
van elke discriminatie tussen werknemers van lidstaten op grond van hun nationaliteit. Het ging daarbij
om de afschaffing van discriminatie met betrekking
tot werkgelegenheid, beloning en andere arbeidsvoorwaarden. Werknemers van lidstaten van de Europese Gemeenschap zouden het recht krijgen aangeboden banen in andere lidstaten te aanvaarden,
zich vrijelijk te verplaatsen en in een andere lidstaat
te verblijven om daar een beroep uit te oefenen.
Daarnaast bood de vrijheid van vestiging de moge-
ESB 1-4-1992
lijkheid zich in een andere lidstaat als zelfstandige
te vestigen en een onderneming op te zetten.
Met deze verdragsbepalingen leek een belangrijke
stap gezet in de richting van een onbelemmerde mobiliteit van arbeidskrachten tussen de verschillende
landen van de Europese Gemeenschap. De werkelijkheid bleek echter sterker dan de leer. In de eerste
plaats waren de gemaakte afspraken aan restricties
onderhevig. Zij golden bij voorbeeld niet voor betrekkingen in overheidsdienst. Bovendien zijn in de praktijk allerlei verschillen in wetten en regelingen blijven
bestaan, die het moeilijk of onaantrekkelijk maken
om naar werk te zoeken in een andere lidstaat1.
Grensgebieden
Vanwege de beperkte geografische mobiliteit van arbeidskrachten zijn deze institutionele barrieres het
sterkst voelbaar in de grensregio’s. Voor deze regio’s is de pendelintensiteit met aangrenzende regio’s binnen de eigen landsgrens over het algemeen
veel groter dan die met de regie’s aan de andere zijde van de landsgrens. De arbeidsmarkt in de grensregio’s heeft hierdoor een kleinere schaal dan die in
regie’s die verder van de landsgrenzen verwijderd
liggen. Daardoor is er een minder goede aansluiting
tussen de verschillende soorten vragers en aanbieders op de arbeidsmarkt en is er sprake van een aanzienlijk grotere pendel- en verhuisintensiteit met de
aangrenzende gebieden binnen de eigen landsgrens
dan de arbeidsmobiliteit over de landsgrenzen
heen, ook al gaat het in het laatste geval om een
veel geringere geografische afstand.
* De auteurs zijn verbonden aan het Researchcentrum voor
Onderwijs en Arbeidsmarkt, Rijksuniversiteit Limburg,
Maastricht. Zie voor een uitvoerige rapportage J.W. van
Dam en A. de Grip, De Euregionale arbeidsmarkt: vanfictie naar werkelijkheid, ROA-R-1991/10, Maastricht.
1. Zie J.A.M. Heijke, Europe 1992: start of a migration
boom?, ROA-W-1990/5E, Maastricht.
321
Figuur 1. De
De landsgrenzen vormen om meer redenen dan de
Euregio Maas- genoemde verschillen in wetten en regelingen, barRijn
rieres voor het ontstaan van een ruimtelijk geinte-
greerde arbeidsmarkt. De grenzen vallen immers
deels samen met sociaal-culturele scheidslijnen tussen de verschillende gebieden.
De institutionele en sociaal-culturele verschillen tussen grensgebieden geven echter geen volledige
verklaring voor de geringe mobiliteit over de landsgrenzen been. Zij kunnen immers worden gecompenseerd door sterke aantrekkende of afstotende impulsen op sociaal-economisch terrein. Zo kan een
sterk groeiende werkgelegenheid, waarbij veel goed
betaalde banen beschikbaar komen aan de ene kant
van de grens, een aanzuigende werking uitoefenen
op het overtollige arbeidsaanbod aan de overzijde
van de grens. Hierdoor kan er toch een substantiele
pendel- en migratiestroom optreden, afhankelijk
van de sterkte van de sociaal-economische impuls
ten opzichte van de aanwezige institutionele en
sociaal-culturele barrieres.
De voorwaarden voor het optreden van een dergelijke expansieve sociaal-economische ontwikkeling
zijn in de grensgebieden doorgaans echter niet gunstig. Het gaat vaak om perifeer gelegen regie’s die
-veraf liggen van hun nationale economische centra.
Bovendien leiden de aanwezige barrieres op institutioneel en sociaal-cultureel terrein tussen deze
grensgebieden tot belangrijke schaalnadelen bij de
benutting van de in deze gebieden aanwezige sociale en economische infrastructuur. Het zal in deze
grensregio’s derhalve extra moeilijk zijn een gevarieerde, grootschalige en ruimtelijk ge’integreerde arbeidsmarkt te verwezenlijken waar een optimale afstemming van vraag en aanbod kan plaatsvinden,
terwijl dit nu juist een essentiele voorwaarde vormt
voor een hogere economische groei.
Euregio Maas-Rijn
Uit bovenstaande theoretische beschouwing kan
worden afgeleid dat de grensregio’s gebieden vormen die in het licht van de Europese eenwording
van strategische betekenis zijn. Enerzijds kan men
in de grensregio’s gemakkelijk op het spoor komen
van de barrieres voor het verdere integratieproces,
juist omdat deze knelpunten hier zo manifest optreden. Anderzijds kunnen maatregelen gericht op het
opheffen van dergelijke barrieres en het harmoniseren van allerlei nationale regelingen, met name voor
de grensgebieden van groot belang zijn.
Een in dit verband aantrekkelijke combinatie van
grensregio’s wordt gevormd door een van de meest
complexe Euregio’s: de Euregio Maas-Rijn. In deze
322
regio komen niet alleen drie nationaliteiten bij elkaar, maar ook drie verschillende taal- en cultuurgebieden. De Euregio omvat de Belgische provincies
Luik en Limburg, het Nederlandse provinciedeel
Zuid-Limburg en de Duitse districten Aken, Diiren,
Euskirchen en Heinsberg. In deze regio wonen ruim
3,5 miljoen mensen. Het Nederlandse deel is hierbij
het dichtst bevolkt. Er werken relatief veel Belgen
in Nederland en Duitsland en relatief veel Nederlanders in Duitsland. Het totale aantal grenspendelaars
wordt geschat op 15 a 25.000 personen. Op een omvang van de Euregionale beroepsbevolking van ongeveer 1,5 miljoen, is dit slechts 1 a 2% van de beroepsbevolking. Dit is aanzienlijk minder dan op
grond van de geografische afstanden tussen de Euregionale deelregio’s zou mogen worden verwacht,
hetgeen een treffende illustratie vormt van de arbeidsmarktproblematiek van de Euregio.
In dit artikel inventariseren we de knelpunten voor
een goed functionerende Euregionale arbeidsmarkt.
De knelpunten zijn te verdelen over de volgende
vier themagebieden: arbeidsmarkt (bemiddeling en
informatie), onderwijs en scholing, belastingen, sociale zekerheid. Telkens zullen ook enkele beleidsmaatregelen worden voorgesteld die de bestaande
knelpunten kunnen verzachten of opheffen.
Arbeidsmarkt
In de meeste gevallen vinden vragers en aanbieders
elkaar op de arbeidsmarkt zonder enige tussenkomst
van intermediaire instanties. Dit geldt ook voor de
Euregionale arbeidsmarkt. De verschillende overheidsdiensten en organisaties voor de arbeidsbemiddeling spelen bij het bevorderen van een vrij verkeer
van werknemers tussen grensregio’s tot op heden
slechts een bescheiden rol. Juist omdat het vinden
van de ‘juiste persoon op de juiste plaats’ hoofdzakelijk tot stand komt via individuele zoekprocessen, is
het noodzakelijk om de doorzichtigheid van de Euregionale arbeidsmarkt voor alle partijen te vergroten.
Momenteel bestaat er evenwel onvoldoende inzicht
bij werkgevers en potentiele pendelaars in de vraagaanbodverhoudingen aan de andere zijde van de
grens. Het ontbreekt niet alleen aan uniforme en gedetailleerde arbeidsmarktgegevens, maar ook aan
een laagdrempelige ge’integreerde voorlichting.
De grensoverschrijdende bemiddeling door arbeidsbureaus vindt veelal plaats door persoonlijke contacten tussen bemiddelaars en door de uitwisseling van
informatie over vacatures. Hoewel de uitwisseling
van informatie op enkele plaatsen redelijk succesvol
is, verloopt de geautomatiseerde vacature-uitwisseling nog steeds stroef, onder meer doordat de verschillende nationale stelsels voor vacature-registraties onderling niet compatibel zijn.
In aansluiting op deze knelpunten kunnen onder
meer de volgende aanbevelingen worden gedaan:
– het is van belang op continue basis inzicht te verschaffen in de vraag-aanbodverhoudingen naar
bedrijfstak, beroep en opleiding. Een gerichte
grensoverschrijdende uitwisseling van informatie
over werkzoekenden en vacatures zou mogelijk
moeten zijn als een uniform classificatiesysteem
wordt gehanteerd voor bedrijven, beroepen en
opleidingen;
– ondersteuning van het geplande ‘Euroloket’ van
de organisaties voor de arbeidsvoorziening. Dit
Euroloket-project is gericht op het verbeteren van
de vacature-uitwisseling, het opzetten van een databank sociale zekerheid, het vergelijken van Belgische en Nederlandse beroepsopleidingen en
het verbeteren van het inzicht in de opleidingsmogelijkheden aan beide zijden van de grens;
– de organisaties voor de arbeidsvoorziening in de
Euregio zouden een voortrekkersrol op de arbeidsmarkt kunnen vervullen door bemiddelingsfunctionarissen uit te wisselen in het kader van
grensoverschrijdende stages en detacheringen.
Men kan hierdoor de wederzijdse kennis van het
functioneren van de arbeidsmarkt in de buurregio’s vergroten en meer inzicht verwerven in elkaars beleidscultuur.
voortgezet onderwijs lijken zich vooralsnog met
name te richten op kennismaking en uitwisseling.
De projecten in het beroepsonderwijs hebben daarentegen meer het karakter van gezamenlijke scholingsprojecten. Het gaat hier om projecten op het
gebied van o.a. gezondheidszorg, procestechniek
en computersimulatie, metaalbewerking en internationaal transport. Hieraan kan worden toegevoegd
het onlangs gesloten ALMA-samenwerkingsakkoord
tussen drie universiteiten in de Euregio (Aken, Luik,
Maastricht) en de start van de transnationale studierichting kennistechnologie aan de universiteiten van
Hasselt/Diepenbeek en Maastricht.
In aansluiting hierop kunnen de volgende aanbevelingen worden gedaan:
– het inventariseren van de formele, organisatori-
Onderwijs en scholing
sche en financiele belemmeringen voor het inte-
Tegenwoordig wordt steeds beter beseft dat onderwijs en scholing van strategisch belang zijn voor het
bevorderen van de economische groei. Door onderwijs wordt immers het menselijk kapitaal gevormd
dat een produktieve bijdrage levert aan het produktieproces en dat de bron vormt voor de vernieuwing
van zowel produkten als produktieprocessen. Daarnaast vormt scholing door de snelle technologische
ontwikkeling in combinatie met de ontgroening van
de beroepsbevolking, een steeds belangrijker hulpmiddel voor het versoepelen van het functioneren
van de arbeidsmarkt.
Om deze rollen optimaal te kunnen vervullen voor
de regionaal-economische ontwikkeling, dienen onderwijs- en scholingsvoorzieningen in voldoende
omvang, in rijke schakeringen en van hoogwaardige
kwaliteit in de regio aanwezig te zijn. Op dit punt
zijn de grensgebieden evenwel duidelijk in het nadeel, omdat institutionele belemmeringen en sociaalculturele verschillen ongunstige voorwaarden scheppen voor het bereiken van de vereiste schaal voor
een optimale benutting van onderwijs- en scholingsvoorzieningen.
Er wordt in de praktijk dan ook waargenomen dat
er in de Euregio geen enkele afstemming plaatsvindt van de aanwezige opleidingscapaciteit op de
behoeften aan de andere zijde van de grens en dat
men doorgaans nauwelijks toegang heeft tot de onderwijsstelsels in de buurlanden. Een specifiek knelpunt is het ontbreken van een Euregionaal overzicht
van de vraag naar en het aanbod van opleidings- en
scholingsmogelijkheden en de daarbij gestelde vooropleidingseisen.
Een ander knelpunt is de onvoldoende wederzijdse
erkenning van diploma’s. Op dit punt zijn overigens
wel enkele ontwikkelingen in de goede richting
gaande. Zo bestaat er reeds een algemene richtlijn
voor de wederzijdse erkenning van diploma’s in het
hoger onderwijs, voor zover deze opleidingen ten
minste drie jaar duren. Door het Europese instituut
CEDEFOP in Berlijn wordt momenteel gewerkt aan
de vergelijkbaarheid van diploma’s en certificaten in
het middelbaar onderwijs. Verder heeft de Europese
Commissie de afgelopen jaren tal van actieprogramma’s gei’nitieerd.
Gunstig is dat er in de Euregio Maas-Rijn reeds sprake is van enkele grensoverschrijdende onderwijsprojecten. Deze projecten zijn voornamelijk tot stand
gekomen op initiatief van opleidingsinstanties en
branche-organisaties. De projecten in het algemeen
greren van onderwijsprogramma’s. Hieruit kan lering worden getrokken bij het ontwikkelen van
nieuwe Euregionale programma’s;
ESB 1-4-1992
— de subsidieverstrekkers voor scholingsprojecten
in de Euregio Maas-Rijn zouden een gezamenlijk
beleidsplan voor onderwijs en scholing kunnen
ontwikkelen, waarin gemeenschappelijke subsidievoorwaarden worden gesteld aan grensoverschrijdende projecten, ten aanzien van bij voorbeeld deelname en examinering;
— nagaan of er in de Euregio Maas-Rijn behoefte is
aan een instelling voor het initieren en coordineren van grensoverschrijdende beroepsopleidingen en vakcursussen, analoog aan de Stichting
grensoverschrijdende beroepsopleidingen in de
Euregio Twente-Westmunsterland.
Belastingen
De wellicht hinderlijkste en weerbarstigste knelpunten voor de grenspendel doen zich voor op het terrein van belastingen en sociale zekerheid. De Europese Commissie heeft in het verleden verschillende
malen getracht op het terrein van de directe, persoonlijke belastingen een richtlijn of verordening uit
te vaardigen. De nationale overheden hebben dit
echter lang kunnen tegenhouden onder verwijzing
naar het Europese verdrag, waarin de soevereiniteit
van de lidstaten op het terrein van de directe belas-
tingheffing wordt erkend.
Grenspendelaars zijn bovendien veelal onjuist of ge-
brekkig gei’nformeerd over de voor hen relevante
wet- en regelgeving. Men moet zijn weg zien te vin-
den in conflicterende stelsels van wet- en regelgeving en elkaar overlappende of zich herhalende uitvoeringsprocedures. Grenspendelaars kunnen zich
daar slecht tegen verweren, doordat de beroepsmogelijkheden ondoorzichtig zijn en adequate juridische bijstand doorgaans ontbreekt. Vooral de Belgische en Nederlandse pendelaars die in Duitsland
werken ondervinden veel problemen.
Helaas is er voorlopig geen zicht op een verbetering
van deze situatie door bij voorbeeld aanpassingen
van de nationale wet- en regelgeving op basis van
een Europese richtlijn of bilaterale verdragen. Desalniettemin enige aanbevelingen:
– het verlenen van grensoverschrijdende rechtsbijstand door het bij de rechtsgang ondersteunen
van individuele pendelaars die problemen hebben op fiscaal terrein. Daarbij kan ook worden gedacht aan het stimuleren van proefprocessen, het
323
toegankelijk maken van de bestaande regelgeving en jurisprudence en dergelijke;
– de grensoverschrijdende uitvoeringsprocedures
op ‘pendelvriendelijkheid’ laten doorlichten door
de Bureaus voor Belgische en Duitse Zaken.
Sociale zekerheid
De sociale verzekeringspositie van grenspendelaars
wordt voor een belangrijk deel geregeld in een Europese verordening. Hierdoor is er enige coordinatie
tot stand gebracht tussen de nationale stelsels van sociale zekerheid. Niettemin treden er in de dagelijkse
praktijk tal van problemen op voor individuele pendelaars, vooral met betrekking tot de ziektekosten,
de arbeidsongeschiktheid en de ouderdomsvoorzieningen en -pensioenen. Deze problemen zijn voor
een deel het gevolg van de verschillende uitgangsprincipes van de nationale zekerheidsstelsels. Voor
een ander deel zijn de problemen het gevolg van verschillen tussen de criteria voor toe- en uittreding, premie- en uitkeringshoogte en dergelijke.
Veel problemen op dit terrein zijn evenals bij de belastingen het gevolg van de zeer gebrekkige informatie waarover de pendelaars beschikken. Daarbij
speelt niet alleen de complexiteit van de desbetreffende regelingen een rol, maar ook het feit dat begrijpelijke en op de persoonlijke situatie toegesneden informatie en advies slechts op enkele plaatsen
kunnen worden verkregen.
Naast de grote informatiebehoefte doet zich het probleem voor dat de uitvoerende instanties in de verschillende landen feitelijk niet met elkaar samenwerken en bovendien onvoldoende oog hebben voor
de specifieke problematiek van de grenspendel. Onnodig lange en omslachtige procedures zijn hiervan
vaak het gevolg.
In aansluiting hierop kunnen de volgende aanbevelingen worden gedaan:
– Euregionale politici en belangenorganisaties dienen er alert op te zijn dat er bij het vaststellen van
nieuwe sociale wet- en regelgeving in voldoende
mate rekening wordt gehouden met de gevolgen
voor grenspendelaars;
– er dient meer clientgerichte informatie en advies
beschikbaar te komen over de gevolgen van het
werken over de grens op het terrein van de sociale zekerheid;
– evenals bij de belastingen zijn ook hier de aanbevelingen van toepassing met betrekking tot het
verlenen van rechtsbijstand aan pendelaars met
problemen op het terrein van de sociale-zekerheidswetgeving en het doorlichten op ‘pendelvriendelijkheid’ van de uitvoeringsprocedures.
Gecoordineerde aanpak
Zoals reeds is opgemerkt, dienen de voorgestelde
initiatieven een Euregionale arbeidsmarkt dichterbij
te brengen binnen een uiterst complexe regio, die
intern is verdeeld door hardnekkige institutionele
en sociaal-culturele scheidslijnen. Om deze initiatieven effectief te doen zijn, is coordinatie en netwerkvorming tussen de betrokken instanties op het” vlak
van hun grensoverschrijdende activiteiten zonder
meer noodzakelijk. Vermeden moet worden dat op
zich lofwaardige initiatieven van overheden, organisaties voor de arbeidsvoorziening, werkgevers- en
werknemersorganisaties, onderwijsinstellingen en
belangenverenigingen van pendelaars elkaar gaan
overlappen of zonder enige coordinatie worden ontwikkeld en uitgevoerd. Deze coordinatie moet er
toe leiden dat het Euregionale geheel meer wordt
dan de som der delen en moet voorkomen dat goede initiatieven in de kiem worden gesmoord.
Een eerste vereiste voor een gecoordineerde aanpak
is het formuleren van een politieke visie op de mogelijkheden voor bestuurlijke samenwerking. Voor
de verdere beleidsontwikkeling zijn in ieder geval
drie beleidsinstrumenten van belang. Het eerste instrument is, analoog aan de voorstellen uit het rapport-Buck2, de instelling van een Euregio Adviesraad in combinatie met thematische werkgroepen,
bestaande uit vertegenwoordigers van overheden,
sociale partners en andere belangengroeperingen.
Deze adviesraad zou taken kunnen vervullen met
betrekking tot het signaleren en oplossen van knelpunten in de coordinatie en het evalueren van de effectiviteit van de genomen initiatieven.
Het tweede instrument bestaat uit de ontwikkeling
van een Euregio Statistiek met gegevens over de bevolking, de economische structuur en de arbeidsmarkt. Deze statistiek dient in coordinatief verband
te worden opgezet door bij voorbeeld in de regie’s
gevestigde onderzoekinstellingen op basis van de
bestaande regionale statistieken. Bij de afstemming
van deze regionale statistieken zal tevens moeten
worden aangesloten op de huidige statistieken van
Eurostat. Een dergelijke Euregio Statistiek kan in de
eerste plaats een nuttige rol vervullen bij de gewenste netwerkvorming binnen de Euregio. In de tweede
plaats kan deze statistiek als informatiebron fungeren voor het signaleren van knelpunten op de arbeidsmarkt in de verschillende grensregio’s. In de
derde plaats kan een dergelijke statistiek de informatie aandragen voor het evalueren van de effectiviteit
van de beleidsinitiatieven die in de Euregio op sociaal-economisch terrein worden genomen.
Het derde beleidsinstrument is, analoog aan het genoemde voorstel voor arbeidsbemiddelaars, het uitwisselen van beleidsuitvoerend personeel tussen
overheden en overheidsinstellingen in de buurlanden door middel van stages en detacheringen. Door
een dergelijk ‘Euro-job-rotation’-plan kan de bekendheid worden vergroot met personen, procedures en de beleidscultuur in het aangrenzende bui-
tenland.
Uiteraard zijn toekomstige ontwikkelingen op communautair en nationaal niveau van groot belang
voor de totstandkoming van een geintegreerde arbeidsmarkt in de Euregio Maas-Rijn. De overdracht
van enerzijds steeds meer nationale bevoegdheden
naar het Europese niveau en anderzijds de toenemende decentralisatie van specifieke bevoegdheden
naar de regio scheppen hiervoor echter een gunstig
klimaat. Daarbij zal juist de samenwerking tussen
grensregio’s in Euregionaal verband een effectieve
bijdrage kunnen leveren aan de realisatie van een
geintegreerde Europese arbeidsmarkt.
Jaap van Dam
Andries de Grip
Hans Heijke
2. Buck Consultants, Waar liggen degrenzen? Limburg 25
jaar verder, Nijmegen, 1990.