Ministelsel,
een kleine
stop in de
goede richting
Het ministelsel in de sociale zekerheid kent uitgesproken voor- en tegenstanders. De politieke scherpte is
toegenomen nu de commissie-Wolfson in het rapport Niemand aan de
kant zich tegen en CDA-fractievoorzitter Brinkman zich er onlangs voor
hebben verklaard. Het vraagstuk
leent zich ervoor om zwaar ideologisch geschut in stelling te brengen.
Om te voorkomen dat stereotypen
de discussie domineren is enige relativering op haar plaats. Eigenlijk
staat het huidige stelsel niet ver
meer af van een collectief basisstelsel. Vborts kan worden geconstateerd dat van daadwerkelijke invoering overwegend positieve effecten
zijn te verwachten.
Geen grote overgang
Een ministelsel is meer een vloeiende overgang dan een structurele
breuk ten opzichte van het huidige
regime. Ten eerste is de mogelijke
reikwijdte van een ministelsel beperkt. Het raakt binnen de sociale
zekerheid slechts de werknemersverzekeringen; de volksverzekeringen
garanderen immers niet meer dan
een basisvoorziening. Ook anderszins is de reikwijdte beperkt. Na de
introductie van de arbeidsverledeneis – in feite is een leeftijdscriterium
ingevoerd — in de werkloosheidsverzekering in 1987 en realisatie van de
plannen daartoe in de arbeidsongeschiktheidsverzekering van vorig
jaar wordt voor betrokkenen al snel
de basisvoorziening in de werknemersverzekeringen bereikt. Reeds
nu heeft meer dan 90% van de arbeidsongeschikten een uitkering op
minimumniveau. Hoe jonger men is
en/of lager het laatstverdiende loon
des te sneller ligt de uitkering op
minimumniveau.
Tegen deze achtergrond is het niet
verwonderlijk dat in verhouding tot
de omvangrijke bedragen die in het
stelsel omgaan de invoering van een
ministelsel ‘slechts’ circa acht miljard
gulden zou opleveren. Er wordt dan
ook een verkeerd beeld opgeroepen
als een ministelsel wordt afgezet tegen een regime dat stelselmatig en
permanent op een hoog niveau uitkeert. De vraag die praktisch aan de
orde is, is of de leeftijds- en inkomensafhankelijke kop op de basisvoorziening in de WW en de WAO
moet worden gehandhaafd in een
stelsel dat overwegend het karakter
heeft van een basisvoorziening.
Ten tweede is er de vraag op welke
wijze het bovenwettelijke traject kan
worden ingericht. Drie mogelijkheden dienen zich aan. Bij collectieve
arbeidsovereenkomst kan een aanvulling op de basisvoorziening worden overeengekomen. Voorts kan
particulier een bovenwettelijke uitkering worden bijverzekerd en ten slotte kan de werknemer besluiten het
risico boven de verplichte wettelijke
verzekering voor lief te nemen. De
eerste mogelijkheid heeft gretig aftrek gevonden. Aanvullingen bij ziekte, arbeidsongeschiktheid en werkloosheid bij cao zijn sterk gegroeid
zowel qua aantallen werknemers als
wat betreft de situaties waarin een
aanvulling wordt verstrekt. Uit onderzoek is bekend dat aanvullingen
op de ziektewet in alle onderzochte
cao’s reeds in 1984 voorkwamen en
in 1989 nog steeds voor 100% zo’n
regeling bevatten; van een aanvulling op de arbeidsongeschiktheidsregeling is in 1984 in twee derde van
de cao’s sprake en in 1989 in bijna
90% van de contracten. De wettelijke werkloosheidsregeling werd in
1984 in 55% en in 1989 in 68% van
de cao’s aangevuld. Dit ruime gebruik ka’n verklaren waarom werknemers tot op heden de twee andere
optics weinig hebben benut. Voor
zelfstandigen die slechts aanspraak
hebben op een basisvoorziening in
het kader van de AAW is particuliere
bijverzekering overigens heel gebruikelijk.
Particuliere (bij-)verzekering tegen
het risico van werkloosheid moet
evenwel uitgesloten worden geacht
omdat geen verzekeringsmaatschappij dit slecht te beheersen en te calculeren risico verzekert. De door
sommigen bepleite privatisering in
de sociale zekerheid beperkt zich aldus tot het ziekte- en arbeidsongeschiktheidsrisico en kan dan ook
nooit meer beslaan dan een deel van
de werknemersverzekeringen.
De huidige situatie wordt dus reeds
gekenmerkt door een behoorlijke bovenwettelijke dekking in semi-collec-
tieve of particuliere vorm. Invoering
van een ministelsel betekent dan
ook niet het leggen van nieuwe,
maar het verschuiven van bestaande
grenzen.
Kiezen voor een ministelsel staat ten
derde voor sommigen gelijk met het
verlagen van de zekerheid op aanspraken. De recente geschiedenis
biedt echter een ander beeld. De
stelselherziening in 1987, de op zijn
minst kronkelig te noemen besluitvorming over de ZW/WAO-verzekering en het gesjor rond de bejaardenvoorzieningen AAW maken duidelijk
dat in de politieke besluitvorming
voor een toenemend beroep op uitkeringen een uitweg wordt gezocht
in een verlaging van uitkeringsniveaus. Afgemeten aan de zekerheid
dat de werknemer op termijn zijn
aanspraken indien nodig geldend
kan maken lijkt een polls bij een verzekeringsmaatschappij waarvoor
particulier wordt betaald of een caoafspraak waarop via de eigen organisatie invloed kan worden uitgeoefend (zonodig door afruil met
andere arbeidsvoorwaarden) te verkiezen boven het zich verlaten op
de bestendigheid van publieke besluitvorming.
Samenvattend is er dus tussen het
huidige stelsel en een ministelsel
een veel minder groot verschil dan
vaak wordt gesuggereerd, zijn werknemers goed in staat voorzieningen
voor het bovenwettelijke traject te
treffen en is het kwestieus dat collectieve regelingen meer zekerheid verschaffen dan andere afspraken.
Sociaal-economische gevolgen
De keus voor een ministelsel heeft
wel consequenties voor andere
aspecten van het sociaal-economische beleid. Wordt collectief niet
meer dan een basisvoorziening gegarandeerd dan dient er volop gelegenheid te zijn om bovenwettelijke aanvullingen te organiseren. Deze
onbelemmerde vrijheid staat dwars
op het kabinetsbeleid van vorig jaar
om via een zogenoemd parapluwetje bovenwettelijke afspraken bij cao
te bemoeilijken. Als zodanig overigens een eigenaardig middel om een
te hoog beroep op wettelijke regelingen terug te dringen. Evenmin past
in een ministelsel het principe van
de eindigheid van uitkering zoals
dat is geintroduceerd in het augustuspakket van ZW/WAO-maatregelen van het kabinet. Beperking van
de uitkeringsduur bij de arbeidsongeschiktheidsverzekering (voor hen
die jonger zijn dan vijftig jaar) acht
ik zoals eerder gesteld in strijd met
de aard van de verzekering1. Een
keus voor een ministelsel impliceert
overigens dat sowieso het element
van de duurbeperking uit de verzekering wordt geelimineerd.
Albeda ziet met de komst van een
ministelsel ook een loondervingsregime voor het ziekte- en werkloosheidsrisico ontstaan2. Voor het bovenwettelijke traject zullen, gegeven
de per bedrijfstak of onderneming
verschillende behoeften om arbeidsongeschiktheids- en werkloosheidsrisico’s af te dekken, aparte voorzieningen nodig blijven. Voor het
wettelijke deel vraag ik mij af of de
onmiskenbare administratieve voordelen van een verzekering niet
wegvallen vanwege de zeer onderscheiden aard van de risico’s. Op
voorhand lijken mij beheersing van
en controle op verblijf in de verzekering bij gescheiden regimes nauwgezetter te kunnen zijn.
Omdat een loondervingsverzekering
dus niet past op het bovenwettelijke
traject, neemt de betekenis daarvan
af met de komst van een ministelsel,
waarbij terzijde het nog de vraag is
of het wel verstandig is die kant op
te werken.
Een ministelsel brengt een groter
deel van de sociale zekerheid binnen het stelsel van arbeidsverhoudingen. Dit heeft een aantal voordelen:
– per bedrijfstak of onderneming
kan worden gedifferentieerd in
premies en uitkeringen afhankelijk van de kenmerken van het
werk en/of de behoeften van de
betrokkenen. In onderhandelingen kan de opbrengst in bovenminimale zekerheid worden afgewo-
gen en geruild tegen andere
arbeidsvoorwaardelijke elementen. Waarom zou wettelijk wel
kunnen worden volstaan met een
minimumloon en vakantie-uitke-
ring en niet met een werkloosheids- of arbeidsongeschiktheidsuitkering op minimumniveau?
Premiedifferentiatie als beginsel
kan geen bezwaar opleveren;
sinds jaar en dag worden er im-
mers per wachtgeldfonds verschillende premies in samenhang met
de hoogte van het werkloosheidsrisico geheven en voorts is differentiatie ook als uitgangspunt aanvaard in de jongste plannen ter
bestrijding van het ziekteverzuim;
– bedrijfstaksgewijze of ondernemingsgewijze regelingen en particuliere verzekering vergroten de
betrokkenheid van de verzeker-
ESB 12-2-1992
den. Te verwachten is dat een beter inzicht in de kosten-batenverhouding zal leiden tot een zuiniger gebruik;
– er ontstaat meer ruimte voor variatie op basis van eigen (groeps-)
voorkeuren. De modaliteiten
springen in het oog: invoering
van vormen van eigen risico of
beperking van het verzekerde risico tot beroepskwetsuren, dan wel
uitsluiting van bij voorbeeld sportblessures behoren dan tot de mogelijkheden.
Hier staat tegenover dat niet op alle
werknemers een cao van toepassing
is en dat zware risico’s door verzekeringsmaatschappijen niet (zonder
meer) worden aahvaard. Voor het
laatste probleem zijn technische oplossingen te vinden, bij voorbeeld in
de vorm van een standaardpolis met
een vereveningsfonds, min of meer
analoog aan de particuliere ziektekostenverzekering. Het eerstgenoemde probleem is voor een belangrijk
deel een schijnprobleem. Ook nu is
het voor een minderheid van de
werknemers (op meer dan 80% is
een cao van toepassing) niet mogelijk om in semi-collectieve vorm de
werkloosheids- of arbeidsongeschiktheidsuitkering aangevuld te krijgen.
Dit verandert niet met de invoering
van een ministelsel. Particulier bijverzekeren of genoegen nemen met de
verplichte uitkering resteren als opties, gelijk die nu ook openstaan
voor zelfstandigen in de AAW. In bredere zin dient men zich te realiseren
dat men natuurlijk niet bij elke stap
in de richting van grotere flexibiliteit
en meer keuzemogelijkheden een
nieuw vangnet kan creeren. Men
kan niet blazen en tegelijk het meel
in de mond houden. Het spreekt dan
ook vanzelf dat met een solidair stelsel op minimumniveau de kans op
individuele en maatschappelijke verschillen in het bovenwettelijke deel
wordt vergroot. Of men dit toejuicht
of afkeurt is afhankelijk van het politiek-ideologische standpunt dat
wordt ingenomen. Hoe dit ook zij,
het is nuttig om in herinnering te roepen dat de sociale-zekerheidsregelingen die boven een basisvoorziening
uitgaan stammen uit de jaren vijftig
(WW) en zestig (WAO). Sindsdien is
onze samenleving aanmerkelijk veranderd. De aanzienlijk gestegen welvaart en de gegroeide mondigheid
van de burgers hebben de wens bevorderd op tal van gebieden meer
op het individu toegesneden keuzes
te willen maken. Mede tegen deze
achtergrond heeft de overheid haar
herverdelende functie in hoge mate
geruild voor een beschermende rol
en gedetailleerde rechtvaardigheidsdoelstellingen verlaten voor zekerstelling dat ondergrenzen niet worden overschreden. Ik zie geen reden
om de sociale zekerheid van de invloed van deze maatschappelijke
veranderingen uit te sluiten.
Tot slot
In het bovenstaande is weinig aandacht besteed aan de effecten voor
de uitvoeringsorganisatie en aan het
financiele aspect. Over beide elementen tot slot een opmerking. De
invoering van een leeftijdscriterium
in de werkloosheids- en binnenkort
in de arbeidsongeschiktheidsverzekering heeft een buitengewone belasting voor de verzekerdenadministratie veroorzaakt, omdat verzekerden in de tijd moeten worden gevolgd. Deze wezenlijke kostenstijging zou bij een ministelsel wegvallen.
Het financiele belang van een ministelsel wordt bij benadering besomd
op/ 8 miljard. In verhouding tot wat
er omgaat in de sociale zekerheid
(1990: / 135 miljard) inderdaad een
relatief laag bedrag. Wel is, zoals in
het begin vermeld, daarbij uitgegaan
van de situatie na realisering van de
ZW/WAO voornemens van het kabinet waarmee reeds een structurele
besparing van/ 8,3 miljard zal worden getoucheerd . In absolute zin
gaat het evenwel dan nog om een
aanzienlijke som. Meer dynamisch
gezien kan er ten slotte op worden
gerekend dat de gedifferentieerde
opbouw boven een ministelsel gedragseffecten teweeg zal brengen
die het financiele belang ver boven
de acht miljard zullen brengen.
W. van Voorden
De auteur is hoogleraar sociaal-economisch beleid aan de Erasmus Universiteit
Rotterdam en de Katholieke Universiteit
Brabant.
1. W. van Voorden, Het arbeidsvoorwaardenbeleid onder invloed van de volumebeheersingsmaatregelen ZW/WAO,
Sociaal Maandblad Arbeid, januari 1992,
biz. 8.
2. J.A.A. van Doom en W. Albeda, Hetprimaat van het arbeidsbestel, SMO-informatief, 1991, biz. 40.
3. CPB, Macro Economische Verkenning
1992, biz. 111.