ECONOMIE
•’
De G7: een
paradoxale
notie
Van 15 tot 17 juli wordt in Londen
de zeventiende economische topconferentie gehouden van wat de G7
wordt genoemd: de groep van zeven
grote westerse industriele landen.
De staatshoofden en premiers van
de Verenigde Staten, Canada, Japan,
Duitsland, Frankrijk, Engeland en Italic zullen dan in aanwezigheid van
de EG-vertegenwoordigers Lubbers
en Delors wereldeconomische en
-politieke problemen bespreken. Extra cachet krijgt deze bijeenkomst
doordat na afloop Sovjetpresident
Gorbatsjov zich bij het gezelschap
voegt om de mogelijkheid van westerse steun aan zijn snel desintegrerende rijk te bespreken.
Wat is de G7 eigenlijk? Sommigen beschouwen het als een mediagebeurtenis, goed voor de electorale kansen van de organiserende politicus.
De orthodoxen in de leer van het
multilateralisme zien het als een ongewenste vorm van grote mogendhedenpolitiek. Anderen, ten slotte, menen dat een interdependente
wereldeconpmie alleen kan floreren
als de groten hun beleid onderling
op elkaar afstemmen.
Summitry
De eerste top vond plaats te Rambouillet in november 1975 en was
eenmalig bedoeld. Het initiatief ertoe was afkomstig van de toenmalige Franse president Giscard d’Estaing in reactie op de drievoudige
crisis die de wereldeconomie op dat
moment beheerste: de monetaire crisis van het post-Bretton Woodstijdperk, de economische recessie
van na de oliecrisis van 1973 en de
leiderschapscrisis die het gevolg was
van de financieel-economische verzwakking van de Verenigde Staten.
Na de ineenstorting van het multilaterale stelsel van overleg en coordinatie was in Franse ogen, daarin
gesteund door Duitsland, direct overleg tussen de belangrijkste landen
de laatste mogelijkheid om erger te
voorkomen.
Het bleef niet bij een keer. Rambouillet vormde de eerste van een reeks.
Bovendien breidde de groep zich uit
tot haar huidige aantal met Canada
(1976) en de voorzitters van de Europese Raad en Commissie (1977): een
G7+. Doel van de bijeenkomsten
was (en is) om door middel van consultatie, afstemming van economisch
beleid en, indien noodzakelijk, gecoordineerd optreden een evenwichtige groei van de wereldeconomie te
bevorderen. Gedurende het eerste
decennium van de G7 is de daartoe
gehanteerde methode die van ‘summitry’: overleg tussen de politieke
leiders. Dit verschijnsel is niet
nieuw. Sinds het Congres van Wenen van 1815 is het een beproefd
middel van diplomatic. Maar in de internationale economic is zij tamelijk
uitzonderlijk.
Beoordeeld vanuit de doelstelling
van coordinate zijn de resultaten
van het G7-overleg gedurende deze
periode tamelijk bescheiden. Vooral
de Verenigde Staten, bevrijd uit het
knellende keurslijf van Bretton
Woods, wensen zich niet te binden
aan afspraken over wisselkoersverhoudingen, laat staan over macroeconomisch beleid. Het overleg
wordt dan ook gekenmerkt door vrijblijvendheid, onenigheid over prioriteiten (groei of inflatiebestrijding) en
vooral geruzie over de vraag wie de
lasten van coordinate dient te dragen: de beruchte ‘locomotieftheorie’.
De wereld wordt ondertussen geteisterd door stagflatie, monetaire instabiliteit en neo-protectionisme.
De poging tijdens de top van Bonn
(1978) om door een gezamelijke inspanning de wereldeconomie een
impuls te geven mislukt bovendien
jammerlijk door het uitbreken van
de tweede oliecrisis. Het lot van de
G7 lijkt daarna definitief bezegeld te
worden als de Federal Reserve onder Volcker eenzijdig tot een zeer restrictief beleid overgaat en in 1980
Reagan aan het bewind komt. Internationale afstemming van economisch beleid past in het geheel niet
in zijn vulgair-liberale vrije-markrideologie. Economische onevenwichtigheden zouden onder een stelsel
van vrije wisselkoersen als vanzelf
verdampen.
Beyond summitry
van is dat de Amerikaanse Industrie
niet langer kan concurreren op de
wereldmarkten. Een dramatisch handelstekort is het gevolg. In reactie
daarop dreigt het Congres met een
reeks van protectionistische maatregelen. Tegelijkertijd kampt de federale overheid met een enorm tekort op
de begroting en een navenante behoefte aan buitenlands kapitaal.
Op korte termijn rest slechts een uitweg uit deze benarde situatie: een
daling van de dollar; een stap waarvoor de medewerking van het buitenland noodzakelijk is. In September 1985 wordt vervolgens de draad
van beleidscoordinatie weer opgevat
als de G5 (G7 minus Italic en Canada) de Plaza-overeenkomst sluit met
als doel om door middel van gemeenschappelijke interventies de
koers van de dollar te doen dalen.
Deze actie is opmerkelijk succesvol.
De dollar verliest tegenover yen en
mark zo’n 30 a 40% aan waarde. In
februari 1987 sluiten zes van de leden (G7 minus Italic) vervolgens het
Louvre-akkoord, gericht op stabilisatie van de koers tussen dollar, mark
en yen binnen geheime marges .
Het Plaza-akkoord wordt veelal beschouwd als de aanzet tot daadwerkelijke beleidscoordinatie binnen de
G7. Tijdens de top van Tokio (1986)
wordt besloten de coordinate te versterken door oprichting van wat de
G7 in eigenlijke zin is: een gezelschap bestaande uit de ministers van
Financien en centrale-bankdirecteuren van de G7-landen en de directeur van het IMF. Zij komen regulier
drie keer per jaar bijeen. Hun expliciete doel is een betere afstemming
van het monetaire en macro-economische beleid te bewerkstelligen.
Door middel van economische
indicatoren en een systeem van ‘surveillance’ wordt gepoogd de beleidsafstemming te objectiveren. Belangrijker is echter dat als gevolg van de
oprichting van dit nieuwe gremium
het zwaartepunt van coordinate verschuift naar het niveau van de ministers en directeuren. De fase van summitry lijkt voorbij.
Heeft zich nu via dit netwerk van
consultatie en coordinate het collectieve leiderschap gevormd dat de
voor blijvende marktintegratie noodzakelijke mate van beleidsintegratie
verzekert?
Dit blijkt een volstrekte illusie. Het
beleid van ‘benign neglect’ resulteert
in snel toenemende economische
onevenwichtigheden. De koers van
de dollar bereikt in 1985 een historisch hoogtepunt. De keerzijde er-
1. Zie Y. Funabashi, Managing the dollar;
from the Plaza to the Louvre, Washington, 1988.
DEZEWEEK
Collectief leiderschap
leid en vooral het begrotingsbeleid.
Een verwijzing naar het blijvende
Amerikaanse begrotingstekort zegt
hier voldoende. Juist in dit opzicht
begint een evenwichtige wereldeconomie inderdaad met ‘sound economics at home’. Afspraken over wisselkoersen hebben nut voor zover
zij op dit punt disciplinerend werken. Worden ze daarentegen gebruikt om keuzes te ontlopen c.q.
lasten op anderen af te wentelen,
dan zijn zij contraproduktief.
Het is het oude liedje. Ook de G7 is
het slachtofffer van het primaat van
binnenlandse en electorale overwegingen. Wat dit betreft is er niets
nieuws onder de zon. Die overwegingen waren destijds voor Nixon al
den met blokvorming. Zij is ten dele
een reactie op de derde ontwikkeling.
De noodzaak tot coordinate is een
gevolg van de toegenomen financieel-economische vervlechting tussen
de westerse economieen. Via bandel, kapitaalstromen en betalingsverkeer zijn nationale economieen gei’nternationaliseerd. De keerzijde
hiervan is dat a) de beleidsautonomie en -effectiviteit van overheden
feitelijk is afgenomen, b) zij voor het
realiseren van hun nationale doelstellingen elkaars medewerking nodig
hebben, en c) gebrek aan coordinatie tot welvaartsverlies en conflicten
kan leiden. Deze interdependentie is
niet van vandaag en zelfs niet van
gisteren. Zij heeft de afgelopen jaren
wel een sterke impuls gekregen
door de deregulering van financiele
markten en de liberalisering van kapitaalverkeer.
Moge de casus voor coordinatie
overtuigend zijn, minder overeenstemming bestaat over de vraag
of de voordelen ervan opwegen tegen de kosten om hoe dan ook tot
samenwerking te komen. Dan kunnen slechts vraagtekens geplaatst
worden bij het nut van de G7.
De coordinatie door de G7 heeft
zich vooral, en zeker in het Plazatijdperk, gericht op stabilisatie van
wisselkoersen. Dit veronderstelt
overeenstemming over de koersverhoudingen en de te gebruiken instrumenten. In beide opzichten heeft
het aan consensus ontbroken c.q.
werd deze snel weer ondergeschikt
gemaakt aan binnenlands-politieke
overwegingen betreffende groei en
inflatiebestrijding. Onder deze omstandigheden draagt wat voor beleid
doorgaat slechts bij aan het kwaad
dat men wenst te bestrijden: onzekerheid, niet in de laatste plaats op
de financiele markten. Dit bleek in
De wereldeconomie ontwikkelt zich
steeds meer tot een triadisch stelsel:
de VS, Japan en de de combinatie
EG/Duitsland. Dit is het voorlopig
eindpunt van een multipolarisering
waarop Henry Kissinger in reactie
op het Amerikaanse machtsverval
drie nog sterker elkaars natuurlijke
concurrenten zullen zijn. In hun onderlinge wedijver is de positie op de
wereldmarkten de inzet. Wisselkoersen, handelspolitiek en industriebeleid zijn de wapens in dit positiespel. Deze wedijver is een belangrijk
ingredient van het ‘mixed motives
game’ waarin zij verwikkeld zijn, en
dat volgens speltheoretische opvattingen het uitgangspunt vormt voor
samenwerking en coordinatie. Maar
gelet op de in het geding zijnde belangen zal niet samenwerking hun
eerste impuls zijn.
Integendeel, minimaal handhaving
en als het kan versterking van de eigen positie is een voorwaarde om te
overleven in deze concurrentie. Wat
voor samenwerking en coordinatie
doorgaat is aan dit doel ondergeschikt. Paradoxaal genoeg zal uit
hun wedijver wel een, ja zelfs de internationale economische orde ontstaan. Maar deze laat zich nog het
het najaar van 1987 toen een ruzie
reeds in de jaren zeventig speculeer-
beste vergelijken met een stelsel van
tussen Duitsland en de VS over dollarkoers en rente resulteerde in de
beurskrach van oktober. Het Louvreakkoord met zijn volgens velen irreele koersafspraken was uiteindelijk
de oorzaak hiervan. Om deze reden
stelt The Economist dat als het om valuta gaat de G7 er beter aan doet “to
stay at home and say nothing than to
visit each other’s capitals and stir
confusion with their necessarily mysterious communiques” .
De fixatie op instabiliteit van wisselkoersen is bovendien symptoombestrijding. Correctie van de daaraan
ten grondslag liggende onevenwichtigheden heeft immers nauwelijks
plaatsgevonden. Het gaat hierbij om
het handelsbeleid, het structuurbe-
de. Binnen deze triade zijn de Verenigde Staten vooral monetair vooralsnog de nummer een. Een tamelijk
relatieve nummer een dus.
machtsevenwicht, waarbinnen het
zoeken naar machtsevenwicht tussen de groten (‘balancing’) de leefregel is . De G7 vormt een illustratie
van dit toekomstbeeld.
ESB 10-7-1991
reden om te breken met Bretton
Woods. Om deze reden hoeft het
dan ook niet te verbazen dat van
coordinatie in de eigenlijke zin, een
substantiele aanpassing van nationaal beleid in reactie op interdependentie, geen sprake is.
Naar een tripolair evenwicht
Gelet op het krachtenveld waarbinnen de G7 functioneert, is het ook
niet erg waarschijnlijk dat zij zich zal
ontwikkelen tot een effectief college
voor coordinatie en management. Dit
krachtenveld conditioneert haar handelen en stelt met name grenzen aan
het vermogen tot collectieve actie.
Het kan getypeerd worden aan de
hand van de volgende trefwoorden.
Tripolarisering
Internationalisering
Op het niveau van de reele econo-
mie is globalisering immers nog
steeds het ‘catchword’. Technologic,
communicatie, deregulering en multinationals creeren in onderlinge samenhang een wereldeconomie waarin produktie en kapitaal steeds
minder territoir gebonden zijn en samenlevingen hun welvaart interna-
tionaal moeten bevechten.
Wat betekent dit krachtenveld voor
de G7? Primair dat de groep zich
min of meer tot een G3 (VS-JapanEG/Duitsland) ontwikkelt . Regionalisering en EMU staan daarvoor garant. Belangrijker echter is dat deze
Regionalisering
Deze tripolarisering wint aan kracht
door het proces van regionalisering
J.Q.Th. Rood
in de wereldeconomie. Via 1992,
De auteur is onderzoeksmedewerker bij
EMU, associatie en uitbreiding conti-
het Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen ‘Clingendael’ te Den
Haag.
nentaliseert de Europese economie.
In Noord-Amerika ontstaat een door
de VS gedomineerde vrijhandelszone. En in Azie valt een gelijksoortige
ontwikkeling te verwachten met Japan als centrum. De dollar zal als gevolg hiervan terrein verliezen aan
yen en mark/ecu. Deze regionalisering moet evenwel niet verward wor-
2. The Economist, 29 juni 1991, biz. 12.
3. W. Dobson, Economic policy coordination: requiem or prologue?, Washington,
1991.
4. Zie J.Q.Th. Rood, De Internationale politieke economie als een positiespel,
Transaktie, jg. 19, 1990, biz. 214-232.