Veranderingen in de
economische orde
H.A.F.M.O. vanMierlo*
D
e europeanisering van de economieen, de verschuiving van economische
zwaartepunten en de zorg voor bet milieu brengen veranderingen teweeg in de
Nederlandse economische orde. Door de ontzuiling is de bestuurlijke en
economische structuur een leeg karkas geworden dat nauwelijks in staat is om in te
spelen op die veranderingen. Zowel centraal als decentraal zal het nodige moeten
veranderen om de optelsom van micro-economische processen in overeenstemming
te brengen met macro-economische doelstellingen.
Aan het einde van deze eeuw worden alle rekeningen tegelijk gepresenteerd; in ons land op een heel
speciale manier en in menig opzicht ingrijpender
dan in andere landen. Die rekening heeft zowel betrekking op de actualiteit van de vraagstukken waar
het kabinet zich al maanden over buigt als over de
daaronder liggende actualiteit van de keerpunten in
onze Nederlandse economische orde.
Er zijn enkele processen die onze economische
orde in hoog tempo aan het beinvloeden — of zo
men wil – verstoren zijn.
In de eerste plaats is er de europeanisering van de
economieen. Een proces van harmonisatie en aanpassingen dat voor ieder land kwetsbare en pijnlijke
kanten heeft. En het spreekt vanzelf dat naarmate
een land meer een heel eigen, karakteristieke en in
zekere zin beschermde economische cultuur heeft
of heeft gehad zoals bij voorbeeld Nederland zo’n
proces van aanpassing pijnlijker en moeilijker gaat.
Maar tegelijkertijd zijn er voor ons land ook karakteristieken die ons een voorsprong geven. Een open
economic, een handelseconomie, een relatief sterk
multinationale ervaring, en een sterke voorsprong
waar het gaat om de uitvalspoort-rol in het Europees economische theater naar de buitenwereld van
Europa.
Een ander belangrijk proces dat onze economic zal
beinvloeden (en dat reeds doet) is de verschuiving
van de geo-economische middelpunten zowel in de
wereld als in Europa. In de wereld verschuift het accent naar de Stille Oceaan, wat een effect heeft op
het stempel dat de Atlantische handel op de wereldhandel drukt. In Europa vindt een verschuiving
plaats naar het Zuiden. Om het heel grof te zeggen
van de driehoek Amsterdam-Parijs-Keulen, naar de
driehoek Miinchen-Milaan-Lyon. In die eerste driehoek ligt ons land met Rijnmond als motor centraal.
Ten opzichte van de tweede driehoek liggen we excentrisch. Onze geografische positie ten opzichte
van het economisch proces verandert dus van centraal naar excentrisch. Daar valt via goede verbindin-
gen op in te spelen, maar dat heeft consequenties
voor het milieu.
Daarmee komen we aan een derde proces, dat niet
alleen de typisch Nederlandse economische orde,
maar de grondslagen van de economic wezenlijk zal
veranderen. Onze economische orde wordt bepaald
door de produktiefactoren kapitaal en arbeid. Het
snijpunt van beide krachtenbundels bepaalt de
hoogte en de kwaliteit van onze welvaart. De derde
produktiefactor, de natuur, is een verwaarloosd
kind geworden. De uitwerking bleef beperkt tot de
natuurlijke rijkdommen ofte wel de grondstoffen.
Kapitaal en arbeid zijn op zichzelf schaars, dus
krijgt het gebruik ervan een prijs. De grote fout die
in de beschavingsgeschiedenis is gemaakt, is dat we
altijd gedacht hebben dat de natuur (in de meest mime zin; beter is het woord ‘omgeving’) niet schaars
was. Waarschijnlijk omdat het oneerbiedig tegenover de Schepper zou zijn geweest te denken dat
zijn schepping niet onuitpijttelijk was. En dus werd
er geen prijs voor gevraagd. In de laatste twintig
jaar dat de bewustwording van het milieuvraagstuk
met de grootste moeite op gang kwam, heeft zich
het idee ontwikkeld, dat als de produktiefactoren
kapitaal en arbeid leiden tot schade aan het milieu,
dit hersteld moet worden. Maar dat is dus een actie
ex post. Terwijl voor de produktiefactoren arbeid en
kapitaal een prijs vooraf – ex ante – wordt betaald.
Thans viert het begrip ‘duurzame ontwikkeling’
hoogtij. Maar beseft men wel goed wat het betekent
als de produktie- en consumptieprocessen zich zo
voltrekken dat zij niet meer tot schade aan de omgeving leiden? Beseft men dat het betekent dat naast
de vertrouwde produktiefactoren kapitaal en arbeid
zich nu in voile omvang een derde voegt, namelijk
het gebruik van de omgeving? Daar komt bij dat de
nieuwe plaatsbepaling van de factor natuur een pro-
* De auteur is voorzitter van de Tweede-Kamerfractie van
D66.
bleem vormt dat niet met het prijsmechanisme valt
op te lossen.
In feite zijn er maar twee mogelijkheden. Of we
zien dat niet in en dan gaan we er met z’n alien aan,
of we zien dat wel in en dan zal onze economische
orde ingrijpend veranderen. Voor de behartiging
van de factoren arbeid en kapitaal komen de onderscheidenlijke belanghebbenden op: de werknemers
en de kapitaalbezitters. Maar wie zal in de drieslag
opkomen voor de omgeving waarmee het belang
van iedereen is gemoeid? Dat is de kernvraag. Het
antwoord is dat werkgevers en werknemers daarin
beide een rol kunnen en moeten hebben, maar dat
degene die hier namens alle belanghebbenden de
verantwoordelijkheid voor moet dragen, en dus de
behartiger bij uitstek is, de democratische overheid
is. Het is een observatie die zowel pleit voor tripartisering van overleg, als ook ondubbelzinnig een laatste verantwoordelijkheid van de centrale overheid
aanwijst.
De europeanisering, geo-economische verschuivingen en een andere houding tegenover onze omgeving zijn van invloed op de economische orde in Nederland. maar er is nog een andere factor die die
orde aantast en daar zal ik wat dieper op ingaan.
Het lege karkas van de verzuiling
Aan het eind van de twintigste eeuw zijn vooral in
Nederland de politieke en economische cultuur nog
de gevangene van een vervlogen tijdperk met anderssoortige tegenstellingen en andere mores. De
Nederlandse politieke cultuur, zowel de bestuurscultuur als de sociaal-economische cultuur, heeft zich
gevormd in een mondiaal gezien unieke maatschappij, die in de vorige en deze eeuw tot stand en wasdom is gekomen. Nederland kende lange tijd een
hechte organisatie van het maatschappelijke leven
in de zuilenstructuur. De verzuiling bood niet alleen
geborgenheid en zekerheid voor de mensen in de
zuil, maar bepaalde ook de structuur van de besluitvorming en de legitimatie van de besluiten. In de
zuilen heerste een zeer krachtige, maar als vanzelfsprekend ervaren sociale controle, die waarborgde
dat processen niet uit de hand liepen. De toppen
van de verzuilde organisaties stonden met elkaar in
contact en vormden in overleg de compromissen,
die vervolgens binnen de verschillende zuilen wer-
den gelegitimeerd. Die verzuiling kende tot de jaren
vijftig en zestig haar bloeiperiode, in de tijd van de
wederopbouw, het ontstaan van de overlegeconomie en de fundering van de verzorgingsstaat. Daarom ook vinden we in zoveel onderdelen van onze
huidige verzorgingsstaat de contouren van de verzuiling terug.
De zuilenmaatschappij beheerste het leven in alle
facetten. Maar voor de burger is zij bezig in snel
tempo te verdwijnen: die raakt gei’ndividualiseerd
en ontideologiseerd, een proces dat als een rode
draad door de Europese beschaving loopt. Voor
de gei’ndividualiseerde burger heeft de zuilenmaatschappij geen betekenis meer. Maar het karkas van die maatschappij wordt nog overeind gehouden door bestuurders, politici en instituten
die erbij hoorden. Die incongruentie is er in toenemende mate de oorzaak van dat maatschappelijke en economische processen in feite steeds
minder onder controle of bestuur zijn en tot mis-
ESB 12-6-1991
vormingen leiden, die schade toebrengen aan het
sociale en economische leven.
Symptoombestrijding
Het proces van individualisering en ontideologisering speelt zich af in alle landen van West-Europa,
maar heeft juist in Nederland, waar men zo veilig
opgeborgen heeft gezeten in die zuilenstructuur, extra hard toegeslagen en voor een grotere ontworteling gezorgd. Misschien moet daarin de verklaring
worden gezocht van een aantal verschijnselen die,
in vergelijking met het buitenland, scherp afsteken.
Zo is de arbeidsparticipatie buitengewoon laag
(100 actieven tegenover 86 niet-actieven), de deel-
neming van vrouwen aan het arbeidsproces gering, de arbeidskosten hoog, het ziekteverzuim en
de arbeidsongeschiktheid groot en de kwesties
van het financieringstekort en de verlaging van de
collectieve lasten, hardnekkig onoplosbaar. Bovendien zijn grote operaties, zoals de WIR, de vut
en de WAO gedenatureerd en hebben vele miljarden teveel gekost.
Bij al deze verschijnselen is te weinig de vraag ge-
steld: hoe komt het dat het is zoals het is? Als optelsom van dit alles domineer! het schrikbeeld van het
financieringstekort, dat de problemen in een getal
concretiseert, dat als een zwaard van Damocles boven het hoofd hangt. Het is verleidelijk om de vraagstukken van daaruit te attaqueren, via bezuinigings-
voorschriften die in vastgelegde tijdpaden tot
concrete resultaten moeten leiden. Deze kwantitatieve benadering is de meest gangbare in de afgelopen
kabinetsperiodes. Zij beoogt tot direct meetbare resultaten te leiden, die vooral politieke genoegdoening moeten geven. Hoe belangrijk de bestrijding
van dat tekort ook is, het gevaar is groot dat het
Symptoombestrijding is die z’n doel voorbij schiet.
Het kan tot onrechtvaardigheden leiden en tot sociale onrust en pakt de oorzaak van het probleem niet
aan. Het zou dan ook beter zijn om het accent meer
te leggen op een oorzaakbestrijdende aanpak, die
mogelijkerwijs op de korte termijn wat minder optische resultaten laat zien, maar op een wat langere
duur efficienter en duurzamer werkt. En ook rechtvaardiger. Daarvoor is echter analyse nodig, die
voor alle betrokkenen (overheid, werkgevers, werknemers) wel eens moeilijker en pijnlijker kan zijn,
omdat hierbij zowel de politieke als sociaal-economische cultuur op het spel staat. Als voorbeeld
dient het stelsel van sociale zekerheid.
De ondraaglijke ongeschiktheid
Het sociale-zekerheidsstelsel is bedoeld en grotendeels opgezet als materieel vangnet voor hen die tijdelijk of blijvend uit het arbeidsproces vallen. Het
was de materiele vertaling van de bescherming en
patronisering die de verzuiling bood op immaterieel
gebied. Werknemers en werkgevers waren toen niet
gewend om zich individueel tegen risico’s in te dekken. Dat was ook niet nodig want de collectieve verzorging werd van bovenaf geregeld. In de verzuilde
samenleving was de sociale controle groot genoeg
om eventueel misbruik tegen te gaan. Overigens
golden toen voor het zekerheidsstelsel andere randvoorwaarden; namelijk volledige werkgelegenheid
in een systeem waarin er per gezin doorgaans een
kostwinner was.
In de loop der jaren veranderde de sociale zekerheid van vangnet tot gedeeltelijk arbeidsmarktinstrument. Twee tegengestelde trends zorgden voor frictie: op bedrijfsniveau werd de verhoging van de
arbeidsproduktiviteit de belangrijkste doelstelling,
overlegeconomie, die misschien te zeer op de oude
leest geschoeid is gebleven. Het stelsel van de overlegeconomie is toe aan renovatie, dat geldt zowel
voor de politick als voor de economic.
terwijl zich door de individualisering en verzelfstan-
Het verbrokkelend adres
diging steeds meer mensen op de arbeidsmarkt gingen aanbieden. Er ontstond dus steeds meer spanning tussen de micro-doelstelling van verhoging van
de arbeidsproduktiviteit en de macro-doelstelling
van werkgelegenheid. Het gevolg was dat, om doorstroming te krijgen, arbeidsmarktvliedende constructies werden bedacht.
In de politick dringt langzaam het besef door dat de
afstand tussen kiezer en gekozene voor een belangrijk deel te wijten is aan structurele veranderingen
in de samenstelling van het electoraat. Niet alleen
wordt de traditionele binding van kiezers met een
partij minder, ook laten kiezers zich steeds minder
samenbrengen in vaste traditionele belangengroe-
In Nederland geldt de hoge arbeidsproduktiviteit
pen. Zij laten zich ook niet meer als zodanig aan-
per werknemer als een van de oorzaken van het grote aantal arbeidsongeschikten en het hoge ziekteverzuim. Dat geldt overigens ook voor het omgekeerde: de arbeidsproduktiviteit kan in Nederland zo
hoog zijn omdat gedeeltelijk of arbeidsongeschikten
uit het arbeidsproces worden gerangeerd. Bedrijven
hebben er om begrijpelijke redenen belang bij dat
de arbeidsproduktiviteit hoog blijft. De kosten daarvan kunnen de bedrijven echter vrijwel ongehinderd afwentelen op collectieve voorzieningen. Het
spreken. De arbeider, de bijstandsmoeder, de sociaal zwakkere of de ondernemer zijn noch een
politieke entiteit, noch door de politick zo te adresseren. De kiezer is meer en meer een individu, dat
soms werkloos, soms alleenstaand, soms automobilist, huurder of huiseigenaar is. ledere burger draagt
een scala aan belangen in zich die wisselend prevaleren. In die verkorreling van het electoraat ligt een
belangrijke oorzaak voor de crisis in de politick. Zowel waar het de legitimatie van de gekozenen als
gevolg is dat er een ondraagbare druk ontstond op
die van de besluiten betreft.
de collectieve lasten. De overdrachtsuitgaven rijzen
de pan uit en dragen bij tot de financiele problemen
van de overheid.
De arbeidsongeschiktheid illustreert de spanning
tussen het decentrale eigenbelang en centrale doelstellingen, in dit geval maximale arbeidsparticipatie.
Eveneens blijkt hoezeer micro-economische beslissingen zijn verweven met maatschappelijke doelstellingen.
Het traditionele maatschappelijke middenveld, de
koepels en besturen van instellingen en organisaties, die in zo belangrijke mate verantwoordelijk zijn
voor de uitvoering van het beleid in de verzorgingsstaat, heeft met dezelfde problematiek te maken.
Niet de rol en het belang van de intermediaire kaders tussen overheid en burger staat ter discussie,
maar de vraag wie en wat die kaders vertegenwoordigen en of zij de maatschappelijke processen nog
wel in de hand hebben.
Ook onze economic voelt de gevolgen van de individualisering aan den lijve. De arbeidsverhoudingen
zijn ingrijpend gewijzigd, de produktieprocessen
zijn sterk gedifferentieerd en gespecialiseerd, een
belangrijk deel van de economische dynamiek vindt
plaats in het midden- en kleinbedrijf, de variatie tussen bedrijven en bedrijfstakken is toegenomen en
de werknemers zijn mondiger geworden en hebben
(via vakbonden en ondernemingsraden) meer inzicht en invloed op de bedrjfsstrategie gekregen.
Ook hier is de vraag in hoeverre de structuren en
procedures voor besluitvorming en overleg, die in
grote lijnen nog dateren uit de hoogtijdagen van de
verzuiling, in staat zijn oplossingen aan te dragen
voor economische problemen van zo verschillend allooi.
In een gedifferentieerde en complexe economic,
waarin bedrijven op uiteenlopende manieren de invloed van de conjunctuur ondergaan, kunnen moeilijk afspraken worden gemaakt die een algemene
geldigheid hebben (of zelfs een geldigheid per bedrijfstak). Het ene bedrijf is het andere niet: waar bij
de een loonsverhoging het logische gevolg is van
goede bedrijfsresultaten, kan bij de ander het accent
meer bij behoud van werkgelegenheid komen te liggen als die resultaten tegenvallen. Zelfs binnen een
bedrijf wordt het steeds lastiger om collectieve arbeidsvoorwaarden af te sluiten. Voor de ene schaarse beroepscategorie kunnen andere maatstaven gelden dan voor categorieen waar grote overschotten
zijn. De toenemende differentiatie in het bedrijfsleven vereist een verfijning van het instrumentarium
De verstarring van de overlegeconomie
De discussie over de verhouding tussen overheid en
rnarkt is geliefd maar achterhaald. De klassieke
scheiding tussen collectieve, maatschappelijke en
sociaal-economische doelstellingen is verwaterd. De
verwevenheid en wederzijdse afhankelijkheid van
overheid en markt is nooit eerder zo groot geweest.
Er is nauwelijks nog beleid dat geen directe consequenties heeft voor de economic. De economic zelf
is van draagvlak van de verzorgingsstaat verworden
tot geintegreerd onderdeel ervan. Markt en plan zitten aan elkaars leiband. Als de overheid haar schatkist niet goed beheert, zet zij de economische welvaart op het spel. Als het bedrijfsleven het stelsel
van sociale zekerheid hanteert als arbeidsmarktinstrument, worden de collectieve doelstellingen
van de overheid in gevaar gebracht. Daarom trachten overheid, werkgevers en werknemers zoveel
mogelijk gezamenlijk verantwoordelijkheid te dragen voor het sociaal-economische beleid. Toch lijken tot op heden noch de overheid, noch de sociale
partners in staat om een aantal fundamentele maatschappelijke en sociaal-economische problemen op
te lessen. Steeds vaker verzandt de besluitvorming
in een procedureel doolhof van advisering, raadpleging en overleg, terwijl de verantwoordelijkheden
voor ontstane situaties steeds meer vervagen. Regelmatig worden oplossingsmogelijkheden uiteengereten door tegengestelde rollen en niet te verzoenen
verschillen van inzicht en belangentegenstellingen.
Voor een niet onaanzienlijk deel lijkt die patstelling
te wijten aan de organisatie en structuur van onze
waarover het arbeidsvoorwaardenoverleg zich moet
buigen. Dat kan waarschijnlijk niet zonder nog verdere decentralisatie van het overleg. Alleen op het
meest decentrale niveau kan een verantwoorde afweging worden gemaakt tussen werkgelegenheid,
arbeidsduurverkorting, terugdringing van arbeidsongeschiktheid, scholing, lonen en dergelijke.
Het is evident dat er behoefte is aan veel meer differentiatie tussen bedrijven onderling en bedrijfstakken en dus aan veel nicer ruimte voor decentrale onderhandelingen. Maar juist daarom wordt de vraag
relevanter hoe je voorkomt dat de optelsom van de
uitkomsten van micro-economische processen schade toebrengt aan macro-economische belangen.
Voorbeelden:
– als op micro-niveau te weinig allochtonen aan het
werk komen, zal dat resulteren in een raciaal
vraagstuk voor de samenleving, wat een macrovraagstuk is;
– als door oneigenlijk gebruik van de WAO de verhoudingen tussen werkenden en niet-werkenden
verslechtert, dan kan de koppeling niet worden
gehandhaafd, hetgeen in de macro-belangensfeer
ligt.
Een opknapbeurt
Politick en economic moeten op zoek naar nieuwe
verbanden en omgangsvormen. Voor Nederland
geldt dat des te meer omdat we er te lang op hebben vertrouwd dat het gebouw van de overlegeconomie dat was geent op de verzuilde samenleving nog wel een paar jaar mee kon. Dat is niet het
geval: het hoeft niet tegen de vlakte maar het is wel
toe aan een grondige opknapbeurt.
Om te beginnen zullen bedrijven hun micro-economische eigenbelang meer in overeenstemming moeten brengen met het macro-economische collectieve
belang. Bedrijven zullen bij voorbeeld zelf verantwoordelijkheid moeten gaan dragen voor de gevolgen van arbeidsongeschiktheid.
Inspelend op de tendens van toenemende decentralisatie is het bovendien te overwegen dat ook het arbeidsvoorwaardenoverleg nog verder wordt gedecentraliseerd. Het is dan echter noodzakelijk dat de
democratische legitimatie ook van onderaf wordt
versterkt, bij voorbeeld door de rol van ondernemingsraden in het overleg te versterken.
Hoe meer ruimte er is voor decentraal overleg, hoe
belangrijker het wordt dat er een kanaal is voor informatie-uitwisseling van boven naar beneden en
omgekeerd. Een kanaal dat op hoofdlijnen de richting aangeeft. De klassieke vraag tussen centraal
overleg of decentraal overleg zou vervangen moeten worden door een combinatie, waarbij centraal
overleg nodig is om een veel omvangrijker decentraal overleg mogelijk te maken. Minister De Vries
heeft momenteel geen behoefte aan centraal overleg omdat, zo zegt hij, “de sfeer er niet naar is”. Het
groeiend onvermogen van de regering had niet beter geillustreerd kunnen worden. De sfeer in het
overleg wordt in hoge mate bepaald door een zelfverzekerde overheid die probeert een klimaat voor
vruchtbaar overleg te scheppen. Misschien heeft de
overheid zich in de afgelopen jaren wel te ver teruggetrokken, met als dramatisch dieptepunt de laatste
SER-adviesaanvraag over de sociale zekerheid. Terwijl de sociale partners smeekten om een duidelijke
ESB 12-6-1991
adviesaanvraag, weigerde het kabinet om haar politieke verantwoordelijkheid te nemen. Ik zet niettemin ook vraagtekens bij de houding van de werkgevers-organisaties om niet meer tot centraal overleg
te willen komen en eerst de begroting van Prinsjesdag af te wachten. Het is een te klassieke gevechtshouding die voorbij gaat aan de mogelijkheid om de
begroting te bei’nvloeden.
Ik verwacht nog steeds veel van centraal overleg:
het is de beste garantie dat de optelsom van microeconomische beslissingen in overeenstemming kunnen worden gebracht met macro-economische doelstellingen. Zonder overleg zal de discrepantie
tussen beide te groot worden en zal de overheid gedwongen zijn om haar verantwoordelijkheid te nemen.
Maar misschien hoeft het zo ver niet te komen. Recent heeft de overleg-economie blijk gegeven van
een opmerkelijke vitaliteit. In het jongste milieu-advies heeft de SER unaniem een groot aantal uitgangspunten bedacht waarmee de zorg voor onze omgeving beter kan worden gegarandeerd. Uit deze, voor
Europa unieke, overeenstemming blijkt dat de klassieke tegenstelling tussen arbeid en kapitaal het primaat verliest als het milieu om de hoek komt kijken.
Indien bedrijven op micro-economisch niveau zouden laten blijken dat zij de ideee’n van de centrale
werkgevers- en werknemersorganisaties concreet
gestalte kunnen geven, dan kan de overheid op dit
punt terughoudend zijn met ingrijpen. Niet terug-
houdend in de zin dat zij met de armen over elkaar
kan afwachten wat er wordt uitgebroed. Nee, als
een actieve partner in het overleg, die aangeeft welke richting zij maatschappelijk wenselijk acht. Tenslotte heeft de overheid de onvervreemdbare verantwoordelijkheid voor het collectieve belang dat
boven dat van arbeid en kapitaal uitgaat, alleen al
omdat zij ook rekening heeft te houden met hen die
niet of nog niet aan arbeid of kapitaal deelnemen.
Maar alles wat die collectieve verantwoordelijkheid
ontlast, moet worden toegejuicht. De maatschappij
heeft er dan ook alle belang bij dat de overlegeconomie zichzelf vernieuwt en zich voorbereidt op de
21ste eeuw.
Hans van Mierlo