Arbeidsmarkt
De effectiviteit van
herorienteringsgesprekken
Recent verricht onderzoek in opdracht van bet Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenbeid naar de effectiviteit van herorienteringsgesprekken had doelmatiger opgezet kunnen warden. Toch bevatten de
rapporten relevante informatie ter verbetering van een activerend
a rbeidsma rktbeleid
Het centrale thema in het Verslag
1990 van de Algemene Rekenkamer
is onderzoek naar beleiclsevaluatie.
Uit het verslag hlijkt dat het Rijk niet
veel van zulk onderzoek laat doen.
Voor zover het wel gebeurt worden
de bevindingen. conclusies en aanbevelingen slechts in ongeveer de
helft van de gevallen aanwijsbaar
gebruikt. De Rekenkamer beveelt
daarom een doelmatige initiering,
uitvoering en afhandeling van
beleidsevaluatie-onderzoek aan. Vercler vindt zij dat aan het parlement
moet worden gerapporteerd over uitgevoercle onderzoeken en de mogelijke consequenties daarvan voor cle
begroting en het beleid .
Haaks op deze aanbevelingen staat
de hanclelwijze van het (voormalig)
Directoraat Generaal Arbeidsvoorziening van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid met betrekking tot twee onderzoeken naar de
herorienteringsgesprekken. Een onderzoek gaat over de effectiviteit van
dit ‘instrument'”, een tweede onderzoek over de doorstroming naar scholing vanuit de herorienteringsgesprekken’ . Beicle onderzoeken wachten al
bijna een jaar op publikatie. Dit is te
lang. Bovendien loopt de op 1 april
1988 gestarte ‘herorienteringsoperatie’ eind 1991 af. Voor die tijd moet
over een door velen gewenst (verbeterd) vervolg worden besloten.
Dit artikel evalueert de genoemde
onderzoeken. Schrijver dezes heeft
cie onderzoeksrapporten op eigen
verzoek gekregen via Arbeidsvoorziening.
Herorienteringsgesprekken
Herorienteringsgesprekken worden
gevoerd met autochtonen die langer
dan drie jaar en allochtonen die langer dan twee jaar werkloos zijn. Zo
zij dit willen komen herintreedsters
eveneens in aanmerking. In een of
meer gesprekken komen de mogelijkheclen om een baan te vinden
aan de orde. Het initiatief voor de gesprekken ligt bij medewerkers van
hiertoe opgerichte samenwerkingsverbanden van arbeidsbureaus en gemeentelijke sociale diensten (gsd).
Herintreedsters en werklozen kunnen zich ook zelf aanmelden. Het is
de bedoeling om een individueel actieplan op te stellen. De inhoud kan
bestaan uit (een verwijzing naar) bemiddeling door het arbeidsbureau of
het uitzendbureau Start, dan wel
naar scholing, sollicitatietraining, beroepskeuze-advies, medisch advies,
een werkervaringsplaats, een plaats
in een banenpool, of de sociale
werkvoorziening. Eind 1991 is iedereen aan de beurt geweest die op 1
april 1988 voor een herorie’nteringsgesprek in aanmerking kwam. Dan
moet ook zijn besloten of de herorientering structureel beleid wordt.
Methode
Het onderzoek Meer kans op werk is
een vervolg op een eerder onderzoek naar de herorienteringsgesprekken (HOG)**. De onderzoeker onderscheidt drie vormen van effectiviteit.
De primaire effectiviteit verwijst
naar het aantal voor een HOG opgeroepen mensen dat ook daadwerkelijk is verschenen. De secundaire effectiviteit verwijst naar het aantal
mensen waarvoor een actieplan is
opgesteld. De tertiaire effectiviteit het onderwerp van het hier te bespreken onderzoek – verwijst naar
de mate waarin de positie op de ar1. Algemene Rekenkamer. Verslag 1990,
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991.
22 032. nr. 2.
2. R. Hoffius. Meer kans op werk: tweede
evaluatieonderzoek herorienteringsgesprekken. juli 1990.
3. M. van der Aalst. R. Hoffius, K. Langeveld, Herorienteringsgesprekken en scholing. 1990.
4. R. Hoffius. Een laatste kans. Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
Den Haag, 1989.
551
beidsmarkt is verbeterd van de mensen met een actieplan.
Onderzoek naar deze tertiaire effectiviteit staat of valt met de beschikbaarheid over gegevens van een controlegroep. In een adequate
onderzoeksopzet zou een groep mensen worden geselecteerd, die vervolgens wordt onderverdeeld in twee
(op achtergrondkenmerken) gelijk samengestelde groepen. Bij deze groepen vindt vervolgens eerst een voormeting plaats van de bestaande
een oververtegenwoordiging van re-
situatie. Daarna krijgt de eerste groep
latief kansarmen. De onderzoeker
de HOG, en de controlegroep niet.
Via een nameting kan vervolgens het
effect van de HOG worden vastgesteld. Zo’n opzet is niet gevolgd, omdat dit, aldus het onderzoeksverslag,
op praktische en ethische gronden onuitvoerbaar zou zijn. Mij dunkt dat dit
taal is van de opdrachtgever. Waarom
kon bij de start van de HOG niet worden besloten tot een onderzoek naar
de (tertiaire) effectiviteit? Waarom zijn
er niet reeds toen twee groepen geselecteerd? Duidelijk was dat herorientering van de in aanmerking komende
170.000 werklozen tenminste drie jaar
zou vergen. Waarom zou het onethisch zijn een a-select te selecteren
controlegroep pas aan het eind van
die drie jaar voor een HOG in aanmerking te laten komen? Dit is helaas niet
gebeurd. Hoffius heeft gewerkt met
een ‘second best’ methode.
Voor het onderzoek zijn mensen (telefonisch) geenqueteerd die in 1988
zijn opgeroepen voor een herorienteringsgesprek, en die al eerder, in
februari 1989, voor het eerste onderzoek waren ondervraagd (HOGgroep). Over deze mensen is tevens
dossierinformatie verzameld bij de
samenwerkingsverbanden waar zij
hun HOG hebben gehad. Vanwege
uitval is deze groep niet representatief voor de mensen die in 1988
doet vanwege de gebrekkige vergelijkbaarheid van beide groepen alleen kwalitatieve en geen kwantitatieve uitspraken over de (tertiaire)
effectiviteit van de HOG. Dit betekent dat alleen zeer beduidende verschillen tussen de HOG-groep en de
controlegroep als een effect van de
HOG worden beschouwd. Strikt genomen is ook dit niet te verantwoorden.
voor een HOG zijn opgeroepen. De
controlegroep is verkregen via een
steekproef uit het bestand van de arbeidsbureaus. Hij betrof mensen die
eind 1988 tot de doelgroep van de
HOG behoorden en die geen herorienteringsgesprek hebben gehad.
De HOG-groep en de controlegroep
zijn slechts gedeeltelijk vergelijkbaar. Dit komt omdat er selectief
wordt opgeroepen voor de HOG.
Veel samenwerkingsverbanden hebben eerst de kansrijkste langdurig
werklozen opgeroepen. De HOGgroep bestaat bovendien uit mensen
die zich zelf hebben aangemeld. De
kansrijke werklozen zijn dus oververtegenwoordigd in de HOG-groep.
Omgekeerd bevat de controlegroep
Tabel 1. Effect berorientering, in procenten
HOGgroep
Controlegroep
33
53
3
Niets veranderd
Subjectief kansrijker
Bezig met
Werk gehad
Werk
Totaal
9
17
10
31
100 (N=1104)
Effectiviteit HOG
Hoffius meet de effectiviteit van de
HOG af aan drie punten. Het eerste
is of men betaald werk heeft, dan
wel recentelijk heeft gehad. Het
tweede is of mensen deelnemen aan
scholing, een (onbetaalde) werkervaringsplaats en dergelijke. Ten derde
is aan mensen die in het recente verleden aan dergelijke activiteiten hebben deelgenomen gevraagd of zij
denken hierdoor een grotere kans
op de arbeidsmarkt te hebben.
Uitgaande van deze meetpunten onderscheidt de onderzoeker vijf groepen met een verschillende arbeidsmarktpositie. ‘Niets veranderd’ is de
groep die geen betaald werk heeft
of heeft gehad en niet bezig is met
activiteiten die de arbeidsmarktpositie kunnen verbeteren. Zo hieraan is
deelgenomen, meent deze groep dat
de positie hierdoor niet beter is geworden. ‘Subjectief kansrijker’ is de
groep die aan activiteiten heeft deelgenomen en meent dat hierdoor de
positie op de arbeidsmarkt wel is
verbeterd. ‘Bezig met’ is de groep
die deelneemt aan scholing, een
(niet betaalde) werkervaringsplaats
of een sollicitatietraining. (Betaald)
‘werk gehad’ en ‘werk’ spreken in
dit verband voor zich.
Zoals gesteld verdient de onderzoeksopzet geen schoonheidsprijs. Tabel 1
biedt desalniettemin een aanknopingspunt om uitspraken te doen
over de effectiviteit van de HOG.
Als men alleen op de tabel afgaat
lijkt het voor het hebben van werk
niet uit te maken of men al dan geen
6
7
30
100 (N-1369)
HOG heeft gehad. Er moeten hier
echter twee tegengestelde, partiele
effecten worden verdisconteerd. Op
grond van de uit ander onderzoek
bekende vervuiling in de bestanden
van de arbeidsbureaus kan worden
aangenomen dat 18% van de controlegroep in 1988 werk had. De voormeting bij de HOG-groep (de groep
die in 1988 is opgeroepen voor een
herorienteringsgesprek) wees uit dat
dit percentage voor deze groep
slechts 4 bedraagt. Dit wil dus zeggen dat in de periode van oktober
1988 tot eind 1989 het percentage
werkenden in de HOG-groep is toegenomen van 4 tot 31 en in de controlegroep van 18 tot 30. Tegenover
deze positieve indicatie van effectiviteit staat dat in de HOG-groep de relatief kansrijken zijn oververtegenwoordigd. Per saldo is dus niet goed
te zeggen of de HOG nu wel of geen
effect heeft op het vinden van werk.
Wel lijkt er een duidelijk effect van
de HOG voor de deelname aan scholing en dergelijke activiteiten. De
groep ‘bezig met’ is aanmerkelijk
groter dan de controlegroep. Voor
zover deze activiteiten effectief zijn,
kan de HOG in de voorwaardelijke
sfeer effectief worden genoemd.
HOG en scholing
Meer dan de helft van de actieplannen bevat scholing (52%). Van der
Aalst, Hoffius en Langeveld tekenen
hierbij in hun dossieronderzoek
HOG en scholing aan dat het mogelijk is dat scholing zo vaak wordt op-
genomen omdat er onvoldoende geschikte alternatieven zijn, zoals
werkervaringsplaatsen.
Langdurig werklozen die scholing tot
een goed einde brengen hebben hier
vaak baat bij. Uit tabel 2 blijkt dat
twee derde van degenen die hun
scholing voltooien werk vindt. Uiteraard zou ook zonder deze middelen
een – helaas onbekend – deel werk
hebben gevonden. Opmerkelijk is dat
mannen na afronding van scholing vaker een baan hebben dan vrouwen.
De onderzoekers vermoeden dat de
verklaring is dat mannen scholing vol-
gen die beter aansluit op de behoeften op de arbeidsmarkt. Voorts bleken mannen vaker dan vrouwen het
aanbod om deel te nemen te weigeren (8% vs 4%) en vaker tussentijds te
stoppen (10% vs 8%). Wellicht zijn de
overblijvende mannen meer gemotiveerd en vinden ze mede hierdoor
eerder een baan. Opmerkelijk is dat
allochtonen gemiddeld iets meer dan
autochtonen werk vinden na afronding van scholing.
Overige bevindingen
Uit het onderzoek Meer kans op werk
blijkt dat de resultaten van de HOG
sterk verschillen tussen de 17 onderzochte samenwerkingsverbanden. Dit
heeft soms met de kwaliteit van de
HOG te maken of met een gebrekkige samenwerking tussen HOG, ar-
beidsbureau en gemeentelijke sociale
dienst. Het kan ook liggen aan de per
regio verschillende samenstelling van
het werklozenbestand of de selectie
van langdurig werklozen. Een onderzoek naar de verschillende modaliteiten van samenwerking tussen arbeidsbureau en gsd leert dat niet zozeer de
vorm van de samenwerking ertoe
doet, maar juist de bereidheid om samen te werken. Met name de kwaliteit van het netwerk dat met andere
instellingen op het terrein van de
werkloosheidsbestrijding bestaat lijkt
belangrijk voor de te behalen resultaten5. Een kwalitatief goede samenwerking kan verhoeden dat werklozen
van het kastje naar de muur worden
gestuurd.
Een van overige de bevindingen van
Hoffius concludeert dat samenwerkingsverbanden beter functioneren
naarmate de medewerkers een breder
takenpakket hebben, en de HOG
geintegreerd is met de overige onder-
delen van de arbeidsvoorziening. De
HOG-medewerker heeft dan meer
zicht op de mogelijkheden die de arbeidsmarkt biedt en de client hoeft
zich niet iedere keer bij een nieuw loket te melden.
Een andere opmerkelijke vaststelling
is dat in de HOG de tijd ontbreekt
voor een goede begeleiding van langdurig werklozen. Dit betekent dat actieplannen zelden tussentijds kunnen
worden aangepast en dat een vervolg
op een onderdeel van een actieplan
vaak onnodig niet tot stand komt. Begeleiding is in het bijzonder belangrijk om mensen te motiveren die deelnemen aan langdurige trajecten met
verscheidene onderdelen. Tot op heden biedt Arbeidsvoorziening geen
mogelijkheden tot begeleiding van
langdurig werklozen en herintreedsters met een actieplan in het kader
van de HOG. Het standpunt is dat dit
“de veranrwoordelijkheid is van de in-
stelling waaronder de werkloze in de
onderscheiden fasen van het traject
ressorteert” .
Vervolg HOG
Moet de HOG worden voortgezet?
Het Landelijk Meerjarenbeleidskader
1991-1995 van de Arbeidsvoorziening geeft hierop geen antwoord.
Wel wekt dit stuk de indruk dat hierover niet centraal zal worden besloten, maar per RBA afzonderlijk.
het effectiviteitsonderzoek naar de
Eventuele voortzetting van de HOG
HOG is dat de samenwerking van
HOG en arbeidsbureau op verschillende plaatsen niet goed is. Dit leidt
ertoe dat HOG-medewerkers dan
geen kennis hebben van de bestaande vacatures. Het gevolg is dat zij
mensen die terecht kunnen op de arbeidsmarkt doorsturen naar kansbevorderende voorzieningen als scholing en werkervaring. Hierdoor
blijven mensen langer buiten de arbeidsmarkt dan strikt genomen nodig
zou zijn. Hoffius spreekt in dit verband terecht van doelverschuiving. In
plaats van een baan wordt aanmelding voor scholing of een werkproject het doel van de HOG.
hangt samen met de visie op het gewenste arbeidsmarktbeleid. Wordt er
gestreefd naar een activerend arbeidsmarktbeleid dat werklozen en herintreedsters die geen baan kunnen vinden scholing of werkervaring biedt,
dan is de HOG onmisbaar . Voor jongeren is wat dit betreft relevant dat de
Tweede Kamer het Jeugdwerkgarantieplan heeft geaccepteerd. Voortzetting van de HOG voor deze groep ligt
dus voor de hand. Voor werklozen ouder dan 27 jaar heeft noch de regering noch de (tripartite) Arbeidsvoorziening zich duidelijk uitgesproken
voor een sluitende aanpak. Herorienteringsgesprekken dreigen hierdoor
nog steeds half werk te zijn. Dit bleek
ook uit het eerste HOG-onderzoek.
Immers, mensen krijgen wel herorienteringsgesprekken, maar er zijn vaak
onvoldoende mogelijkheden voor
een directe terugkeer naar het arbeidsproces, of een indirecte terugkeer via
scholing of werkervaring (al is de situatie de laatste jaren verbeterd door
de verruiming van de arbeidsmarkt,
scholingsmiddelen, plaatsen in banenpools en ervaringsplaatsen in de collectieve sector). Er is echter nog
steeds een groot tekort aan werkervaringsplaatsen in de marktsector. Afspraken hierover komen mondjesmaat tot stand, waarbij niet vaststaat
dat gemaakte afspraken werkelijk
worden nagekomen.
Er zijn goede redenen voor de daadwerkelijke introductie van een activerend arbeidsmarktbeleid zonder leeftijdsdiscriminatie. Een belangrijke
reden is het tegengaan van de sociale
uitsluiting die met langdurige werkloosheid gepaard gaat. Meer in het algemeen is er de wenselijkheid van
een hogere arbeidsparticipatie. Een
activerend arbeidsmarktbeleid vergt
in de Nederlandse verhoudingen wel
dat werkgevers en werknemers zich
veel meer verantwoordelijk betonen
voor de langdurige werkloosheid dan
tot op heden het geval is. Het komend advies van de SER over het arbeidsmarktbeleid is voor de sociale
partners wellicht een goede gelegenheid om hier handen en voeten aan
te geven. Mocht er dan activerend arbeidsmarktbeleid worden gezegd (in
de zin van het streven naar een sluitende aanpak), dan is voortzetting
van de herorienteringsgesprekken
zeer gewenst. Het onderzoek van Hoffius leert dat daarbij dan wel nadere
condities moeten gelden, zoals een
nauwe samenwerking met de arbeidsbemiddeling via het arbeidsbureau.
Bij voorkeur zou de HOG ook trajectbegeleiding moeten gaan bieden.
WJ. Dercksen
De auteur is hoogleraar aan de RU
Utrecht en staflid bij de WRR.
5. A. van Bochove, R. Hoffius, K. Langeveld, Een opdracht, geeft niet hoe en met
wie. Over samenwerking van arbeidsbureau en sociale dienst in de dienstverle-
ning aan langdurig werklozen, Ministerie
Tobel 2. Arbeidsmarktpositie langdurig werklozen na afronding van scholing,
in procenten
Alien
Mannen
Vrouwen
Allochtonen
Werk
64
Geen werk
36
70
30
57
43
66
34
ESB 29-5-1991
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
Den Haag, 1990.
6. Arbeidsvoorziening, circulaire Netwerkvorming trajectbemiddeling, Rijswijk, 16
juli 1990.
7. Vgl. W.J. Dercksen, Herorienteringsgesprekken, ESB, 6 december 1989.
553 •