Een strippenkaart voor het hoger onderwijs

Een strippenkaart ypor het
hoger onderwijs
In het Hoger onderwijs- en onderzoekplan (HOOP) van het Ministerie van Onderwijs en
Wetenschappen worden plannen gepresenteerd voor een nieuwe bekostigingswijze van
het wetenschappelijk onderwijs. De bedoeling is de efficiency en effectiviteit van het
hoger-onderwijsstelsel te verbeteren*. Een van de opvallende elementen in de plannen is
de introductie van een vouchersysteem, een soort strippenkaart die studenten recht geeft
op een bepaalde hoeveelheid onderwijs. In dit artikel worden de plannen besproken.

DRS. R.J.G.M. FLORAX – DR.J.B.J. KOELMAN*
Sedert een aantal jaren heeft in brede kring de mening
postgevat dat het stuurvermogen van de overheid aan beperkingen onderhevig is1. De noodzaak van een afstandelijker opererende overheid wordt steeds duidelijker onderkend. Bij het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen
komt deze ontwikkeling voor het eerst naar voren in de nota
Hoger onderwijs: autonomie en kwaliteit (HOAK). Sedertdien is deze beleidslijn verder uitgewerkt, recent in het Hoger onderwijs- en onderzoekplan (HOOP)2.
De minister van Onderwijs en Wetenschappen probeert
thans het nieuwe besturingsparadigma in concreet beleid
te vertalen. In dit artikel bezien wij welke implicaties dat kan
hebben voor de bekostiging van het wetenschappelijke onderwijs3. In het bijzonder zal aandacht worden besteed aan
het z.g. vouchersysteem: de strippenkaart voor het hoger
onderwijs. Eerst gaan wij echter in op de huidige bekostigingswijze van het wetenschappelijk onderwijs en op een
aantal problematische aspecten daarvan.

De huidige bekostigingssystematiek
Het overgrote deel van de personele rijksuitgaven voor
het wetenschappelijke onderwijs wordt toegewezen op basis van het z.g. ‘plaatsen-geld-model’ (PGM). De materiele
exploitatielasten van de instellingen worden bekostigd via
het ‘overige-lasten-model’ (OL). Investeringen worden
voornamelijk bekostigd volgens het door het Ministerie
Figuur 1. Bekostigingssystematiek volgens het PGM
Niet norm-afhankelijk

Norm-afhankelijk

A1-deel
Student-afhankelijk

A2-deel
AM-deel

B-deel

Nietstudent-afhankelijk

Bron: Ministerie van O&W, Het plaatsen-geld-model, ‘s-Gravenhage, 1983.

658

vastgestelde ‘intentioneel investeringsschema’ (MS) en het
‘intentioneel apparatuurschema’ (IAS). Wij beperken ons
in het vervolg tot het PGM.
Het PGM, dat schematisch wordt weergegeven in figuur
1, werd in 1983 geTntroduceerd. In het A-deel wordt op
grond van specifieke normen berekend hoeveel plaatsen
wetenschappelijk en niet-wetenschappelijk personeel aan
de universiteiten worden toegewezen. Het A-deel bestaat
uit drie elementen: wetenschappelijk onderwijs en onderwijsondersteunend onderzoek (A1-deel), nieuw wetenschappelijk onderzoek te bekostigen uit de eigen beleidsruimte van de instellingen (A2-deel), en maatschappelijke
dienstverlening (AM-deel). Het B-deel is niet afhankelijk
van specifieke normen en bestaat uit de toewijzing voor zogenaamd Voorwaardelijk gefinancierd onderzoek’. Ter bepaling van de uiteindelijke rijksbijdrage wordt het aantal op
grond van het A- en B-deel toegekende personeelsplaatsen vermenigvuldigd met door het departement berekende gemiddelde personeelslasten voor wetenschappelijk
resp. niet-wetenschappelijk personeel. De aldus berekende budgetten worden als ‘lump sum’ uitgekeerd.
Opvallend is dat het model als zodanig niet in regelgeving is vastgelegd. Bovendien ontbreekt een uitgebreide
en geactualiseerde documentatie van de ins en outs van
het PGM. Dat is niet alleen een nadeel bij het verrichten
* Werkzaam bij het Centrum voor Studies van het Hoger Onderwijsbeleid (CSHOB) van de Universiteit Twente. Zij zijn drs. F.J.
de Vijlder, drs. M.H.J. Vosselman en drs. P. de Vries erkentelijk
voor hun commentaar op een vorige versie van deze bijdrage.
1. Zie voor een bestuurskundige onderbouwing: R.J. in ‘t Veld,
Overgrenzen vanbestuur, VUGA, ‘s-Gravenhage, 1978; en H.R.
vanGunsteren, The quest for control, John Wiley&Sons, Londen,
1976. De ideeen over de beperkte sturingscapaciteit zijn al veel
eerder geformuleerd door bij voorbeeld F.A. Hayek, The road to
serfdom, Routledge & Kegan Paul, Londen, 1944.
2. Ministerie van O&W, Nota Hoger onderwijs: autonomie en kwaWe/f (HOAK), Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 19 253,
nr. 1-2; Ministerie van O&W, Hoger onderwijs- en onderzoekplan
(HOOP), Staatsuitgeverij, ‘s-Gravenhage, 1988.
3. In deze bijdrage gaan wij slechts zijdelings in op de bekostiging
van onderzoek. Een groot deel van het betoog is eveneens van
toepassing op de bekostiging van het hoger beroepsonderwijs.

van wetenschappelijk onderzoek op dit terrein. Belangrijker is dat het informatiekosten bij de instellingen en andere betrokkenen tot gevolg heeft. Wijzigingen van de parameters en andere aanpassingen van het model, nopen bovendien voortdurend tot bijstellingen van het financiele
meerjarenkader van de instellingen.
Aan de bekostiging op basis van het PGM kleeft een
aantal problemen. Als gevolg van de snelle technologische
ontwikkeling en de zich in samenhang daarmee steeds
sneller wijzigende arbeidsmarktkwalificaties, wordt ‘permanente educatie’ steeds meer een vereiste. Hiervoor zijn
flexibele leerwegen noodzakelijk. De huidige onderwijsvraagmodellen sluiten onvoldoende op deze veranderingen aan. In deze modellen wordt namelijk nog uitgegaan
van studenten die een bepaalde studierichting van een
vaste lengte in een bepaald gemiddeld tempo voltooien,
zonder tussentijds te veranderen4.
Specifiek bestuurlijke problemen ontstaan omdat het
model dermate complex geworden is dat het in een bestuurlijke context haast niet meer hanteerbaar is. Slechts
een kleine kring van ingewijden is op de hoogte is van de
exacte vormgeving en werking van het model. Daarnaast
wordt bij het formuleren van nieuw beleid doorgaans pas
in een laat stadium bezien wat de consequenties zijn voor
de bekostigingssystematiek
Naast bestuurlijke zijn er specifiek technische problemen. Het PGM sluit niet aan bij de werkelijk bestaande situatie, in die zin dat slechts een schatting van de werkelijke onderwijsconsumptie wordt gemaakt. Bovendien zijn er
updating-problemen ontstaan. De verdiscontering van
nieuw beleid, bij voorbeeld de bezuinigingsoperaties ‘selectieve krimp en groei’ (SKG) en ‘taakverdeling en concentratie’ (TVC), in de bestaande bekostigingssystematiek
is slechts mogelijk gebleken door in het PGM niet-genormeerde elementen op te nemen. Het normatieve karakter
van het model is daardoor aangetast.
Deze problemen en de wens op het departement om gestalte te geven aan een fundamenteel andere sturingsconceptie, vormen de achtergrond waartegen de nieuwe beleidsvoorstellen voor de bekostiging van het wetenschappelijk onderwijs moeten worden geplaatst.

Veranderingen in de bekostiging

____

In het HOOP wordt een overzicht gepresenteerd van de
beoogde veranderingen in de bekostiging van het wetenschappelijk onderwijs voor de komende vier jaren5. De belangrijkste elementen uit dat overzicht zijn:
– globalisering van de bekostiging;
– invoering van een missiebudget; en
– verrekening van de onderwijsvraag (als aanzet tot een
vouchersysteem).
Het vouchersysteem wordt in het vervolg uitgebreid besproken. Op deze plaats beperken wij ons tot enkele inleidende opmerkingen over de andere voorgestelde wijzigingen.
In de toekomst zullen de instellingen een ‘lump sum’-vergoeding krijgen die uit twee gedeelten bestaat: een contractsubsidie en een missie-budget (zie figuur 2). In de huidige situatie bestaat de ‘lump sum’ alleen uit de toewijzing
op grand van de bekostigingsmodellen (PGM en OL) en de
extra middelen voor specifieke taken (met name specifieke stimulering en investeringen). De reden voor de uitbreiding van de ‘lump sum’-toekenning is het streven van de
minister naar “zoveel mogelijk zelfregulerende systemen”6. Tevens is de minister voornemens om, in tegenstelling tot de praktijk met het PGM waarin de relaties tussen
taken en middelen centraal staan, een grotere nadruk te

ESB 13-7-1988

Figuur 2. Bekostigingssystematiek volgens het HOOP
Lump sum

••

Missiebudget

Contractsubsidie

1

1
Installing

Onderwijs

optimaliseert
produktieproces

I

en pakket

Vouchers 4
informatie
kwaliteit
I

1
Oordeel overheid

Sturen per

installing

1

Onderzoek
I
Voorwaardelijke
financiering +
overige
geldstromen
geias

I
i
Zelfregulerend

Bron: Ministerie van O&W, Hogeronderwijs- en onderzoekplan, ‘s-Gravenhage, 1988.

leggen op relaties tussen de middelen enerzijds en de
(kwaliteit van de) prestaties anderzijds.
De contractsubsidie zal afhankelijk blijven van bepaalde
normen. Gegeven het voornemen om tot vereenvoudiging
te komen, mag echter worden verwacht dat de bekostiging
globaler van aard zal zijn. Een dergelijke globalisering
vormt in principe een verbetering. De vraag is echter of er
wel goede argumenten zijn om de bekostiging per studierichting (zoals in het PGM) of per sector7 te differentieren.
De huidige en toekomstige verdeelsleutels lijken eerder het
resultaat van een historisch gegroeide situatie dan van objectief aantoonbare, noodzakelijke kostenverschillen. Als
de bekostigingsratio’s geharmoniseerd zouden kunnen
worden, kan de bekostiging plaatsvinden op basis van een
duidelijke volume-indicator (aantal studenten of aantal geconsumeerde onderwijseenheden). De instellingen zouden hun middelen dan waarschijnlijk evenwichtiger gaan
verdelen. Nu wordt de differentiate in de O&W-bekostigingssleutels, zonder een interne kostenanalyse, veelal
eenvoudig ‘doorvertaald’ binnen de instelling.
De plannen voor de missiebudget zijn nog zeer onduidelijk. De minister acht het van groot belang dat de afzonderlijke instellingen een strategisch beleid voeren waarmee zij zich kunnen profileren. Hij heeft daaraan het voornemen verbonden om de middelen die momenteel beschikbaar worden gesteld voor allerlei vormen van specifieke stimulering, in de nabije toekomst over te hevelen
naar een missiebudget. Het is evenwel onduidelijk op welke wijze en met behulp van welke criteria de missiebudgetten aan de instellingen zullen worden toegekend. Er zou
trouwens een zekere strijdigheid met de gehanteerde sturingsconceptie kunnen ontstaan. Enerzijds komt namelijk
de beoogde afstandelijke sturing en zelfregulering tot uitdrukking in het belang dat het Ministerie hecht aan de strategische planning door de instellingen. Anderzijds lijkt bij
de voorgestelde instrumentatie (nader te concretiseren indicatoren) een tamelijk sterke mate van detaillering bij de
besluitvorming over de toewijzing haast onvermijdelijk.
De wens om tot een vouchersysteem te komen zou men,
net als het streven naar globalisering en in minder mate de
4. In de onderwijsvraagmodellen die een onderdeel vormen van
het PGM, wordt de feitelijke input aan studenten vermenigvuldigd
met een gemiddeld numeriek rendement om te komen tot een indicator voor de verwachte output. Studenten worden als uitvaller
(voor 1,6 inschrijvingsjaren in het HBO, en 1,35 in het WO) of als
afstudeerder (voor 4,5 inschrijvingsjaren) bekostigd. De bekostiging is dus niet gebaseerd op de daadwerkelijk gerealiseerde output. Het PGM wordt daarom wel aangeduid als een gemend input-outputmodel. Zie O&W, op. cit., 1988, biz. 116-117 en 125.
5. Zie O&W, op. cit., 1988, biz. 201.
6. O&W, op. cit., 1988, biz. 119.

7. Studierichtingen, faculteiten en instituten zijn in 9 sectoren ingedeeld. De sectorindeling is gebaseerd op maatschappelijke
aandachtsgebieden en algemene wetenschappelijke kenobjecten. Zie O&W, op. cit., 1988, biz. 169.

659

introductie van het missiebudget, kunnen beschouwen als
een uitwerking van de nieuwe sturingsconceptie. Naar
onze mening is het vouchersysteem, zoals in het navolgende zal blijken, echter veeleer een beleidsmatige reactie op
de eerder genoemde maatschappelijke ontwikkelingen.

Vouchers______________________
Een voucher kan worden omschreven als “a tied coupon
of a specified purchasing power issued directly to the parents in order to strengthen the effectiveness of consumer
preferences”8. In feite is een voucher het in de vorm van
een gekwantificeerd tegoed uitgedrukt recht op het gebruik
van doorde overheid gesubsidieerde onderwijsvoorzieningen doorde student. Een vouchersysteem is een gebruiksrechtregeling op grand waarvan geoormerkte subsidies
c.q. voorzieningengebonden inkomensoverdrachten worden verstrekt aan studenten.
In 1984 werd voor het eerst de suggestie gedaan om de
introductie van een vouchersysteem te overwegen. Sedertdien valt in de officiele beleidsstukken een duidelijke ontwikkeling waar te nemen in het denken over de wenselijkheid van vouchers. Aanvankelijk wordt vooral de nadruk
gelegd op de noodzaak de consumentensoevereiniteit te
versterken. Later werd een bredere argumentatie gegeven9. In het HOOP valt te lezen dat als gevolg van maatschappelijke ontwikkelingen “nieuwe additionele doelstellingen” zijn geformuleerd, waarvoor een vouchersysteem
goede mogelijkheden tot realisering zou bieden:
– het nastreven van grotere differentiate in de vraag naar
en het aanbod van initieel hoger onderwijs (differentiatie naar cursuslengte, studietempo, studieprogramma’s
en didaktische vormgeving);
– het stimuleren van het periodiek volgen van post-initieel
onderwijs met het oog op de toekomstige positieve externe effecten hiervan; en
– de opbouw van een systeem van wederkerend onderwijs. (Deze doelstelling is in feite een ‘overkoepeling’ van
de eerste twee doelstellingen.)
Voor O&W staat de flexibilisering van het leerrecht, wat
meer is dat een andere bekostigingswijze, voorop. Met het
oog daarop worden wijzigingen in de bekostiging voorgesteld die gericht zijn het versterken van de consumentensoevereiniteit en het scheppen van mogelijkheden voor
aanboddifferentiatie. Deze doelstellingen zijn een aanvulling op de doelstellingen en uitgangspunten die de laatste
jaren golden:
– selectie in het begin van de studie en een hoog numeriek rendement;
– nadruk op vierjarige eerste-faseprogramma’s, voortvloeiend uit een veronderstelde maatschappelijke waardering voor de afgestudeerden van deze opleidingen;
– hoge doorstroomsnelheid van studerenden; en
– bekostigingsverantwoordelijkheid van de overheid voor
de eerste fase (initieel onderwijs), en van derden (het
bedrijfsleven) voor de tweede fase (post-initieel onderwijs).
De wenselijkheid om een vouchersysteem in te voeren
kan nog nader worden verduidelijkt door een onderscheid
te maken tussen de relaties overheid-onderwijsvragende,
overheid-instelling en student-instelling10.
Vanuit het oogpunt van de verhouding overheid-onderwijsvragende heeft een vouchersysteem als voordeel dat
het leerrecht kan worden uitgedrukt in studiepunten. Op dit
moment wordt het leerrecht uitgedrukt in tijd, hetgeen duidelijk nadelige consequenties heeft voor de opbouw van
een systeem van wederkerende educatie. Bij de huidige
660

vormgeving gebruiken studenten die bij voorbeeld een vak
volgen immers evenveel leerrecht als studenten die verscheidene vakken volgen. In een vouchersysteem kunnen
het leerrecht en het collegegeld op een directe manier worden gekoppeld aan de daadwerkelijke consumptie.
Voor de verhouding tussen de overheid en de instellingen is van belang dat met een vouchersysteem een directere relatie kan worden gelegd tussen de produktie en afname van onderwijs, en de hoogte van de rijksbijdrage.
Wat de relatie student-instelling betreft beoogt O&W met
een vouchersysteem de consumentensoevereiniteit te versterken. Volledige consumentensoevereiniteit is perdefinitie niet mogelijk en ook niet wenselijk bij een vouchersysteem, omdat een voucher een geoormerkte bijdrage in de
kosten is die wordt verstrekt op grand van verwachte positieve externe effecten en ‘merit good’-overwegingen. Er is
echter wel sprake van een versterking van de consumentensoevereiniteit omdat de student een afweging zal moeten maken tussen de kosten in termen van in te leveren
vouchers en de baten van het volgen van een bepaalde
hoeveelheid onderwijs. Daarnaast kan de consument gediend zijn met de flexibilisering van leerwegen die kan ontstaan als vouchers leiden tot een grotere concurrentie tussen de instellingen die resulteert in differentiate en diversificatie van het aanbod. De mate waarin de consumentensoevereiniteit wordt vergroot kan pas worden bepaald als
de vormgeving van het vouchersysteem bekend is.

Het O&W-voorstel_________________
Het vouchersysteem dat door het Ministerie van O&W
wordt voorgesteld kan als volgt worden samengevat11.
Elke student ontvangt bij eerste aanmelding 189 inschrijvingspunten c.q. vouchers, die 12 jaar geldig zijn. Voor het
voltooien van een volledige initiele opleiding zijn 168 inschrijvingspunten nodig. De 21 extra punten mogen, nadat
een diploma voor een initiele opleiding is behaald, naar
keuze in het initieel dan wel in het post-initieel onderwijs
worden ingezet. Indien een student binnen 4 dan wel 5 jaar
een volledige opleiding voltooit, ontvangt hij een toeslag
van respectieveiiik 63 of 21 punten, te besteden in het postinitieel onderwijs . Het aantal inschrijvingspunten dat aan
de instellingen moet worden betaald voor de consumptie
van een onderwijseenheid, is gelijk aan het aantal studiepunten voor die onderwijseenheid. Naast de inschrijvingspunten moeten de studenten een collegegeld, ten bedrage van 16% van de door de overheid van de werkelijke kosten van het onderwijs afgeleide prijs van een inschrijvingspunt aan de instellingen betalen. Er is recht op maximaal
6 jaar studiefinanciering. Om dit recht te effectueren moet
de student zich voor minimaal 28 punten per jaar inschrijven. Aangaande de omzetting van punten in geld wordt
voorgesteld voor elk geconsumeerd punt een bepaald basisbedrag, ongeacht de sector, aan de instellingen toe te
kennen. Dit basisbedrag wordt aangevuld met een opslag
voor afgestudeerden, die wordt afgeleid van het voor de
betreffende sector geldende bekostigingsprofiel._____
8. M.C.E. van Gendt, The voucher concept and the publicness of
basic education, proefschrift Universiteit van Amsterdam, 1980,
biz. 33. Het gebruik van ‘parents’ in Van Gendtsdefinitiekomtvoort
uit het feit dat hij zich beperkt tot het onderwijs voor leerplichtingen; er kan zonder bezwaar studenten voor worden gelezen.
9. Zie O&W, Concept beleidsnota Hoger onderwijs: autonomie en
kwaliteit, ‘s-Gravenhage, 1984; O&W, Schets betreffende de toekomst van het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek,
Zoetermeer, 1987; en O&W, op. cit., 1988, biz. 121.
10. Zie ook O&W, op. cit., 1988, biz. 124 e.v.

11. Hier worden enkel de hoofdlijnen weergegeven. Zie voor een
gedetailleerd overzicht: O&W, op. cit., 1988, biz. 122-124.
12. Hiermee neemt O&W dus ook een zekere verantwoordelijkheid voor de bekostiging van het post-initieel onderwijs.

Bij het voorgestelde vouchersysteem voor het hoger onderwijs valt een aantal kanttekeningen te maken. Het benadrukken van het belang van vierjarige eerste-faseprogramma’s door middel van toeslagen en opslagen, en de
beperkte geldigheidsduur van de vouchers leveren een zekere strijdigheid op met het streven naar flexibele leerwegen.
Tevens kan de werking van sommige ‘incentives’ worden betwijfeld. Het is zeer de vraag of de beloning voor snel
studeren, in de vorm van een te verkrijgen toeslag, belang-

rijker wordt gevonden dan het maximaal benutten van het
recht op studief inanciering en het maximaliseren van de arbeidsmarktkwalificaties. Dit geldt te meer, omdat werkgevers uiteindelijk waarschijnlijk bereid zullen zijn een aanzienlijk deel van de kosten van post-initieel onderwijs te
dragen.
Het vouchersysteem zal wellicht een lichte toename van
het volume van de onderwijsvraag tot gevolg hebben als
een flexibilisering van leerwegen ontstaat. Daar staat tegenover dat het volgen van een tweede volledige studie of
een in principe ongelimiteerd aantal bijvakken, in tegenstelling tot de huidige situatie, bij de geschetste gebruiksrechtregeling niet meer mogelijk is.
Opvallend is voorts de gebrekkige koppeling met de studiefinanciering. De voorgestelde regeling impliceert dat
een student zich minimaal voor tweederde van de jaarlijkse nominale studielast moet inschrijven om voor studiefinanciering in aanmerking te komen. Deze koppeling is niet
alleen tamelijk rigide, maar bovendien niet bevorderlijk
voor de flexibilisering van leerwegen.
Ten slotte zouden de transactie- en informatiekosten
van het voorgestelde systeem, zowel voor het Ministerie
als voor de instellingen, groter kunnen zijn dan die van het
huidige stelsel. De administratieve organisatie van de instellingen zou dan aanzienlijk moeten worden verbeterd,
zekergezien hetfeitdatde informatievoorziening bijde universiteiten op dit moment reeds te wensen overlaat13.

Doelstellingen en doelmatigheid
De rijksoverheid subsidieert het hoger onderwijs voornamelijk omdat een individuele kosten-batenafweging een
maatschappelijk suboptimale allocatie tot gevolg zou hebben. Het motief van de optimale maatschappelijke allocatie wordt vervolgens voor het terrein van de bekostiging geconcretiseerd door het formuleren van doelstellingen op
een lager niveau, zoals in dit artikel is aangegeven.
Hierbij valt op dat de ‘oude’ doelstellingen meer nadruk
leggen op beheersmatige aspecten (bedrijfseconomische
doelmatigheid), terwijl in de ‘nieuwe’ doelstellingen de effectiviteit een zwaarder gewicht lijkt te krijgen. De ‘oude’
doelstellingen zijn sterk gericht op de efficientie binnen de
instellingen: de financiele input (i.e. de bekostiging) moet
leiden tot een zo groot mogelijke output (i.e. afgestudeerden van eerste-fase-programma’s). Uiteraard hebben
deze doelstellingen ook een effectiviteitsaspect (positieve
externe effecten). Bij de ‘nieuwe’ doelstellingen staat het
creeren van een systeem van wederkerend onderwijs voorop, zodat vooral de effectiviteit van het hoger-onderwijsstelsel op de voorgrond staat. Tevens wordt verondersteld
dat ten gevolge van een toenemende concurrentie tussen
(en binnen) de instellingen de bedrijfseconomische doelmatigheid op instellingsniveau zal toenemen. Gegeven
deze verschillende doelstellingen bestaan er ons inziens
drie categorieen van problemen.
Allereerst is er tot op zekere hoogte sprake van een wellicht onvermijdelijke spanning tussen de ‘oude’ en de ‘nieuwe’ doelstellingen. Hierop is reeds gewezen in de voorgaande paragraaf.

ESB 13-7-1988

In de tweede plaats zijn de nieuwe doelstellingen onderling niet geheel consistent. Een versterking van de consumentensoevereiniteit en, in het verlengde daarvan, een
grotere differentiate in de vraag naar en het aanbod van
initieel hoger onderwijs lijkt niet in alle gevallen goed verenigbaar met de wens om een systeem van wederkerend
onderwijs te creeren. Bij een grotere consumentensoevereiniteit zou een stelsel horen waarin concurrentie tussen
en binnen de instellingen gestalte krijgt door differentiatie
van prijzen en differentiatie van kwaliteit. Dit zou kunnen
impliceren dat goede en daardoor wellicht dure opleidingen
alleen toegankelijk zijn indien studenten bereid en in staat
zijn om daarvoor extra te betalen. Het aantal ter beschikking gestelde vouchers zal hiervoor ontoereikend zijn. In
een dergelijke situatie is het gebruiken van vouchers buiten de initiele opleiding, zoals het Ministerie beoogt, niet
aan de orde.
Kwaliteitsdifferentiatie is op dit moment in het wetenschappelijk onderwijs nog slechts in beperkte mate aanwezig vanwege de gelijke bekostigingssleutels per type onderwijs. Een optimale allocatie is alleen mogelijk bij een
vrije kwaliteitsdifferentiatie14. Het Ministerie blijft echter
vasthouden aan een min of meer vaste prijs/kwaliteitverhouding, omdat men de prijs van het onderwijs blijft bepalen. In het voorgestelde vouchermodel is prijsconcurrentie
immers niet mogelijk omdat een inschrijfpunt gelijk wordt
gesteld aan een studiepunt. De vertaling van inschrijfpunten in geld is vervolgens een verantwoordelijkheid van de
overheid, die daarbij slechts differentieert naar rato van het
aantal afgestudeerden van initiele opleidingen per sector.
De prikkel tot concurrentie zal ten opzichte van de huidige
systematiek dus niet veel groter zijn, omdat voor het initieel onderwijs de mogelijkheden tot kwaliteitsdifferentiatie
zeer beperkt zijn en prijsconcurrentie is uitgesloten.
Gelet op de nagestreefde efficientie van de produktie
zou het voor de hand liggen de consumentensoevereiniteit
te versterken door instellingen (of docenten) de mogelijkheid te bieden tot een vrije prijsstelling15. Dat zou de student de keuze laten voor het onderwijs te betalen met eigen middelen of met een afboeking van inschrijvingspunten. Een wijziging van het huidige stelsel van studiefinanciering16 zou een eventueel negatief effect op de toegankelijkheid van het onderwijs kunnen mitigeren.
Anderzijds zou door de invoering van een dergelijk stelsel de beleidsdoelstelling om door middel van een vouchersysteem wederkerend onderwijs te bevorderen enigszins
kunnen worden gefrustreerd, zoals reeds is aangeduid.
Overigens kan ook op meer praktische gronden worden
getwijfeld aan het realiteitsgehalte van de voorgestelde instrumentatie in deze. Als in ogenschouw wordt genomen
dat de toeslagprikkel van studenten wel eens niet zou kunnen werken, dat het jaarlijks vooraf in deposito te geven
collegegeld naar rato van het aantal inschrijvingspunten
niet wordt gerestitueerd als achteraf minder onderwijs ge-

13. Zie Algemene Rekenkamer, Bestuurlijke informatievoorziening van universiteiten, ‘s-Gravenhage, 1986.
14. Zie bij voorbeeld J. Hartog, Coordinatie tussen onderwijs en
arbeidsmarkt, in: M.C.M. van Niekerk (red.), Onderwijs enbestuur:
wat valt te leren?, VUGA, ‘s-Gravenhage, 1985.
15. Zie ook: R. Brons, Kostenbeheersing in het hoger onderwijs,
in: Universiteitenhogeschool, 1987, nr. 2, biz. 57; A.Th. van Delden e.a., Naar een ondernemende universiteit, Veen, Utrecht,
1987, biz. 29 e.v.; K.D.J.M. van der Drift en P. Vos, Anatomie van

een leeromgeving, een onderwijseconomische analyse van universitair onderwijs, Swets & Zeitlinger, 1987, biz. 243 e.v.
16. Zie bij voorbeeld: R.J.G.M. Florax en J.B.J. Koelman, Met
HOOP te gelde gemaakt: naar een marktconform vouchermodel,
in: R.J. Bijleveld en R.J.G.M. Florax (red.), Laissez faire in het hoger onderwijs? HOAK en HOOP in theoretisch perspectief, Lemma, Culemborg, 1988, biz. 107-108.

661

noten mocht zijn17, en dat de vouchers maar 12 jaar geldig zijn, mag ernstig worden getwijfeld aan het werkelijke
effect in de richting van flexibilisering van leerwegen.
Het derde probleem dat wij willen aanstippen heeft betrekking op de verhouding tussen de doelmatigheid van het
gehele stelsel en die van de afzonderlijke installing. Een
vergroting van de concurrentie zal de bedrijfseconomische
doelmatigheid op instellingsniveau bevorderen. Uit een
oogpunt van allocatieve efficientie kan dat echter tot ongewenste ontwikkelingen leiden, bij voorbeeld tot disfunctioneleoverlappingenenkwaliteitsverliesdoorversnippering.
Op het moment dat daarvoor door de overheid structureel
wordt gecorrigeerd loopt echter de efficientiebevordering
bij de instellingen weer gevaar. Het zal moeilijk zijn om binnen deze afruil een optimaal evenwicht te vinden.

Tot slot
De O&W-voorstellen voor een nieuwe bekostigingssystematiek maken duidelijk dat het Ministerie serieuze aanzetten formuleert die moeten leiden tot deregulering en een
grotere afstandelijkheid van de overheid. Men probeert
aansluiting.te vinden bij maatschappelijke ontwikkelingen
en poogt de efficientie en effectiviteit van het stelsel te verbeteren. De wens om een vouchersysteem in te voeren lijkt
voor de hand liggend. De wijze waarop een dergelijk systeem vorm zou moeten krijgen is echter – onder andere gegeven de gesignaleerde afruilproblemen – niet zonder
meer duidelijk. Dit vereist nadere studie en discussie.
Met name zou, in navolging van Van der Drift en Vos18,
onderzoek naar de vormgeving van het leerrecht (in geld,

in inschrijvingspunten of in kredietpunten) aanbeveling verdienen. Het Ministerie heeft voorlopig gekozen voor inschrijfpunten gedefinieerd in termen van studielast, zonder
die keuze toe te lichten. Welke implicaties zouden andere
uitwerkingen hebben voor de kostenbeheersing, het streven naar wederkerend leren en de concurrentieverhoudingen? In dat verband zou ook het onderwerp van de al dan
niet vrije prijsstelling (voor instellingen, faculteiten, vakgroepen, of docenten) nadere overweging verdienen. Bovendien is het gewenst, maar dan meer in het kader van
een discussie over globalisering van de bekostiging, om
aandacht te besteden aan het vraagstuk van de al dan niet
geharmoniseerdebekostigingsratio’s.
Tot slot nog een punt dat in het voorgaande niet aan de
orde is geweest: de relatie tussen de bekostiging van het
(wetenschappelijk) onderwijs, het stelsel van studiefinanciering, en het inkomensbeleid met betrekking tot jongeren.
Het is uit een maatschappelijk oogpunt zeer aan te bevelen wanneer het inkomens- en sociale-zekerheidsbeleid
met betrekking tot jongeren enerzijds en de studiefinanciering en de bekostiging van het wetenschappelijk onderwijs
anderzijds beter op elkaar worden afgestemd. Dit vereist
een doorbreking van de departementale verkokering. Die
doorbreking lijkt meer dan ooit noodzakelijk gezien de toenemende kennisbehoefte van de samenleving.

Raymond Florax
Jos Koelman
17. Zie O&W, op. cit., 1988, biz. 123. Blijkbaar ziet het Ministerie

niet dat de beoogde verbetering van de koppeling tussen geld (i.e.
bekostiging) en prestaties ook zou kunnen leven bij studenten.
18. Van der Drift en Vos, op. cit., 1987.