De minister voor
Ontwikkelingssamenwerking
De twee artikelen die dr. Van Dam, de
Nederlandse ‘executive director’ bij de
Wereldbank, in de ESB van 13 en 27 november J.I. heeft gepubliceerd vormen
een nieuw hoofdstuk in het langzamerhand tot een flinke novelle uitgegroeide
boek dat over de positie van het Ministerie van Ontwikkelingssamenwerking is
geschreven. Het betreft hier een van de
betere hoofdstukken. Van Dam schetst
duidelijk een viertal doodlopende en een
doorlopende weg naar een grotere
greep van de minister op het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid.
Veel van wat Van Dam vanuit Washington meldt kan ik geheel onderschrijven, al is er ook reden voor enige kritiek.
Deze betreft de tweede doodlopende
weg die Van Dam in zijn artikel noemt,
het veroveren van meer medecompetities, en verder de enige weg die volgens
Van Dam wel perspectief biedt, namelijk
het versterken van de coordinerende rol
van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking. Om met dit laatste punt te
beginnen, het reactiveren van de Coordlnatiecommissie-Ontwikkelingssamenwerking (Coco-OS) en het instellen van
een onderraad van de Ministerraad inzake Ontwikkelingssamenwerking onder
voorzitterschap van de minister-president, zouden een nuttige stroomlijning
betekenen van de ambtelijke structuren
die belast zijn met het vormgeven van
het Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsbeleid. De greep van de minister van OS op dit beleid zal hierdoor
om twee redenen echter niet substan
tieel toenemen.
Ten eerste ontleent Van Dam aan het
goede functioneren van deze Coco voor
EG-vraagstukken een argument om hetzelfde van een Coco-OS te verwachten.
Waar hij echter geen rekening mee
houdt is dat de positie van de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, voorzrtter van de Cocc-EG, een wezenlijk andere is dan die van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking, voorzitter van
de op te tuigen Coco-OS. De staatssecretaris heeft immers primair een coordinerende functie; hij moet zorgen dat alle
deelbelangen tijdig en op afgewogen
wijze worden samengevoegd tot een coherent Nederlands standpunt. Hij heeft
niet een zwaarwegend eigen belang, dat
hem nadrukkelijk in conflict kan brengen
met een vakminister. De minister voor
Ontwikkelingssamenwerking daarentegen heeft wel degelijk zo’n eigen deelbelang. Het lijkt mij zonneklaar dat geen
enkel vakdepartement ooit bereid zal
zijn in te stemmen met een wijziging van
de huidige structuur, waarbij het Nederlandse standpunt tot stand komt onder
voorzitterschap van een minister die duidelijk een eigen deelbelang vertegenwoordigt. Een dergelijke structuur kan
. ESB 22-1-1986
alleen ingesteld worden als de voorzitter
– de minister voor Ontwikkelingssamenwerking – zich boven de partijen
stelt en het verdedigen van het OSstandpunt overlaat aan een ambtenaar.
Slechts in deze opzet gaat de parallel
met de Cocc-EG op. Het zij herhaald,
een dergelijke structuur (aangevuld met
een ROS) lijkt mij een procedurele verbetering t.o.v. de huidige situatie en
daarom wenselijk. Hij moet echter niet
gezien worden als een wezenlijke versterking van het Ministerie voor Ontwikkelingssamenwerking in het interdepartementale krachtenveld. Deze nieuwe
structuur vereist m.i. overigens geen wijzigingen in het OS-apparaat, dat de
laatste tijd toch al zo zucht onder
reorganisatie.
Een tweede reden om niet zonder
meer Van Dams opzet te volgen is dat hij
het versterken van de coordinerende positie van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking nadrukkelijk koppelt aan
het opgeven van de medecompetenties
die deze minister nu heeft, en dit brengt
mij op mijn tweede kritiekpunt. Deze medecompetenties, ‘ondingen’, zoals Van
Dam ze omschrijft, zouden inhoudsloos
zijn. De medecompetente ambtenaar
legt het in Den Haag immers af tegen
een collega die zijn eerst verantwoordelijke minister achter zich weet en die bovendien een grotere vakkennis heeft
(doordat zijn takenpakket doorgaans
veel kleiner is). In het buitenland kan de
medecompetente ambtenaar behalve
de plaatselijke horeca van zijn dagvergoeding laten profiteren, weinig meer
dan gefrustreerd het optreden van eerstcompetente ambtenaren gade slaan.
Naast enige ergernis over de geringschattende wijze waarop Van Dam het
optreden van OS-vertegenwoordigers in
de laatste jaren karakteriseert dringt zich
de gedachte op dat de nadelen die aan
medecompetentie verbonden zijn ook
gelden t.a.v. Van Dams eigen uitweg;
minder vakkennis, minder macht (de
eerste verantwoordelijkheden blijven immers gehandhaafd). Sterker nog, indien
Van Dam zijn zin krijgt, en de minister
voor Ontwikkelingssamenwerking alle
medecompetenties opgeeft, zullen deze
nadelen zelfs nog worden vergroot. De
OS-ambtenaren zullen immers niet
meer opgenomen worden in delegaties
naar internationale vergaderingen. Dit
betekent niet alleen het gemis van terrasbezoek in prettige steden als Geneve
en Parijs, maar vooral ook het afgesneden zijn van iedere internationale toetsing van de eigen beleidsuitgangspunten. De adviezen die deze ambtenaren
voor de OS-inbreng in de Coco-OS
respectievelijk de ROS zullen opstellen
zullen een puur wetenschappelijk karakter krijgen, zullen bureau-adviezen wor-
den die gemakkelijk door vakdepartementen met een beroep op de internationale realiteit onderuit gehaald zullen
kunnen worden. Dit kan toch ook niet de
bedoeling van Van Dam zijn.
Ik zou dan ook willen pleiten voor het
bewandelen van twee wegen tegelijk,
namelijk enerzijds de door Van Dam
voorgestelde weg van het versterken
van de coordinerende taak van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking
(maar alleen vanwege de procedurele
stroomlijning die dit zal betekenen) en
anderzijds de weg van het verwerven
van nieuwe medecompetenties (IMF!)
en het verdiepen van bestaande (via bij
voorbeeld het plaatsvervangend delegatieleiderschapj. Medecompetentie kan
m.i. wel degelijk nuttig worden ingevuld.
Dat een medecompetente OS-ambtenaar minder kennis zal hebben dan zijn
college’s van het verantwoordelijke vakdepartement hoeft niet per se een nadeel te zijn; de OS-ambtenaar hoeft zich
alleen maar op de OS-relevante aspecten van de problematiek te richten zonder alle technische details helemaal in
de vingers te hebben. Het opereren van
een medecompetente ambtenaar in het
buitenland wordt door Van Dam wel erg
schematisch weergegeven; over interventies e.d. vindt immers delegatieoverleg plaats. leder lid van de delegatie kan
persoonlijke contacten met buitenlandse college’s hebben, in gevallen van
personeelstekort kunnen OS-ambtenaren ook zelf interventies houden. Goede
persoonlijke contacten binnen de delegatie zullen het een en ander uiteraard
ten goede komen. Door het behouden
c.q. verwerven van meer medecompetenties zal de OS-inbreng in de Coco-OS
en de ROS aanzienlijk aan relevantie (en
haalbaarheid) winnen. Wel is het duidelijk dat het Ministerie voor OS, daar waar
nodig, op adequaat niveau vertegenwoordigd zoal moeten zijn (zelfs indien
het slechts is om de tweede viool te
spelen).
De suggesties van Van Dam om de
coordinerende positie van de minister
voor Ontwikkelingssamenwerking te
versterken dienen, vanwege de procedurele voordelen van deze opzet onderschreven te worden. Daarnaast dient deze minister echter te (blijven) streven
naar meer medecompetenties, aangezien hierdoor het Nederlandse beleid in
internationale fora een duidelijkere OSstempel zal krijgen en de OS-inbreng op
nationaal niveau versterkt zal worden.
K.P. Hade
De auteur is werkzaam bij de Directie Internationale Organisaties van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Het artikel is op persoonlijke titel
geschreven.
Naschrift________
Bij Rade’s commentaar zou ik de volgende kanttekeningen willen maken.
Rade stelt dat een ambtelijke coordinatiecommissie en een onderraad voor
Ontwikkelingssamenwerking de greep
van de minister voor Ontwikkelingssa-
menwerking op dit beleid niet zal versterken. Dit lijkt mij onjuist. Als er een
verplichte procedure komt van coordinatiecommissie naar onderraad naar kabinet en als bij de formatie wordt vastgelegd welke onderwerpen onder deze
procedure vallen en als bovendien wordt
vastgesteld dat beleidsbepaling en instructies voor deze onderwerpen via de
genoemde procedure moeten gaan, dan
neemt de invloed van de minister voor
Ontwikkelingssamenwerking ongetwijfeld toe.
Rade stelt dat het EG-beleid en ontwikkelingssamenwerking qua beleidsvorming niet vergelijkbaar zijn omdat de
staatssecretaris voor EG-zaken alleen
coordinerend werkt en dat hij geen
zwaarwegend eigen belang heeft, dat
hem in conflict kan brengen met een
vakminister. Dit lijkt mij onjuist. De
staatssecretaris moet voor de minister
van Buitenlandse Zaken de Nederlandse visie op de Europese integratie realiseren. Dat kan grote conflicten geven
met vakdepartementen. Een voorbeeld
is de uitbreiding van de EG met Zuideuropese landen. Die uitbreiding heeft de
vakministers vaak grote problemen gegeven en zal die ook in de toekomst geven. Op het terrein van Ontwikkelingssamenwerking was er destijds het conflict
tussen de staatssecretaris voor EGzaken en Ontwikkelingssamenwerking
over de mate van communautarisering.
Zo zijn er talloze voorbeelden.
Rades opmerking dat een coordinatiecommissie niet kan worden voorgezeten door een belanghebbende minister
is mij een raadsel. Alle coordinerende
commissies in Den Haag worden voorgezeten door de minister of door een
ambtenaar van het meest belanghebbende departement. Neutrale voorzitters – afgezien van de ministerpresident – bestaan in de politick niet.
Als beleid en instructies adequaat
worden vastgesteld, is het niet relevant
wie ze uitvoert. Het is efficient om dat
door een departement te laten doen. Tot
nu toe zijn beleid en instructies vaak onduidelijk. Dat leidt via de medecompetenties tot eindeloos geruzie in het dagelijks werk en tot grote delegates naar
conferenties. Als het puntje bij het paaltje komt beslist dan in feite het departement dat het woord voert, dus het eerstverantwoordelijke departement. Een
goed systeem van beleidsbepaling en
instructieopstelling levert veel meer op
dan medecompetenties en maakt deze
overbodig.
Uit de wat abstracte discussie zou de
indruk kunnen ontstaan dat het om een
groot pakket medecompetenties gaat.
Dat is niet juist. Het gaat in feite om de
UNCTAD en de multilateral banken.
Om de vervreemding te voorkomen die
Rade vreest zou Ontwikkelingssamenwerking een waarnemer kunnen hebben
in de UNCTAD-delegatie (zoals destijds
de BEB in de ECOSOC-delegatie) en
zou de minister voor Ontwikkelingssamenwerking waarnemend gouverneur
van de wereldbankinstellingen kunnen
blijven.
F. van Dam
98