Wie betaalt de tariefverhogingen
in het openbaar vervoer?
Een analyse van de afwentelingseffecten
DR. R.E. VAN DE LUSTGRAAF* – R. BOOGAARD**
In het Tarievenplan Openbaar Vervoer 1984-1987 van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat zijn
tariefverhogingen voorgesteld die voor het stads- en streekvervoer met 10% en voor de spoorwegen
met 3% boven de kostenstijging van het levensonderhoud zouden moeten uitgaan. De bedoeling
daarvan is om tot een vermindering van de tekorten in het openbaar vervoer te komen. Van vele
kanten zijn er twijfels over uitgesproken of de tariefverhogingen het beoogde effect zouden bereiken.
In dit artikel wordt onderzocht wat de gevolgen van de tariefverhogingen voor de totale rijksbegroting
zijn. De auteurs zetten uiteen dat de tariefstijgingen in het openbaar vervoer zullen leiden tot een
verhoging van het reiskostenforfait voor woon- en werkverkeer en via die weg tot een vermindering
van belastinginkomsten. Hoe groot deze belastingderving is hangt er van af in hoeverre de forfaitaire
aftrek voor woon- werkverkeer niet wordt aangepast aan de gestegen reiskosten. De auteurs
presenteren daarvoor verschillende varianten. Het is ook mogelijk dat er geen verhoging van het
reiskostenforfait plaatsvindt; in dat geval wordt de tariefstijging van het openbaar vervoer geheel op
werkgevers en/of werknemers afgewenteld.
Inleiding
Op de begroting 1983 van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat is voor de dekking van de tekorten in het openbaar vervoer f.2,8 mrd. uitgetrokken. Het Tarievenplan 1) stelt dat bij
een ongewijzigde voortzetting van het beleid in 1987 een tekort
van f. 3,35 mrd. zal ontstaan. Omdat hiermee de meerjarenramingen van de begroting van Verkeer en Waterstaat fors worden
overschreden en het regeerakkoord van het kabinet-Lubbers
voorziet in een ree’le tariefstijging in het stads- en streekvervoer,
worden in het Tarievenplan Openbaar Vervoer 1984-1987 de
volgende maatregelen genomen:
– een tariefverhoging boven de kosten van levensonderhoud
van 10% per jaar voor het stads- en streekvervoer en 3% per
jaar voor de spoorwegen. Na correcties voor het verlies van
passagiers en verplaatsingen als gevolg van hogere tarieven
schat het Tarievenplan de extra opbrengsten op f. 170 mln. in
net stads- en streekvervoer en f. 50 mln. bij de spoorwegen;
– een bezuiniging aan de kost’enkant van de vervoerbedrijven
van f. 285 mln. in het stads- en streekvervoer en f. 40 mln. bij
de Nederlandse Spoorwegen. Voor een belangrijk deel vloeien deze kostenbesparingen voort uit aanpassingen aan de
vervoersomvang, die ten opzichte van het ongewijzigde beleid geremd wordt door de forse tariefverhogingen.
Voor het jaar 1984 heeft de Tweede Kamer zich akkoord verklaard met de voorgenomen tariefverhogingen in het openbaar
vervoer. In het najaar van 1984 wordt de (ongewijzigde) doorvoering van tariefmaatregelen uit het Tarievenplan Openbaar
Vervoer 1984-1987 echter opnieuw overwogen. De vervoerbedrijven hebben in 1984 herhaaldelijk aan de bel getrokken in verband met een omvangrijk vervoerverlies. Van diverse kanten
ESB 31-10-1984
zijn vanaf het begin af aan al twijfels geuit over het positieve effect van de tariefverhogingen op het niveau van de totale rijksbegroting 2).
In dit artikel pogen wij een zo realistisch mogelijke schatting
te geven van de wijze waarop de tariefverhogingen zullen worden betaald. Daartoe zullen we eerst wat kanttekeningen plaatsen bij de bedragen uit het Tarievenplan. Daarna zullen we een
aantal varianten ontwikkelen waarin de afwenteling van de
maatregelen uit het Tarievenplan aan de orde komt.
Kanttekeningen bij de geraamde opbrengsten
De eerste kanttekening heeft betrekking op de verwachte vervoersontwikkeling in het Tarievenplan Openbaar Vervoer 19841987 (m het vervolg: het Tarievenplan). In label 1 geven we voor
de periode van het Tarievenplan een overzicht van de te verwachten ontwikkeling bij ongewijzigd beleid en bij de uitvoering van
dit plan. Tevens geven we cijfers die berekend zijn op basis van
een recenter rapport van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, te weten het interim-rapport Mobiliteitsverkenning voor
1985 en 1990.
* Directeur Centrum Beleidsadviserend Onderzoek (CEBEON).
** Stageaire bij het Gemeentelijk Vervoerbedrijf te Amsterdam.
1) Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Tarievenplan Openbaar Vervoer 1984-1987, Den Haag, 1982.
2) Heroverwegingen collectieve uitgaven, Deelrapport 23, Openbaar
Vervoer, Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16 625, nr. 28, biz. 42; Gemeentesecretarie Amsterdam, Afdeling Verkeer en Vervoer, De tarieven
van het openbaar vervoer, Amsterdam, 26 november 1982, biz. 11-15.
1025
Tabel 1. Indexcijfers van de verwachte vervoersontwikkeling in het openbaar vervoer bij ongewijzigd beleid, bij uitvoering van het
Tarievenplan en op basis van het interim-rapport Mobiliteitsverkenning voor 1985 en 1990
Verwachte vervoersontwikkeling
bij ongewijzigd beteid volgens
bij uitvoering
Tarievenplan
Tarievenplan
jaarlijks
groei percentage
index in 1987
(1982 = 100)
index in 1987
(1982 = 100)
op basis van Mobiliteitsverkenning voor
1985 en 1990
op basis van bevolkingsontwikkeling in
1987(1982 = 100)
inclusief effect
inkomensontwik-
(1)
Spoorwegen
Streekvervoer
Stadsvervoer
– wv. grote steden
– andere steden
(2)
(3)
(4)
keling in 1987
(1982 = 100)
(5)
+ 1
105
122
110
_
—
97
100
—
90
100
102
102
102
104
105
99
+ 4
+ 2
—
—
inclusief effect
Tarievenplan in 1987
(1982 = 100)
(6)
98
92
85
Bronnen: Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Tarievenplan Openbaar Vervoer 1984-1987, Den Haag, biz. 44; Ministerie van Verkeer en Waterstaat-Stuurgroep Verkeer en
Vervoer, Mobilitieilsverkenning voor 1985 en 1990, interim-rapport oktober 1983, biz. 29.
In de eerste kolom staat de verwachte vervoersontwikkeling
het niveau van de totale rijksbegroting 50% van de verhoging
bij ongewijzigd beleid uit het Tarievenplan; op basis daarvan is
weg. Een stijging van de vraag naar stads- en Streekvervoer met
in kolom (2) een index berekend. In kolom (3) zijn de indices gegeven die zijn afgeleid uit het Tarievenplan bij uitvoering van de
de Pas 65+ van 2% per jaar, een gemiddelde ree’le tariefstijging
van 10% per jaar en een prijselasticiteit van de vraag van – 0,4
tariefmaatregelen. In kolom (4), (5) en (6) zijn indices berekend
correspondeert met een extra bedrag van ruim f. 15 mln. dat
op basis van de verwachte mobiliteitsontwikkeling tussen 1985
door WVC moet worden opgebracht.
en 1990. Kolom (4) geeft een index waarbij alleen rekening is ge-
Uit het voorgaande kan de conclusie worden getrokken dat
houden met het effect van de bevolkingsontwikkeling. In de kolommen (5) en (6) zijn achtereenvolgens de effecten van de inkomensontwikkeling en de uitvoering van het Tarievenplan toegevoegd aan de basisindex.
Als we de indices uit het Tarievenplan vergelijken met die van
de Mobiliteitsverkenning blijkt dat in het Tarievenplan de vervoersontwikkeling bij ongewijzigd beleid veel hoger wordt geraamd dan in de Mobiliteitsverkenning. Dat geldt vooral voor
het stads- en Streekvervoer. Wanneer we vervolgens kijken naar
het werkelijke verschil tussen het af te dekken tekort bij ongewijzigd beleid en dat bij uitvoering van het Tarievenplan veel gerin-
de cijfers met inbegrip van tariefeffecten, dan zien we in de Mobiliteitsverkenning opnieuw duidelijk lagere indices voor het
stads- en Streekvervoer ten opzichte van het Tarievenplan. Wanneer we van de cijfers van de Mobiliteitsverkenning uitgaan bete-
kosten in benedenwaartse richting ten opzichte van het niveau in
kent dit dat:
a. de tekortraming in het Tarievenplan van f. 3,35 mrd. bij ongewijzigd beleid veel te hoog is en aanmerkelijk naar beneden
zou moeten worden bijgesteld;
b. de forse tariefverhogingen ten opzichte van 1982 een veel
Het reiskostenforfait
ger zal zijn dan in het Tarievenplan wordt aangegeven. Om de
geplande vervoersomvang van de diverse onderdelen van het
openbaar vervoer te bereiken ten einde de kostenontwikkeling te
beheersen zou een geringere tariefstijging voldoende zijn geweest. Bij een ongewijzigde doorvoering van de tariefverhogingen moet vooral aan de realiseerbaarheid van de meeropbrengsten worden getwijfeld, terwijl bovendien de flexibiliteit van de
1982 ook op een termijn van vier jaar niet zo groot zal zijn.
dan in het Tarievenplan is beoogd. Deze extra vervoersdaling
leidt natuurlijk tot lagere opbrengsten. Het kan ook anders
De tariefverhogingen vormen natuurlijk geen doel op zich. Op
de een of andere manier zullen de voorstellen te herleiden moeten zijn tot de centrale doelstelling van het kabinet-Lubbers: het
terugdringen van het financieringstekort. Op verschillende manieren kunnen de effecten van tariefmaatregelen weglekken op
het niveau van de rijksbegroting. Het belangrijkste lek ontstaat
worden geformuleerd: voor de realisering van de geplande
in de sfeer van de inkomstenbelasting: door de koppeling van de
kostenbesparingen door de omschreven rem op de vervoersontwikkeling zou een veel mildere tariefontwikkeling ook
voldoende zijn geweest.
reiskostenforfaits voor woon-werkverkeer aan de tarieven van
het openbaar vervoer staan tegenover de meeropbrengsten van
tariefmaatregelen lagere belastinginkomsten.
Het reiskostenforfait voor woon-werkverkeer vormt een aftrekpost waarvan de hoogte afhankelijk is van de te overbruggen
afstand tussen woning en werk. In label 2 hebben we de bedragen voor deze forfaitaire aflrek samengeval voor de periode
1975-1984.
Uil label 2 valt op dat de aanpassingen niet altijd geleidelijk,
maar soms schoksgewijs verlopen om daarna weer een tijdje op
een bepaald niveau le blijven. In 1977 bij voorbeeld is er duidelijk sprake van een inhaalmanoeuvre; de forfailaire aflrekbedragen dreigden loen le veel uil de pas le gaan lopen met de ontwikkeling van de koslen voor hel inlerlokaal openbaar vervoer. Het
basisforfait van f. 200 en hel maximum van f. 3.260 vormen van-
grotere dating in het stads- en Streekvervoer teweegbrengen
De tweede kanttekening hangt samen met beperkingen ten
aanzien van de inbaarheid van omvangrijke ree’le tariefverhogingen. Hierbij doelen we niet alleen op een toename van zwart en
grijs 3) rijden. Ook de verschuiving naar de goedkoopste kaartsoorten zal extra worden gestimuleerd naarmate de tariefverhogingen groter zijn 4). Kortom, een deel van de beoogde tariefverhogingen lekt weg en leidt niet tot hogere opbrengsten. Gezien de
ingrijpende bijstelling van de vervoersramingen uit label 1 en de
beperkte inbaarheid van de hogere tarieven is het naar onze mening noodzakelijk om de veronderstelde meeropbrengsten met
minimaal 10% te corrigeren (= f. 22 mln.).
Een derde, meer specifieke kanttekening hangt samen met de
korting van 50% die bejaarden op abonnementen en strippenkaarten en in het stads- en Streekvervoer ontvangen met de zogenoemde Pas 65+ . Deze reductie van 50% wordt betaald door
het Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (in
1983: ± f. 34 mln.). Omdat de groep bejaarden in omvang groeit
met 1 a 2% per jaar, ligt het voor de hand dat hun beroep op het
openbaar vervoer tegen gereduceerd tarief stijgt. Hoewel er in-
3) Bij zwartrijders gaat het om passagiers zonder kaartje terwijl grijsrijders over een kaartje beschikken, waarvan de geldigheid niet toereikend
is voor de desbetreffende verplaatsing, bij voorbeeld doordat er te weinig
strippen zijn afgestempeld.
4) Gemeentesecretarie Amsterdam, Afdeling Verkeer en Vervoer, op.
komsten worden geboekt bij Verkeer en Waterstaat, lekt er op
cit.,blz. 12.
1026
Tabel 2. Forfaitaire aftrek vnoon-werkverkeer in de inkomstenbelasting, in gld.
Woon-werkafstand
enkele reis
in km
0-10
10-15
15-20
20-30
30-40
40-50
>50
1975
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
100
150 200 200
310 360 620 620
440 490 890 930
700 750 1.430 1.500
960 1.010 1.970 2.060
1.220 1.270 2.510 2.620
1.480 1.530 3.050 3.260
200
710
1.050
1.600
2.200
2.620
3.260
200
200
830
1.130
1.600
2.200
2.620
3.260
200
920
1.240
1.730
2.210
2.700
3.260
200
980
1.320
1.840
2.350
2.860
3.260
200
990
1.360
1.920
2.470
3.020
3.260
1976
1977
760
1.090
1.600
2.200
2.620
3.260
af 1978 een uitzondering op de meer algemene aanpassing aan
gestegen kosten. In label 3 hebben we de indexcijfers voor de
reiskostenforfaits berekend met als basisjaar 1977. In de twee
laatste regels hebben we prijsindexcijfers berekend voor het in-
len wij proberen voor de prijsstijgingen van het openbaar vervoer het tarieflek voor de fiscus te ramen. Daarbij maken wij de
volgendebasisveronderstellingen:
– er zijn 5,2 miljoen mensen die gebruik maken van de forfaitaire aftrek woon-werkverkeer 10);
– deze personen zijn op de volgende manier verdeeld over de
verschillende afstandsklassen voor de forfaitaire aftrek:
0 – 10km . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71,6%
10 – 15 k m . . : . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
15 – 20 km . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
20 – 30 km . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
30 – 40 km . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
40 – 5 0 k m . . . . . . . . . . . . . . . . : . . . . . . . . . . . . .
> 50km . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8,4%
7,0%
6,2%
2,6%
1,1%
3,1% 11);
– iedere werknemer geniet de forfaitaire aftrek die geldt bij reizen op vier of meer dagen per week. Door het gebrek aan relevante gegevens moet het effect van deeltijdwerk buiten beschouwing blijven;
– we gaan uit van een marginaal tarief van 37% in de hele periode van het Tarievenplan (= 1984-1987) 12).
terlokaal en lokaal openbaar vervoer.
Naast deze uniforme basisgegevens onderscheiden we vijf mogelijke varianten:
Tabel 3. Indexcijfers forfaitaire aftrek woon-werkverkeer en
prijsindices voor (inter)lokaal openbaar vervoer (1977 = 100)
Woon-werkafstandenkele reis
in km
0-10
10-15
15-20
20-30
30-40
40-50
>50
Indexcijfers aftrekbedragen
1977
100
100
100
100
100
100
100
1978
100
100
104
105
105
104
107
1979
100
115
118
112
112
104
107
1980
100
123
122
112
112
104
107
I. de forfaitaire bedragen worden in de periode 1985-1987 aan-
gepast met dezelfde percentages als waarmee zij tussen 1983
en 1984 zijn verhoogd 13). Het minimum- en maximumforfait blijft ongewijzigd;
II. de forfaitaire bedragen worden in de periode 1985-1987 aan1981
100
134
127
112
112
104
107
1982
100
148
139
121
112
108
107
1983
100
158
148
129
119
114
107
1984
gepast aan de ree’le tariefstijging in het (inter)lokale openbare
100
160
153
vervoer die voortvloeit uit het tarievenplan. Het minimumen maximumforfait blijft ongewijzigd 14);
Hl.alleen het basisforfait wordt aangepast aan de ree’le tariefstijging in het lokale openbaar vervoer van 10% in de periode
1985-1987. De overige aftrekbedragen worden aangepast als
in variant I waarbij een maximumaftrek blijft gelden van
134
125
120
107
f.3.260;
IV.het basisforfait wordt aangepast aan de ree’le tariefstijging in
het lokale openbaar vervoer van 10% in de periode
Prijsindex inter-
lokaal openbaar
vervoer
100
105
111
120
134
149
165
175
Prijsindex lokaal
openbaar vervoer
100
107
111
119
138
158
184
200
1985-1987, terwijl de overige bedragen zijn gebaseerd op variant II. Het maximumforfait van f.3.260 blijft dus nog
steeds gehandhaafd;
V. alle bedragen, dus ook de maximumforfaits worden aangepast aan de ree’le tariefontwikkelingen in de periode 19851987.
Uit label 3 kan de conclusie worden getrokken dat de indices
voor interlokaal openbaar vervoer en de forfaitaire aftrek steeds
meer van elkaar afwijken (vooral na 1982). De aftrek voor 10-15
en 15-20 kilometers woon-werkafstand volgt de ontwikkeling
van het prijsindexcijfer voor interlokaal openbaar vervoer het
meest, van de overige afstanden tot aan het maximumforfait is
dat steeds minder het geval.
6) Hierop wordt ook door de minister van Verkeer en Waterstaat gewe-
Het prijsindexcijfer voor lokaal openbaar vervoer loopt het
mer, zitting 1982-1983, 17 600, nr. 55, vraag 239.
7) Bij voorbeeld: rem op de invoering van arbeidstijdverkorting, impuls
meest uit op het basisforfait. In zekere mate zal dit samenhangen
met de beleidsvoornemens in de Nota inzake de contouren van
een herstructurering van het tariefvan de inkomstenbelasting 5),
waarin een afschaffing van het laagste forfait met gelijktijdige
aanpassing van onder andere de overige forfaitaire bedragen
wordt bepleit 6). Het kabinet heeft echter de besluitvorming
rond deze Contourennota opgeschort om onder andere de caoonderhandelingen tussen werknemers en werkgevers niet onno-
dig met onzekerheden of lastenverzwaringen voor werknemers
te belasten 7). Door de opschorting van besluitvorming en handhaving van de koppeling tussen de forfaitaire aftrek en de tarieven van het openbaar vervoer, lekt een belangrijk gedeelte van
de tariefverhoging weeg. Bij de behandeling van het Tarievenplan in de Tweede Kamer is dit lek geschat op ca. f. 140 mln. 8).
De onderbouwing van dit bedrag laat te wensen over.
Wie betaalt het Tarievenplan?
In de publikatie Auto en overheid heeft Van der Meijs onlangs
een schatting gemaakt van het belastingvoordeel door de aftrek
woon-werkverkeer in de sfeer van de loon- en inkomstenbelasting in 1979 9). Analoog aan de exercitie van Van der Meijs zul-
ESB 31-10-1984
5) Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17611.
zen bij de behandeling van het Tarievenplan in de Kamer; zie Tweede Katot aanvullende looneisen enz.
8) Vgl. noot 6.
9) A.G.M. van der Meijs, Auto en overheid, Onderzoekreeks van het Instituut voor Onderzoek vanOverheidsuitgaven, nr, 9, juni 1983, biz. 274.
10) Uit statistieken voor de personele inkomensverdeling van het CBS
blijkt.dat in 1977 5.221.000 en in 1981 5.216.000 mensen gebruik maken
van het reiskostenforfait. Hoewel dit aantal door de stijgende tendens in
de beroepsbevolking kan stijgen, vormt de toegenomen werkloosheid een
rem op dit aantal. Wij achten het voor ons doel verantwoord om uit te
gaan van 5,2 miljoen.
11) Deze verdeling is berekend uit de genoemde publikatie van van der
Meijs.
12) Een uitgebreide motivering van dit percentage is terug te vinden in
Van der Meijs, op. cit., biz. 294. Van belang is dat in dit marginale tarief
van 37% het zogenoemde ,,AOW-voordeel” of beter: ,,voordeel in verband met premieheffing volksverzekering” is verdisconteerd. Exclusief
dit voordeel is het marginale tarief circa 32%.
13) Deze zijn eenvoudig te berekenen uit label 2 voor de diverse
afstandscategorieen.
14) Voor de trein stijgen de tarieven reeel mel 3%, voor hel streekvervoer is het percentage 10 per jaar. Wanneer we gebruik maken van de we-
gingsfaclor Irein: bus = 4:1 uil de prijsindexcijfers openbaar vervoer,
dan komen we uit op 4,4% per jaar voor de periode 1985-1987. In deze en
volgende varianten wordt vooralsnog afgezien van nominale ontwikke-
lingen.
Tabel 4. Varianten om het lek van het Tarievenplan 1984-1987 te
bepalen
1983
(uitgangs-
1987
1987
1987
1987
1987
situatie)
Varianten
I
II
III
IV
V
in km
15-20
20-30
x-w
40-50
> 50
Jaar
Theoretische
fiscale aftrek
Feitelijke
fiscale aftrek
forfaitaireaftrek
Afstand
woon-werk
10
10-15
Tabel 5. Theoretische fiscale aftrek, feitelijke fiscale aftrek,
theoretisch fiscaal voordeel en berekend feitelijk fiscaal voordeel in 1975, 1977 en 1981, in mln. gld.
200
980
1.320
1.840
2.350
2.860
3.260
200
1.020
1.486
2.177
2.867
3.260
3.260
200
1.127
1.548
2.185
2.811
3.260
3.260
266
1.127
266
1.020
1.486
1.548
2.185
2.811
3.260
3.260
266
1.127
1.548
2.185
2.811
3.437
3.710
1.422.216
1975
1977
1981
1.295,1
2.712,9
3.016,4
635,4 a)
1.326,0 b)
1.517,6 c)
Theoretisch
fiscale
voordeel d)
Feitelijke
fiscale
voordeel d)
479,2
1.003,8
1.116,1
235,1
490,6
1.452.802
2.177
2.867
3.260
3.260
561,5
a) Vergelijk A.G.M. van der Meijs, Auto en overheid, biz. 104.
b) Nota inzake de contouren van een herstructurering van het tarief van de in-
komstenbelasting, Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17611, nr. 2, biz. 24.
c) Telefonische opgave CBS.
d) Berekend op basis van het marginale tarief van 37%.
Theoretische voordeel (ingld. X .000)
1.203.693
1.307.043
1.331.296
1.397.963
Feilelijke voordeel (ingld. x 1.000)
601.847a)
653.522a)
665.648a)
744.442b)
756.568b)
77 1.86 Ib)
Verschil reite ijk voordeel met 1983 (in gld. x 1 .000)
–
51.675
63.801
142.595
154.721
170.014
a) 50% van het theoretisch berekende voordeel (vgl. toelichting in tekst).
b) 50% van het theoretisch berekende voordeel in de klassen boven het basisforfait,
maar met volledige doorwerking van het basisforfait (vgl. toelichting in de tekst).
impliceerl dal de vergoedingen in de beschouwde periode gelijke
Ired moelen houden mel de aftrekbedragen. Uil label 3 blijkt
echler dal de aflrekbedragen sleeds meer achlerblijven bij de relevante indices voor het (inter)lokale openbar vervoer. Deze sluipende wijziging van de koppelingssyslematiek is voor de fiscus
erg aantrekkelijk omdal hel tarieflek op anderen worden afgewenleld. Naarmale in dal geval de werknemers er beler in slagen
hun werkgevers vergoedingen te laten belalen die de ree’le en nominale tariefonlwikkeling volgen, dalen de nello aflrekposlen
voor woon-werkverkeer in de loon- en inkomslenbelasling (=
brulo aflrek op basis van woon-werkafsland “/_ verslrekle ver-
keningen stoelen. Daarna volgt het ,,theoretische fiscale voordeel”. De berekeningen leiden namelijk niet onmiddellijk tot het
juiste bedrag aan fiscale aftrek, waar de belastingplichtigen op
grond van woon-werkverkeer gebruik van maken. Dat blijkt uit
goeding(en). Als de reiskoslenvergoedingen meer dan Iwee keer
zo snel slijgen als de forfaitaire aftrekbedragen, zou hel ,,larieflek” uil de laalste regel van label 4 niel meer oplreden. Op
macro-niveau wordl de stijging van de forfailaire aftrekbedragen dan ingehaald door de gesiegen reiskoslenvergoedingen. De
werkgevers dragen daarmee bij aan een hogere opbrengst in de
sfeer van loon- en inkomstenbelasling 16). Naarmale de werknemers er minder in slagen hogere reiskoslenvergoedingen le bedingen, belalen zij naasl de gesiegen reiskosten ook nog verhou-
tabelS, waar we voor dejaren 1975,1977 en 1981 de Iheoretische
dingsgewijs meer belasling dan bij ongewijzigde aanpassing aan
aflrek, hel Iheorelisch fiscale voordeel, de feilelijke aflrek en hei
berekende feilelijke voordeel op basis van een marginaal tarief
van 37% hebben weergegeven.
Uit label 5 blijki dal in 1975,1977 en 1981 hel berekende theorelische fiscale voordeel voor woon-werkverkeer ongeveer iwee
keer zo grool is als het door ons berekende feilelijk genolen
voordeel. Dil verschil wordl vooral veroorzaakl door de invloed
van door werkgevers verstrekte vergoedingen. Belastingplichtigen kunnen deze vergoeding direct verdisconteren in de keuze
de tarieven van het openbaar vervoer het geval zou zijn geweest
17). In dal geval belalen de werknemers niel alleen mee aan hel
Tarievenplan, maar dragen zij ook bij aan hel wegwerken van
hel ,,larieflek”. De kanltekening in de vorige alinea leidt lol een
grolere herziening van hel ,,larieflek” in label 4 naarmale de
verslrekle vergoedingen als gevolg van hogere vervoerslarieven
meer afwijken van de aanpassing van de forfailaire bedragen
18). Op grond van ervaringen uil hel verleden kan echter de verwachling worden uiigesproken dal een langdurige en zeer forse
discrepanlie lussen onlwikkelingen in de larieven en de forfailai-
De resultaten zijn samengevat in label 4. Omdat het Tarievenplan de periode 1984-1987 beslaat, wordt 1983 als basisjaar gekozen voor de beoordeling van het ,,tarieflek”. In de eerste zeven regels zijn de forfaitbedragen weergegeven, waarop de bere-
van hel relevanle forfailbedrag. Een andere mogelijkheid is dat
de verstrekte vergoedingen geheel bruto worden opgegeven onder reiskoslenvergoedingen, waarna hel relevanle forfailbedrag
wordl opgevoerd als aflrekposl van de genolen vergoeding. De
zogenoemde ,,bovenmalige vergoedingen”, die uilgaan boven
de belaslingvrije vergoedingsbedragen, dienen altijd bij de reiskoslenvergoedingen le worden opgegeven 15). In label 5 hebben
wij de opgegeven reiskoslenvergoedingen in mindering gebrachi
op de feitelijke aftrek, zodal een neno resullaat ontstaat.
De resullalen uil hel verleden in label 5 hebben we gebruikl bij
de berekening van het feitelijke fiscale voordeel voor woonwerkverkeer in label 4. We gaan er van uit dal van hel berekende
iheorelische voordeel in werkelijkheid slechls de helfi zal worden gebruikl, omdal de verslrekle vergoedingen ook worden
aangepasl. Daarbij maken we een uilzondering voor hel basisforfail. Een evenluele verhoging van dil bedrag wordl niel gecompenseerd door verslrekle vergoedingen. Door het grole aan-
lal gebruikers van deze minimumaflrek heefl een verhoging van
hel basisforfail een grole invloed.
Hel ,,larieflek” slaal in de laalsle regel van label 4, waar hel
verschil lussen de berekende feilelijke aflrek van 1983 is vergele-
15) Ook belastingvrije vergoedingen voor woon-werkverkeer zijn gekoppeld aan tarieven voor het interlokale openbaar vervoer. Deze bedragen tenderen over het algemeen naar de treintarieven voor de eerste
klasse.
16) In het omgekeerde geval waarin de verstrekte vergoedingen voor
woon-werkverkeer achterblijven bij de aanpassing van de forfaitaire aftrekken, is er sprake van een omvangrijker tarieflek, omdat het totaal
van de netto aftrekposten toeneemt.
17) De Nota inzake de contouren van een herstructurering van het tarief
van de inkomstenbelasting, Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 611,
nr. 2, biz. 31 gaat uit van f. 270 mln. op basis van de eerder genoemde
systematiek.
18) Voor een gedetailleerd inzicht in de effecten van verschillende ontwikkelingen in de forfaitaire aftrek bij uiteenlopende stijgingen in de ver-
goedingen voor woon-werkverkeer door werkgevers verwijzen we naar
de scriptie van R. Boogaard. De volgende gegevens die slaan bij voorbeeld op de Varianten 1 en II zijn hieruit afkomstig:
tarieflek bij 3%
tarieflek bij 4%
stijging van ree’le
stijging van reele
Variant I
reiskostenvergoeding
f. 27,6 mln.
reiskostenvergoeding
f. 0,8 mln.
Variant II
f. 51,4 mln.
f. 24,5 mln.
ken mel de diverse varianlen voor 1987. Naarmale de ree’le ta-
riefverhogingen van het Tariefplan vollediger worden doorberekend in de aftrekbedragen, slijgl uileraard hel ,,larieflek”.
Bij deze conclusie in de label willen we de volgende kanttekening plaalsen. De halvering van hel theoretische voordeel voor
de verhogingen van de forfaitaire aflrek boven de 10 kilomeler
1028
Het zou te ver voeren in dit bestek uitvoerig op mogelijke varianten in te
gaan.
re aftrekbedragen onwaarschijnlijk is. Bij de voorgenomen forse reele tariefverhogingen ligt het veel meer voor de hand een
aanpassing of zelfs een inhaalmanoeuvre te overwegen.
Het – meest gebruikte – basisforfait neemt bij deze discussie
een bijzondere plaats in. Wanneer de gedachtengang wordt onderschreven dat het verplaatsen in de nabije omgeving van de
woning een zodanig normale zaak is dat de kosten daarvan —
waaronder de reiskosten woning-werk – geacht kunnen worden
te behoren tot die van de dagelijkse levensbehoeften, ligt afschaffing van het laagste forfait voor de hand. De afschaffing
van de aftrek van f. 200 voor woon-werkverkeer beneden de 10
kilometer levert circa f.275,5 mln. voor de fiscus op 19). Deze
maatregel vormt een meer dan voldoende compensatie voor de
tarieflekken die voortvloeien uit een aanpassing van de overige
forfaitaire bedragen. De combinatie van tariefverhogingen in
het stads- en streekvervoer met de afschaffing van het minimumforfait met gelijktijdige bijstelling van de andere aftrekbedragen
voor woon-werkverkeer vormt echter een gevoelige lastenverzwaring voor werkgevers en/of werknemers.
Bij welke variant uit tabel 4 we in 1987 uitkomen, is moeilijk te
voorspellen. Bij een opschorting van de besluitvorming over de
herstructurering van de inkomstenbelasting ligt het opnieuw
aanbrengen van de koppeling van de forfaitbedragen aan de nominale en reele tariefhoogten het meest voor de hand. Gezien de
omvangrijke reele tariefverhogingen in het stads- en streekvervoer van 10% per jaar en de zeer grote afstand tussen het laagste
en het daaropvolgende aftrekbedrag (vgl. tabel 5) lijkt bij een
ongewijzigde systematiek een schoksgewijze optrekking van het
basisforfait onontkoombaar. Dit zou ons in 1987 zeer dicht in de
buurt kunnen brengen van de varianten met het grootste tarieflek.
gere inkomsten in de sfeer van de vennootschapsbelastingen.
Aan de andere kant legt de volgende strategic de fiscus geen
windeieren: de forfaitaire aftrek blijft (sterk) achter bij de tariefontwikkeling, terwijl de werkgevers in de marktsector de tariefverhogingen wel doorberekenen in de reiskostenvergoedingen
voor hun werknemers. Wanneer in onze berekeningen de verstrekte reiskostenvergoedingen door werkgevers meer dan twee
keer zo snel stijgen als de forfaitaire aftrek is er geen sprake meer
van een ,,tarieflek”. Uit de steeds meer uiteenlopende ontwikkeling van indices voor de forfaitaire aftrek en de tarieven voor (inter)lokaal vervoer kan worden afgeleid dat deze strategic blijkbaar al wordt toegepast.
De mate waarin het tarieflek zich voordoet, hangt vooral samen met de politieke besluitvorming rond het minimumforfait
voor woon-werkverkeer onder de 10 kilometer. Met inachtneming van reeds aangebrachte correcties blijft bij de aanpassing
van deze forfaitaire aftrek aan de reele tariefverhogingen op het
niveau van de rijksbegroting niets meer over van de meeropbrengsten uit het Tarievenplan Openbaar Vervoer ]984-]987(bi)
elke stijging van dit forfait met een gulden lekt circa f. 1,5 mln.
weg). Voor de aanpassing van het minimumforfait van f. 200 is
echter een wetswijziging vereist. Bij de afschaffing van de forfaitaire aftrek beneden de 10 kilometer en de gelijktijdige aanpassing van de andere bedragen is er nauwelijks meer sprake van een
,.tarieflek”, tenzij deze lastenverzwaring expliciet of impliciet
op een of andere manier wordt gecorrigeerd.
R.E. van de Lustgraaf
R. Boogaard
Besluit
Uit het voorgaande trekken wij de conclusie dat het uitermate
twijfelachtig is of de tariefverhogingen in het Tarievenplan
Openbaar Vervoer 1984-1987 op het niveau van de totale rijksbegroting wel gunstig zullen uitpakken. Voor de bezuiniging aan
de kostenkant van de vervoerbedrijven zou een veel geringere tariefverhoging al voldoende zijn om de gewenste vervoersomvang
te bereiken.
De bijstelling van de vervoersomvang van de onderdelen van
het openbaar vervoer, de beperkte inbaarheid van de forse tariefverhogingen en de continuering van de kortingen met de zogenoemde Pas 65+ leiden tot een neerwaartse bijstelling van de
geschatte meeropbrengsten van f.220 mln. met minimaal f. 35
mln.
Omdat in de loon- en inkomstenbelasting en zekere mate van
koppeling tussen de ontwikkeling in de tarieven voor het openbaar vervoer en de forfaitaire aftrek woning-werk bestaat, lekt
een gedeelte van de tariefverhogingen voor de totale rijksbegroting weg. Het tarieflek is groter naarmate de nominale en reele
tariefontwikkelingen bij de vaststelling van de hoogte van de
forfaitaire aftrek nauwkeuriger worden gevolgd. Op basis van
verschillende varianten voor de koppeling tussen forfaitaire aftrek en tarieven van het openbaar vervoer lekt er in 1987 van de
meeropbrengsten in het Tarievenplan een bedrag tussen f. 52
mln. en f. 170 mln. weg op het niveau van de totale rijksbegroting.
Indien de forfaitaire aftrek woon-werkverkeer achterblijft bij
de werkelijke ontwikkelingen van de tarieven van het openbaar
vervoer betekent dit een lastenverzwaring voor werkgevers
en/of werknemers. Daarbij moet worden bedacht dat de overheld niet alleen in de rol van belastingontvanger, maar ook als
werkgever en subsidiegever met de tariefverhogingen voor
woon-werkverkeer bij cao-onderhandelingen te maken krijgt. In
antwoord op kamervragen heeft het Ministerie van Verkeer en
Waterstaat de extra uitgaven voor hogere reiskosten van ambtenaren al geschat op f. 29 mln. in 1987 20). Hierin zijn de hogere
reiskosten voor trendvolgers, de doorwerking in studietoelagen
en sociale uitkeringen nog niet begrepen.
Wanneer de werknemers in de particuliere sector er in slagen
om de tariefverhogingen geheel te laten betalen door de werkgevers, slaat deze lastenverzwaring ook terug op de fiscus door laESB 31-10-1984
19) De Nota inzake de contouren van een herstructurering van het tarief
van de inkomstenbelasting, Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 611,
nr. 2, biz. 31 gaat uit van f. 270 mln. Dit komt ongeveer overeen met de
door ons berekende f. 275,5 mln. op basis van de eerdergenoemde systematiek.
20) Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 600, nr. 55, vraag 236.
1029