De stelselherziening van de sociale
zekerheid
Enkele kanttekeningen bij de adviesaanvrage
DRS. H. EMANUEL – DRS. W. J. VOSSERS*
De adviesaanvrage inzake de herziening van het stelsel van sociale zekerheid, die in mei jl. aan de
SER is gericht, bevat diep ingrijpende wijzigingsvoorstellen die zorgvuldige beschouwing en analyse
verdienen. In dit artikel wordt daartoe een aanzet gegeven. De vragen die de auteurs zich stellen, zijn
hoe het voorgestelde, gewijzigde sociale-verzekeringsstelsel zich tot de stelsels in de ons omringende
landen verhoudt, hoe de relatie tussen minimale en bovenminimale uitkeringen ligt, hoe remmen
worden ingebouwd tegen een overmatige toestroom van uitkeringsgerechtigden, of de beoogde
ombuigingen zullen kunnen worden gerealiseerd en of de wijzigingen die worden voorgesteld,
technisch uitvoerbaar zijn. Zij komen, naast woorden van waardering, tot een aantal kritische
kanttekeningen, waaruit tevens suggesties tot het aanpassen van de voorstellen zijn af te leiden.
Inleiding
De Adviesaanvrage inzake een herziening van het stelsel van
sociale zekerheid die op 25 mei van dit jaar door de beide staatssecretarissen van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de SER en
de Emancipatieraad (Kamerstuk 17 475, nr. 6) werd verzonden
(verder te noemen: de adviesaanvrage), is een ambitieus en in
bepaalde opzichten moedig werkstuk. Het bevat veelomvattende en
diep ingrijpende wijzigingsvoorstellen, onder meer gericht op het
realiseren van drastische besparingen. Het zal alleen al daardoor
weerstanden oproepen. Het is, voor een nota van deze omvang en
over een zo moeilijke problematiek, een helder geschreven stuk dat
zich zelfstandig laat lezen en dat aansluit bij de maatschappelijke
discussies en de politieke taaksteUingen van het ogenblik. In deze
opzichten verdient de adviesaanvrage volop waardering. De ontvouwde gedachtengang en de daaruit resulterende voorstellen verdienen echter ook zorgvuldige beschouwing en analyse. Dit artikel
beoogt daartoe op hoofdpunten een aanzet te geven.
Met de staatssecretarissen gaan wij er, in het bestek van dit artikel,
van uit dat een omvangrijke bijdrage van de sociale zekerheid tot
vermindering van de collectieve uitgaven wenselijk is, Beoogd is een
totale ombuiging, in een aantal jaren, van f. 6,25 mrd. Daarnaast
nemen wij het streven van het kabinet, recht te doen aan de gewijzigde opvattingen over de rol van man en vrouw in de samenleving
(en te voldoen aan de Derde richtlijn van de EG ter zake), als uitgangspunt over, maar gaan aan de, goed ogende, uitwerking daarvan in de adviesaanvrage in dit artikel voorbij. De uit de omvang en
het structurele karakter van de niet-activiteit voortvloeiende aanpassingsnoodzaak (het derde motief dat aan de adviesaanvrage is
meegegeven) vertalen wij als de — in onze visie dringende — noodzaak tot versterking van het zelfregulerend karakter van het stelsel.
Hiermee doelen wij op de inbouw van remmen tegen een overmatige toestroom van uitkeringsgerechtigden en tegen een overmatig
lange uitkeringsduur. Daaraan zouden wij voorts vier toetsingscriteria willen toevoegen:
— dragen de regeringsvoorstellen er toe bij dat ons sociale-zekerheidsstelsel convergeert naar hetgeen in ons omringende landen
geldt?
— zijn de diverse rechtvaardigheidsnormen die zijn gehanteerd op
evenwichtige wijze toegepast?
— is de beschikbare informatie juist geinterpreteerd en hoe moeten
de gehanteerde lange-termijnverwachtingen worden beoordeeld?
— zijn de oplossingen die worden aangedragen technisch uitvoerbaar en wat kan hun werking zijn?
De toetsing van de voorstellen aan deze criteria kan in dit stadium
slechts leiden tot het stellen van enkele vragen en het plaatsen van
voorlopige kanttekeningen. Gelet op eerdere samenvattende publikaties 1) achten wij ons ontslagen van de plicht de inhoud van de
adviesaanvrage uitvoerig weer te geven. Deze mag bij de lezer
bekend worden verondersteld. Wel zij vermeld dat de adviesaanvrage toch niet allesomvattend is. Zij beperkt zich tot de (onvrijwillige) werkloosheids- en arbeidsongeschiktheidsregelingen, gaat ook
niet in op vraagstukken van misbruik en fraudebestrijding en evenmin op de invloed van doorvoering van verdergaande arbeidstijdverdeh’ng op het stelsel van sociale zekerheid, waarover afzonderh’jke adviesaanvragen zijn gedaan of aangekondigd. Verder is van
belang te vermelden dat de adviesaanvrage kiest voor een loondervingsverzekering met een vangnet, uitsluitend voor werknemers
i.p.v. het eerder gepropageerde z.g. twee-trajectenstelsel.
Het voorgestelde, gefaseerd in te voeren, systeem kan als volgt
worden samengevat:
— een strikt individuele uitkering in de loondervingsfase over het
inkomen tot het minimumloon ter hoogte van 70% en vanaf het
minimumloon tot het maximumdagloon van 50%; deze laatste
wordt afgebouwd in halfjaarlijkse stappen in een leeftijdsafhankelijk tempo, doch in maximaal vijf jaar (hoe ouder, hoe trager);
— gezinstoeslagen op deze uitkering voor alle leefeenheden volgens de in de AAW, qua toetsing aan het gezinsinkomen en qua
hoogte, gehanteerde methode, tot 100% van het netto minimumloon;
— na beeindiging van de loondervingsfase is voorzien in een eveneens strikt individuele uitkering van 70% van het netto minimumloon. De basisuitkering kan eveneens worden aangevuld
met gezinstoeslagen. Voor werkloze uitkeringsgerechtigden
gaat deze fase voorlopig een jaar duren; voorshands wordt voor
arbeidsongeschikte uitkeringsgerechtigden deze termijn niet
beperkt;
* Resp. secretaris financieel-economische zaken en medewerker afdeling
sociaal-economische aangelegenheden van de Sociale Verzekeringsraad te
Zoetermeer; dit artikel is door hen geschreven op persoonlijke titel.
1) Onder meer SER-bulletin mei 1983, nr. 5, biz. 114-117endrs. F. G.van
den Heuvel, Herziening van de sociale zekerheid. Op weg naar een relatievebehoeftensysteem? ESB, 27 juli en 3 augustus 1983, resp. biz. 661-665 en
680-684.
720
i
— het schrappen van de kostwinnersbepaling uit de WWV;
— overheveling van de werkloosheidscomponent uit de arbeidsongeschiktheidsverzekeringen naar de werkloosheidsverzekering;
— volledige financiering van dit pakket door middel van premie-
heidsverzekering al vanaf de eerste uitkeringsdag een uitkering ontvangen die minder is dan het huidige minumumloon, voor zover
heffing: de individuele uitkering na de loondervingsfase uit een
bevinden wanneer zij hun betaalde arbeidsplaats zouden verlie-
werkgeverspremie, de loondervingsuitkeringen en de gezinstoe-
zen 2). Voor de hogere inkomens is de plotselinge inkomensteruggang echter wel heel drastisch. In dit verband is het verstandig om de
slagen uit een werknemerspremie.
deze niet aangevuld wordt met een eventuele gezinstoeslag. Thans
zou 60% van de verzekerden ouder dan 23 jaar zich in deze positie
wetgeving in de Bondsrepubliek Duitsland ten aanzien van werk-
Impliciet wordt door het tempo van afbouw van de bovenmini-
loosheidsuitkering en gezinstoeslagen te bestuderen. De werkloos-
male uitkering de ziekengeldverzekering bekort tot een half jaar. Op
heidsuitkering (,,Arbeitslosengeld”) bestaat uit een hoofdbedrag
termijn acht de Regering een verlaging van de individuele minima
(,,Hauptbetrag”) waarvan het uitkeringspercentage eveneens op
een glijdende schaal berust en een serie gezinstoeslagen per afhankeh’jk gezinslid, waarvan de hoogte (die in absolute bedragen is
gedefinieerd) afhankelijk is van hun positie in het gezin en, voor kin-
met nog eens 5 a 10% onvermijdelijk.
Afbouw van de bovenminimale uitkeringen, privatisering en sau-
deren, van de leeftijd. De toeslagen voor kinderen zijn in 1975 ver-
vering van de minima
de minimumbehoefte voorshands zoveel mogelijk dient te worden
vangen door de kinderbijslag (,,kindergeld”) 3). Door de gezinstoeslagen aldus te definieren kan er meer differentiatie in de gezinstoeslagen ontstaan. In feite is bier sprake van een twee-trajectenstelsel.
Hierop aansluitend kan de vraag worden gesteld of niet thans
gewaarborgd. Een daarop aansluitende reden is dat boven dat minimum de verantwoordelijkheid van de overheid al ras eindigt, zowel
waartegenover, althans in het geval van arbeidsongeschiktheid en
qua hoogte als ook qua duur van de uitkering. De eventueel daarbo-
wellicht ook voor hen die op oudere leeftijd werkloos worden, een
ven nog gewenste voorzieningen zouden voor de verantwoordelijkheid moeten komen van het bedrijfsleven (b.v. als onderdeel van de
collectieve arbeidsovereenkomst), of van het individu en thuishoren
hi de semi-collectieve of particuliere verzekeringen. Slechts in de
langduriger loondervingsuitkering boven het minimum kan worden
gehandhaafd. Behalve de eerder genoemde overwegingen pleiten
voor het stellen van die vraag nog twee andere. Een daarvan is dat
uit een oogpunt van rechrvaardigheid tegenover werkenden en ter
handhaving van een juiste afweging tussen arbeid en inactiviteit een
Een leidende gedachte achter het voorstel is dat de dekking van
leeftijdsafhankelijkheid van de uitkeringsduur, een proxy voor de
voorshands niet uitvoerbaar geachte dienstjaren-afhankelijkheid,
toont de regering een zekere gevoeligheid voor het argument dat het
recht op voorzieningen toeneemt met de duur van het arbeidsverleden.
Bij deze keuze en zijn motivering kunnen vragenderwijs een aan-
tal opmerkingen worden gemaakt. In de eerste plaats lijkt deze
beperkte verantwoordelijkheid van de overheid — en beperkte reikwijdte van de loondervingsverzekering — althans voor de arbeidsongeschiktheid niet in overeenstemming met het rechtsgevoel, noch
met de in het ons omringende buitenland van oudsher geldende
regelingen. De gedachte leeft vrij sterk dat wie zijn krachten langere tijd heeft gegeven aan het produktieproces en de daaruit voort-
vloeiende belasting en gezondheidsrisico’s heeft ondergaan (het z.g.
Brisque
reeds gekozen moet worden voor een lager individueel minimum
duidelijke afstand tussen loon en uitkering dient te bestaan, ook op
het niveau van het minimum. De adviesaanvrage ontkent dit overi-
gens (par. 5.3.2.). De andere reden is dat de Nederlandse netto
minimumuitkering duideh’jk gunstig afsteekt bij die in de ons omringende landen. Zo bedraagt de fiscaal niet belaste bijstandsuitkering
(^Sozialhilfe”) omgerekend gemiddeld (met enige spreiding naar
Bundesland) in de Duitse Bondsrepubliek b.v. voor een:
— alleenstaande ………………………………………….. ca.f. 385;
— echtpaarzonderkinderen ……………………………. ca.f. 800;
— echtpaar met een kind tot 7 jaar
en een van 8-11 jaar …………………………………. ca.f. 1.120;
— echtpaar met een kind van 8-11
eneenvan!2- 15jaar………………………………… ca.f. 1.245.
professionnel”) hogere rechten op inkomensbescherming
bij arbeidsongeschiktheid behoort te hebben dan wie dat korter
heeft gedaan. Dit hangt mede samen met het feit dat een langer
Bij deze bedragen komen dan nog de kosten van huur, verwarming en grotere uitgaven voor ziekte, kleding en huisraad. Boven-
arbeidsverleden ook betekent dat langer premie is betaald en de
dien is de uitkering afhankelijk van een middelentoets waarin het
equivalentgedachte impliceert dat daarmee meer rechten zijn opge-
inkomen en het vennogen van alle familieleden in de rechte lijn
bouwd. Soms komt men een gelijksoortige redenering ook tegen ten
(t/m overgrootouders en klein-kleinkinderen toe) wordt betrokken.
aanzien van werkloosheid: getuige de verlengde WWV-regeling
voor 571-jarigen en ouder. Voor afzonderlijke bedrijfsongevallenen beroepsziekten-verzekeringen die men in vele landen nog kent is
eveneens een uitkering op het niveau van een percentage van het
bereikte loon tot de pensioengerechtigde leeftijd gebruikelijk.
Verder moet worden afgevraagd of de leeftijd wel een goede remplacant is voor de duur van het arbeidsverleden, hetgeen in de
adviesaanvrage trouwens ook wordt gedaan. Het aantal gewerkte
jaren zal waarschijnlijk bij degenen die een beroep op een uitkering
doen niet evenredig toenemen met de leeftijd. Dit geldt met name
voor jongeren, waar opleidingsverschillen tot spreiding zullen leiden. De adviesaanvrage onderkent dat het leeftijdscriterium voor
deze categoric correcties behoeft. Anderzijds is boven een zekere
leeftijdsgrens de duur van het arbeidsleven wel gedifferentieerd
naar leeftijd, maar in ieder geval nlang”. Dit roept de vraag op of de
leeftijdsafhankelijke afbouw voor de loondervingsuitkering niet
moet stoppen bij b.v. het vijftigste jaar. Daarmede is natuurlijk nog
niet het probleem ondervangen van degenen die met grote tussenposen aan het arbeidsproces deehiemen (b.v. gehuwde vrouwen).
Terzijde kan in dit verband de vraag worden gesteld of de overheid niet met veel grotere voortvarendheid moet komen tot een
oplossing voor de verschillende problemen (privacy-bescherming,
uitvoeringstechniek) random de invoering van een personenregistratie voor de sociale zekerheid om te kunnen beschikken over een
registratie van dienstverbanden, waaruit de duur van het arbeidsverleden kan worden afgeleid.
In de tweede plaats heeft de voorgestelde glijdende schaal tot
gevolg dat alle verzekerden met een bruto jaarinkomen tot ca.
f. 45.000 bij een beroep op de werkloosheids- of arbeidsongeschiktESB 17-8-1983
Zoals blijkt uit label 1, liggen de mrnimumuitkeringen, voor zover
al aanwezig, in de sociale-verzekeringsstelsels van de ons omringende landen aanmerkelijk lager dan in ons land. In deze label wordt
een overzicht van de belangrijkste kenmerken van de sociale-verzekeringsregelingen in de Duitse Bondsrepubliek, Belgie, Denemarken en Frankrijk gegeven. In het licht van deze internationale vergelijking is er zeker ruimte om het sociale gezinsminimum te verlagen.
Sociaal minimum en minimumloon behoeven niet noodzakelijk in
netto termen getijk te zijn. Dit is een vraag voor nadere analyse,
onderzoek en discussie. Wellicht is 80% voor partners zonder kinderen, mils gecombineerd met de eerder gesuggereerde toeslagen
voor afhankelijke kinderen, verdedigbaar.
In de derde plaats is de suggestie (par. 4.2.) onduidelijk dat waar
de overheidsverantwoordelijkheid eindigt, semi-collectief en/of
prive aanvullende voorzieningen zijn te treffen. Op een andere
plaats wordt namelijk gesteld dat de beperking van de collectief verzekerde rechten niet mag leiden tot volledige vervanging daarvan
door semi-collectieve arrangementen. De overheid moet er namelijk wel voor zorgen dat daarbij reele (evenwichtige) onderhandelingsruimte voor de sociale partners aanwezig is. Blijkbaar wordt
een slechts particle vervanging wenselijk geacht. Of de overheid de
macht heeft dit te realiseren lijkt onzeker.
2) CBS, Sociale Maandstatistiek, februari 1983.
3) Franz Flamm, Sozialwesen und soziale Arbeid in der Bundesrepublik
Deutschland. Eigenverlag des Deutschen Vereins fur offentliche und private
Fursorge, derde druk Bonn, 1983.
721
Tabel 1. Overzicht van de sociale-verzekeringsregelingen in een aantal Europese landen a)
Bondsrepubliek Duitsland
Nederland
Frankrijk
Denemarken
Belgje
1. korte regeliog: 69-41%
(inclusief gezinstoeslagen)
2. lange regeling (met vermogeastest): 60-35% (inclusief
gezinstoeslagen
1. korte regeling: 80%
1. Fr. 25 per dag + 42%
90%
2. lange regeling: 75%
2. Fr. 25 per dag
60% eerste jaar, daarna voor geen gezinshoofden verlaging
tot 40%
— duur
1. maxitnaal 2 jaar
2. onbeperkt
1. ijaar
2. 2 jaar
maximaal 3 jaar
2^jaar
onbeperkt
— minimumbescherming
niet aanwezig
f. 1.900 per maand
indirect
niet aanwezig
Bfr. 194.700 voor gezinshoofden d)
Bfr. 149.800 voor
alleenstaanden
— premiemaximum
Dm 52.800
f. 63.400
Fr. 275.000
Dkr. 85.500
Bfr. 425.400
1. Werkloosheid
— uitkeringspercentage b)
2. Arbeidsongevallen en beroepsziekten c)
niet van toepassing
— toelatingscriterium
20%
—
5%,
gebaseerd op de mate van
arbeidsongeschiktheid, tussen
5-49% eenmalige uitkering
—
— uitkeringspercentage
gebaseerd op de mate van
arbeidsongeschiktheid,
max. 66,7%
gebaseerd op de mate van
arbeidsongeschiktheid,
max. 100% en glijdende schaal
gebaseerd op de mate van
arbeidsongeschiktheid,
max. 75%
gebaseerd op de mate van
arbeidsongeschiktheid,
max. 100%
— minimumbescherming
niet aanwezig
Fr. 8.500
niet aanwezig
niet aanwezig
— premiemaximum
Dm 39.600
Fr. 68.700
Dkr. 135.000
Bfr. 558.200
3. Invaliditeit
— toelatjngscriterium
1. beroepsinvaliditeit: 50%
2. algemene invaliditeit: 100%
15%
66,7%
50%
66,7%
— uitkeringspercentage
afhankelijk van bet aantal
verzekeringsjaren en het loon;
invaliditeit:
1. 1% per verz. jaar
2. 1,5% per verz. jaar
afhankelijk van de mate van
arbeidsongeschiktheid
max.: 80%
afbankelijk van de mate van
arbeidsongeschiktheid
afhankelijk van de mate van
arbeidsongeschiktheid
een vast bedrag
65% (indien gezinshoofd), anders: 43,5%
— Minimum-bescherming
niet aanwezig
f. 15.800
Fr. 85.000
Dkr. 1.610
voor gezinshoofden
Bfr. 228.080 d)
voor gezinshoofden
— premiemaximum
Diet aanwezig
f. 63.400
Fr. 68.800
niet van toepassing
Bfr. 795.000
max.: 90%
min.: 30% (komt overeen met
beroepsinvaliditeit)
a) Situatie in 1981: genoemde bedragen zijn op jaarbasis tenzij anders vermeld.
b) Uitkeringen zijn afbankeleijk van het loon voor toetreding tenzij anders vermeld.
c) In geen enkel land is beperking van de uitkeringsduur voor arbeidsongeschikten mogelijk.
d) Situatie 1980.
Bran: US Department of Health and Human Service, Social Security Programs throughout the world 1981, Research Report No. 58, 1982;
Commissie van de Europese Gemeenschappen, Vergeli/kendf tabellen van de slflsfls van sociale zekerheid, lie uitgave, 1980.
Voorts valt niet goed in te zien hoe deze verschuiving zou kunnen
worden gerealiseerd — anders dan door middel van een verzeke-
wordt geacht eigen, dan wel ander passend werk te verrichten. Een
aantal van die schattingen ligt rondom 50%, de meest conservatieve
ringsplicht en dus een vorm van door de overheid wettelijk voorge-
schatting (voorzichtige interpretatie) echter bij 30%. Afgezien van
schreven sociale verzekering — voor hen die reeds uitkeringsge-
dit laatste, waarmede aangegeven is dat de uitkomsten enige onze-
rechtigd zijn (de z.g. ,,brandende huizen”, die immers in de commerciele verzekeringswereld als niet meer verzekerbaar gelden) en
kerheidsmarges bezitten, mogen deze uitkomsten niet zo maar wor-
voor de oudere verzekerden (die men ^smeulende huizen” zou kunnen noemen) 4) die nog maar weinig premiejaren voor de boeg
hebben.
den toegepast op het uitkeringsjarenbestand WAO/AAW.
Immers, de samenstclling van dat bestand wordt mede bepaald door
het feit dat inderdaad een deel van de WAO-toetreders weer her-
stelt — binnen 1 jaar ca. 11 %, binnen 5 jaar ca. 20% — of (een kleiner aantal) overlijdt of de 65-jarige leeftijd bereikt. Bij de telling op
De werkloosheidscomponent in de WAO/AAW
De adviesaanvrage bevat het voorstel de bepalingen van de
WAO/AAW zodanig te herzien (schrappen art. 21 WAO/12
AAW, tweede lid, letter a en wijziging of aanvulling art. 18 WAO/5
AAW, eerste lid) dat bij de bepaling van de mate van arbeidsongeschiktheid de vraag of passende arbeid voor de betrokkene ook feiteh’jk beschikbaar is geen rol meer kan spelen. Voor deze werkloosheidscomponent kan de arbeidsongeschikte uitkeringsgerechtigde
dan een beroep op de daartoe bestemde verzekering doen.
De afschaffing van de zogenaamde verdiscontering van de werkloosheid in de mate van arbeidsongeschiktheid draagt in belangrijke
mate bij tot het totaal der beoogde besparingen, nl. f. 2,3 mrd. Dit
cijfer is mede gebaseerd op uitkomsten van het determinantenonderzoek WAO, dat wordt uitgevoerd door de Sociale Verzekeringsraad in samenwerking met het Centrum voor Onderzoek van de
Economic van de Publieke Sector van de Rijksuniversiteit Leiden.
Op een deelrapport van dit onderzoek wordt de schatting gebaseerd
dat 50% van de uitkeringsjaren WAO/AAW betrekking heeft op
de werkloosheidscomponent 5). Dit hoge cijfer berust op een
onjuiste interpretatie. In feite resulteert het geciteerde onderzoek in
een aantal alternatieve schattingen van het aantal WAO-toetreders
(in 1980) dat bij toetreding resp. ,,binnen afzienbare tijd” in staat
722
basis van personen telt in het geciteerde onderzoek elke partieel
voor ander werk geschikte WAO-er mee als volledig arbeidsgeschikt. De schatting is gegeven in personen en niet in herleide uitkeringsjaren en naar verwachting zal deze laatste grootheid op grond
van de vermelde overwegingen een geringer effect van de eliminatie
van de werkloosheidscomponent laten zien. In dit verband rijst
nog een andere, uitvoeringstechnische, vraag. Het voorstel uit de
adviesaanvrage veronderstelt dat het doorgaans mogelijk is een zuiver medische arbeidsongeschiktheidscomponent vast te stellen. Het
is de vraag of dat wel kan. In dit verband moet men zich realiseren
hoe de uitvoeringsorganen in feite bij verzekeringsgeneeskundige
beoordeling van de belastbaarheid en bij arbeidskundige beoordeUng van de werkbelasting te werk (moeten) gaan. Het grootste deel
der ca. 100.000 jaarlijkse aanvragen wordt door de verzekeringsgeneeskundigen van de bedrijfsvereniging, c.q. het GAK, beschouwd
als verlengde ziektewetgevallen (t.z.t. weer geschikt voor eigen
werk) of als ,,einde arbeidsleven”-gevallen (d.w.z. nooit meer
4) Deze term is ontleend aan een voordracht van drs. L. Aarts, prof. dr. B. M.
S. van Praag, prof. V. Halberstadt en drs. H. Emanuel over de merites van een
gemengd risico- en kaptiaaldekkingssteltel voor de arbeidsongeschiktheidsverzekering voorbereid voor het congres van het International Institute for
Public Finance, 22-25 augustus 1983 te Budapest.
5) Zie drs. L. Aarts, drs. H. Bruinsma en drs. Ph. de Jong, Arbeidscapaciteit
van WAO-toetreders, Sociale Verzekeringsraad, Zoetermeer, 1982.
geschikt) en worden krachtens afspraak door henzelf onderzocht en
niet door de Gemeenschappelijke Medische Dienst (zij het dat
momenl beslaal. Een algemene arbeidsongeschikle krijgl daar een
uitkering die qua hoogte nagenoeg overeenkomt mel de maximale
sedert enkele jaren in de wachttijd wel een toets op documenten
uitkering krachtens de ongevallenwel. Daarentegen ontvangt de
plaatsvindt door de GMD). Er komt dan geen arbeidskundige aan
beroeps-arbeidsongeschikte een veel lagere uitkering. Hierdoor
te pas. Voorts is het onderzoek der verzekeringsgeneeskundigen
veelal noodgedwongen onvolledig door gebrek aan tijd, instrumen-
tarium en/of onderzoekservaring. Veel beoordelingen vinden
plaats op grond van documenten, waaronder rapportages van
bevindingen van arisen uit de eerste-lijnzorg, onderzoeksrapporten
van externe specialisten waarom is verzocht e.d. Waarschijnlijk
wordt gestimuleerd dat de bij de laatste groep aanwezige restcapaci-
leil zo mogelijk wordl benul. Overigens draagt daartoe ook bij dal
een anlicumulatieregeling onlbreekt.
Bezuinigingen, waar en op wie?
wordt in feite in niet meer dan ca. 4.000 gevallen per jaar een zg.
dubbele schatting (exl. en incl. verdiscontering van de arbeids-
marktsituatie) gemaakt, terwijl in wellicht nog geen 1.000 gevallen
per jaar dit getoetst wordt via een actieve re-integratiepoging met
administratieve termijnstelling. Nog afgezien daarvan moet worden
Mel de slelselherziening denkt de regering op iets langere lermijn
ongeveer f. 5 mrd. op de sociale zekerheid le kunnen bezuinigingen.
De genoemde besparing wordl enerzijds bereikl door Iwee nominale maatregelen, te weten een verlaging van het uilkeringspercen-
onderkend dat arbeidsongeschikheid doorgaans niet in zuiver
lage en het introduceren van een glijdende schaal en anderzijds door
medische zin objectief meetbaar is. Dit geldt al voor de belastbaarheid zelf, de component die de medicus aangaat. Het geldt ook voor
de uit arbeid van een bepaalde soort voortvloeiende belasting.
Een alternatieve of aanvullende, wellicht meer effectieve, ingreep
de uilkeringsrechlen en de eliminalie van de werkloosheidscom-
twee volumemaatregelen, te weten een beperking van de duur van
ponent in de WAO. De eerste groep maatregelen zal naar verwachling ca. f. 4,3 mrd. (nl. resp. f. 2,6 mrd. en f. 1,8 mrd.) aan bespa-
is denkbaar. Als men uit het historisch verloop tracht na te gaan
ringen opleveren en de tweede groep ca. f. 3,4 mrd. (nl. resp.
welke factoren de enorme stijging van het aantal WAO-ers en de
f. 1,2 mrd. en f. 2,2 mrd.). Naast deze besparingen van in totaal
f. 7,7 mrd. zullen door de afschaffing van hel kosrwinnersbegrip in
uitkeringslasten vooral moeten hebben veroorzaakt, komt men tot
het vermoeden 6) dat een voorname verklarende factor is geweest
— naast de sterke verhoging van het uitkeringspercentage — de
erkenning in de overgang van invaliditeitswet via interim-invaliditeitswet naar WAO van steeds lagere arbeidsongeschiktheidsper-
centages (van 663% tot ten slotte 15%) als uitkeringstitel. Naarmate
de WWV (f. 1,0 mrd.) en de invoering van de gezinsloeslagen
(f. 1,4 mrd.) en een tussenfase (f. 0,3 mrd.) de lasten stijgen met
ongeveer f. 2,7 mrd. In label 2 is een overzicht van deze besparingen
c.q, lastenstijgingen naar werkloosheids- en arbeidsongeschiktheidsregeling gegeven.
het toelatingspercentage wordt verlaagd lijkt een onderscheid tus-
sen zuiver medisch bepaalde arbeidsongeschikheid en werkloosheid
moeilijker te worden.
Tabel 2. Overzicht van definanciele consequentiesa) van de voorgestelde stelselherziening in mln. gld.
Het lage toelatingscriterium is ontleend aan de ongevallenverzeUitkeringen ten behoeve van
kering (met zijn veel meer objectief bepaalbare medische oorzaken). Het omringende buitenland is ons daarin niet gevolgd. Te
overwegen valt, en dat zou een convergerende stap zijn, dit minimale arbeidsongeschiktheidspercentage weer hoger te kiezen. Uit
het determinantenonderzoek WAO 7) kan worden afgeleid dat bij
een minimaal arbeidsongeschiktheidspercentage, in termen van
,,theoretische verdiencapaciteit”, van 45% ten minste ca. 17%, en
bij een ,,theoretische verdiencapaciteit” van ten minste 55%, ca.
20% van degenen die bij einde wachttijd worden aangemeld voor de
WAO/AAW niet meer voor een uitkering krachtens deze regelin-
gen in aanmerking zouden komen.
Verhoging van de minimale arbeidsongeschiktheidsgraad kan
met betrekking tot arbeidsongevallen en beroepsziekten problemen
ongeschikheidsverzekering kan evenlueel een onderscheid tussen
beroeps- en algemene (d.i. medisch nagenoeg volledige) arbeidsongeschiklheid worden gemaakl, zoals in de Bondsrepubliek op dit
– 1.680
– 1.020
– 2.570
– 1.200
– 2.230
– 3.430
– 2.830
– 4.930
– 7.760
+
— verlaging uitkeringspercentage . . . . .
+
+
–
890
740
– 1.760
Volume
— beperking van de uitkeringsduur en
werkoosheidscomponentWAO . . . .
Subtotaal
240
75
315
— uitkeringsrecht gehuwde vrouwen
+ 1.000
+ 995
+
410
+ 1.000
+ 1.405
+ 2.235
+
485
+ 2.720
–
rende arbeidsongeschiktheid geen herkenbare uitkering wordt verkregen. Deze gedachte leidt tot herinvoering van een ongevallenwet
naast een arbeidsongeschikheidswet zoals deze voor de invoering
alle ons omringende landen nog sleeds aanwezig is. Bij de arbeids-
Totaal
Nominaal
oproepen. Het is niet redelijk — en mogelijk ook in strijd met Internationale overeenkomsten — dat bij dergelijke uit het werk resulte-
van de WAO bestaan heeft. Uit label 1 blijkt, dat dit onderscheid in
arbeidsongeschiktheid
werkloosbeid
– 4.445
– 5.040
595
a) Inclusicf RWW-effecten.
Uit deze label blijkt dal het merendeel van de netlo besparingen
verkregen moet worden uit de voorstellen met betrekking tot de
arbeidsongeschiktheidsregelingen. Betwijfeld moet worden of het
voorgestelde besparingseffect door verwijdering van de verdisconleringsbepaling zal worden gehaald. Eerder zijn hierover door ons al
een aantal opmerkingen gemaakt. De besparingen bij de werkloosheidsregelingen zullen slechts f. 0,5 mrd. bedragen en mogelijkerwijs zal dil bedrag nog naar beneden moelen worden bijgesteld
indien de lasten van gelijke uitkeringsrechten voor mannen en vrouwen in de WWV hoger uitvallen 8). Voorts moet worden opge-
merkt dat ook de huidige lasten van de WWV (f. 6,2 mrd.) in de
voorstellen ten laste zullen komen van werknemers en werkgevers.
In de adviesaanvrage zijn eveneens de financiele gevolgen voor
het overheidsbudget, de amblenarensalarissen, de lonen in hel par-
6) Drs. H. Emanuel. Achtergronden van het arbeidsongeschiktheidsverschijnsel in Nederland, in: J. J. Klant, W. Driehuis, H. J. Bierens en A. J. Butter (red.), Samenleving en onderzoek, Stenfert Kroese, Leiden, 1979.
7) Ph. de Jong, H. Bruinsma, L. Aarts en J. P. Hop, Determinantenonderzoek WAO, fuse 1: Determinanten WAO-onderzoek: een eerste totaalbeeld,
Sociale Verzekeringsraad, Zoetenneer, 1981, deel 2, biz. 57.
8) Zie Jose Toirkens, NRC Handelsblad, 1 juli 1983.
ESB 17-8-1983
723
ticuliere bedrijfsleven en de sociale werkgeverslasten berekend 9).
Slotopmerkingen
Bij deze berekeningen zijn naast de maatregelen die in label 2 staan
vermeld, eveneens de maatregelen in de sfeer van de Ziektewet (be-
sparingen f. 1 mrd.), bet vervallen van de inhoudingen op de ambte-
Wij hebben in dit artikel vanuit een aantal criteria—zoals conver-
narensalarissen, de bovenwettelijke uitkeringen aan ambtenaren en
gentie/divergentie met regelingen in het omliggende buitenland, de
de effecten van een beperking van de uitkeringsduur voor medischarbeidsongeschikten meegenomen. Daarom is hier dezelfde methodiek gevolgd. Het blijkt dan, dat het overheidsbudget met ca. f. 4,2
redegeving van het kabinet, het zelfregulerend vermogen van het
stelsel en het gebruik van beschikbare informatie — enkele kanttekeningen bij de hoofdlijnen van de adviesaanvrage aan de SER
geplaatst. Deze kanttekeningen hadden vooral betrekking op de
mrd. ontlast wordt, terwijl de sociale werkgeverslasten met ongeveer f. 3,3 mrd. zullen verminderen. Het totaal van de besparingen
komt dan uit op f. 7,5 mrd. De ambtenarensalarissen (netto, behoudens effecten van de loonbelasting) zullen daarbij enigszins dalen en
de lonen in het bedrijfsleven (bepaald op dezelfde wijze) daarentegen licht stijgen.
Ten slotte moet nog een kanttekening geplaatst worden bij de
verdeling van de premielasten over de werknemers. Bij de invoering
van een glijdende schaal aan de uitkeringskant zou de regering uit
hoofde van het equivalentiebeginsel graag een zelfde schaal door-
verhouding tussen de minimale en de bovenminimale uitkeringen,
de eliminatie van de werkloosheidscomponent in zowel WAO als
AAW en de resulterende lastenverdeling. De voorrang die in de
regeringsvoorstellen wordt gegeven aan een beperking van de
bovenminimale uitkeringen lijkt groot in het licht van de structuur
van andere bestaande stelsels. Twijfel is voorts geuit of het verwijde-
ren van de verdisconteringsbepalingen in WAO/AAW voldoende
zal bijdragen aan een vermindering van het beroep op deze verzeke-
een continue registratie van dienstverbandrelaties per verzekerde
ringen. Wij geven in dit verband in overweging (tevens) te denken
aan een verhoging van het minimum arbeidsongeschiktheidspercentage tot een ook elders (en vroeger in Nederland) gebruikelijk
maakt deze differentiatie bij de premieheffing vooralsnog onmoge-
niveau, aan de wederinvoering van een arbeidsongevallenverzeke-
lijk. Als alternatief denkt de regering aan een verlaging van het premiemaximum van f. 68.000 naar f. 53.000. Zoals eerder reeds is
ring zoals ook elders bestaat en aan de invoering daarnaast van een
onderscheid in uitkeringshoogte tussen medisch objectieve (bijna)
volledige arbeidsongeschiktheid en overige.
voeren bij de premieheffing. Het reeds gesignaleerde ontbreken van
opgemerkt gaan verzekerden met de financiele verantwoordelijkheid voor een gezin en een bruto jaarinkomen tot f. 45.000 bij een
H. Emanuel
W. J. Vossers
eventueel beroep op een uitkering een gelijke minimale uitkering
ontvangen. Waarschijnlijk moet voor een reele compensatie voor
deze groep van verzekerden aan een veel verdergaande daling van
het premiemaximum worden gedacht dan de regering suggereert.
Uiteraard met consequenties voor de hoogte van het premiepercen-
tage.
9) Zie label 9-10 van de adviesaanvrage.