De Miljoenennota 1982: in de put
PROF. DR. A. J. VERMAAT*
Op het nippertje maakte het demissionaire kabinet-Van Agt I de Miljoenennota 1982 rond.
Vervolgens diende het nieuwe kabinet-Van Agt II de nota in, met de mededeling dat de
nieuwe politieke kleur een ,,remodeling” vereiste. Hierdoor verkreeg het stuk een
voorlopige status. Toch is het lezen van de Miljoenennota samen met de recent uitgebrachte
Macro Economische Verkenning van het Centraal Planbureau van belang. Vooral in het licht
van de verwachte regeringsverklaring is een concentratie op de macro-economische
middellange-termijnaspecten opportuun. De situatie is allerminst rooskleurig.
De Nederlandse economie zit in de put. Slechts door een consistent lange-termijnbeleid kan
daaruit ontkomen worden.
De internationale conjunctuur
Het verwachte herstel van de internationale conjunctuur
zal dit jaar niet plaatsvinden. Anders dan voorspeld, en
anders dan zich het eerste kwartaal van 1981 liet aanzien,
blijft de conjunctuur haperen. Pas in 1982 kan de internationale recessie gaan wegebben, maar de onzekerheden blijven
groot. Dit heeft te maken met zowel momentane als met
structurele factoren. Beide remmen de groei van de wereldhandel. Trendmatig gezien wordt de groei van de wereldeconomie vooral geremd door de gevolgen van de aanmerkelijke ree’le prijsstijgingen van olie en andere grond- en brandstoffen. De hiermee gepaard gaande internationale welvaartsverschuiving heeft zowel inkomens- als substitutie-effecten
tot gevolg. Internationaal vindt er koopkrachtuitval plaats,
mede als gevolg van het beperkte absorptievermogen van de
,,winnaars” en de omschakelingsproblemen bij de ,,verliezers”. De mutaties in de ruilvoeten slaan neer in aanzienlijke tekorten/overschotten op de lopende rekeningen van de
betalingsbalansen.
De tekortlanden worden daardoor genoodzaakt een restrictief beleid te voeren wanneer reserves ontbreken, en
zeker wanneer interne onevenwichtigheden het aanpassingsproces extra bemoeilijken. Aanpassingen zijn echter noodzakelijk; immers, ook een fundamentele verandering in de
relatieve prijzen vergt allerlei aanpassingen in de vraag/aanbodstructuren. Tevens lijkt een verschuiving in de prijsverhouding tussen arbeid en energie onontkoombaar te
leiden tot een hogere energieproduktiviteit ten koste van,
onder meer, een lagere (fundamentele) arbeidsproduktiviteit.
De aard — en wellicht het tempo — van de technologische
groei is daarmee in het spel betrokken. Het is daarom niet
verwonderlijk dat de trendmatige groei van de wereldhandel
in de komende jaren geringer zal zijn dan die, welke lange
tijd na de tweede wereldoorlog werd bereikt. Vooralsnog
meet men ervan uitgaan dat dit complex van factoren het
mondiale economische beeld zal blijven beheersen.
Tegen de achtergrond van een structured zwakke groei
is het begrijpelijk dat de kans op een krachtig en persistent
conjunctureel herstel klein is, te meer daar tal van landen
worstelen met aanpassingsproblemen. Vrijwel in alle OESOlanden was een restrictief beleid de laatstejaren noodzakelijk
om de fors opgelopen tekorten op de lopende rekening te
reduceren. Tevens gaf men in veel landen prioriteit aan de
944
bestrijding van de inflatie, terwijl in verscheidene landen
de financieringstekorten van de overheid dermate omvangrijk waren dat een stimulerend beleid langs keynesiaanse
lijnen niet mogelijk was.
In vergelijking met de vorige recessie na de olieprijsexplosie
van 1973/1974 zijn nu de negatieve volume-effecten groter.
Dit vloeit voort uit de van meet af aan geringere weerstanden
en uit de grotere prioriteit die men blijkt te hechten aan
inflatiebestrijding. Hier komt nog bij het beleid van Reagan
in de Verenigde Staten. Ondanks de rooskleurige situatie
van de betalingsbalans in 1980 en 1981 (net als in het Verenigd Koninkrijk) blijft men voortgaan met een uiterst
restrictief monetair beleid in de hoop de inflatieverwachtingen
te verminderen en daarmee tevens de inflatie zelf. Dit beleid
wordt aangevuld met een budgettair beleid waarbij uitgaven
en inkomsten neerwaarts worden aangepast, hetgeen uiteraard niet op korte termijn resulteert in extra volumegroei.
Voor Europa heeft dit overigens, naast torenhoge rentevoeten het vervelende effect van een stijgende dollarkoers,
waardoor de ingevoerde brand- en grondstoffen extra in prijs
stijgen en het inflatieprobleem wordt opgejaagd. Bovendien
leiden dergelijke wisselkoersmutaties binnen het vigerende
systeem ertoe dat allerlei nieuwe aanpassingen nodig worden.
Tegelijkertijd nemen de onzekerheden toe, te meer daar het
zicht op de scheiding tussen incidentele en structurele factoren
wordt vertroebeld. Daarmee blijft de internationale conjuncturele situatie weinig rooskleurig.
Kijkt men met de Macro Economische Verkenning 1982
van het Centraal Planbureau (CPB) in de wereldeconomie
rond, dan zijn er weinig tekenen te ontdekken vaneen krachtig
conjunctureel herstel. Slechts enkele landen hebben een flinke
groeipotentie. Landen als Japan en Canada boeken op dit
punt mooie resultaten. Het verwachte herstel van de Amerikaanse economie is afgeremd en wellicht uitgesteld tot 1982.
In Europa voert alleen Frankrijk, sinds de komst van Mitterand, een stimulerend beleid. West-Duitsland neemt een
tussenpositie in en de overige landen blijven vooralsnog op
* De schrijver is hoogleraar Staathuishoudkunde aan de Economi-
sche Faculteit van de Vrije Universiteit te Amsterdam.
de restrictieve toer. Al met al verwacht het CPB voor 1982
een groei van de wereldhandel ongeveer op het peil van 1980
— dus beter dan de teruggang in 1981 —, maar het blijven
historisch gezien zeer bescheiden groeipercentages.
De toestand van de Nederlandse economic
Bij zo’n guur en wisselvallig internationaal conjunctureel
klimaat mag men voor een open volkshuishouding als de
onze weinig positiefs verwachten. Dit blijkt duidelijk uit de
kerncijfers voor 1980 en 1981. Het reeel nationaal inkomen
daalde in beide jaren zelfs met 1% resp. 2’/2%, mede ten gevolge van ongunstige ruilvoeteffecten. Het produktievolume
van bedrijven steeg in 1980 weliswaar nog met 1%, maar vertoont in 1981 eveneens een daling, nl. met l’/2%. Zelfs bij een
historisch gezien uiterst geringe stijging van de arbeidsproduktiviteit met ‘/2 a 1% per jaar, belekenl dit een daling
van het aantal arbeidsplaatsen. Voor 1981 raamt het CPB
het verlies aan arbeidsplaatsen zeker op 70.000 manjaren.
Voegt men hieraan toe de grote aanwas van de beroepsbevolking met ruim 50.000 manjaren op dit ogenblik, dan is de
forse sprong van de geregistreerde arbeidsreserve verklaard.
Deze slijging is uilerst belangrijk. Zij indiceert de mogelijkheid om ondanks de weinig rooskleurige Internationale
conjunctuur toch ons aandeel in de wereldhandel le lalen
groeien. In dil geval is de exportpreslalie eigenlijk des le
groler vanwege de in 1981 hoge negalieve ruilvoelmulalie
van de niel-aardgasseclor. De fysieke exporlvolumina slijgen
veel meer dan de exportwaarde. Behalve aan hel bekende
ZijIslra-effeel kan deze exporlverbelering ook worden loegeschreven aan de verbelerde inlernationale concurrentieposilie van de Nederlandse economic. Enerzijds is dit een
vrucht van de loonmaliging, waardoor de loonkosien per
eenheid produkt in de verwerkende Industrie len opzichte
van de concurrerende landen (uitgedrukl in een zelfde valula)
konden dalen, anderzijds was dit mede het gevolg van de
effeclieve deprecialie van de gulden (samen met de Duitse
mark) len opzichle van de dollar, hel pond en de yen.
Overigens nam de geslegen aardgasprijs hel leeuwedeel van
de verbetering van de lopende rekening in 1981 voor zijn
rekening.
Hiermee is een cruciale factor in de economie genoemd.
Hel belang van hel aardgas voor zowel de overheidsfinancien
als voor de exporlopbrengslen is angslig grool. Nu hel
produklievolume van het gas gaat afnemen, belekenl dil op
Het beeld van de binnenlandse bestedingen is eveneens
lermijn grole omschakelingsproblemen. Gezien de achler-
in mineur. Het volume van de particuliere consumptie nam
in 1980 en 1981 af. In nog sterkere mate gold dit voor de bedrijfsinvesteringen, terwijl per saldo eveneens deinvesteringen
in de woningbouw daalden. Het volume van de overheidsinvesteringen bleef ongeveer constant, terwijl de materiele
overheidsbesledingen licht stegen. De conjuncturele impuls
van de overheid zal per saldo licht positief zijn geweest in
deze twee jaren. Naast deze jaarlijkse procentuele mutaties
liggende lechnisch-economische coefficienlen zal de lerugloop van de aardgasexporlopbrengslen een meer dan proporlionele slijging in hel exporlvolume vereisen (wellichl zelfs
een stijging met een faclor 2’/2). Uiteraard zal dit grote implicalies hebben voor de binnenlandse produklie- en besledingsslructuur.
Hel voorgaande moge bovendien een goede kapslok zijn
om nog eens de invloed van ruilvoelmulalies op hel reeel
nalionaal inkomen weer le geven.Uil label 2 blijkl hoe slerk
doet men er goed aan ook te letten op de structurele verschuivingen binnen de bestedingsstructuur zelf (zie label 1).
Wanneer men 1970 beschouwt als een redelijk evenwichtig
jaar, blijkt uit label 1 duidelijk de verschuiving ten gunste
van de consumplie en len nadele van de investeringen, mel
name die in oulillage en bedrijfsgebouwen en waarschijnlijk
ook de infrastructure^ investeringen. Enerzijds onderstreepl
dit beeld de negatieve onlwikkelingen voor de werkgelegenheid, anderzijds reflecleert het de slechte renlabilileil van het
bedrijfsleven.
het wel en wee van het reele nationale inkomen bij de huidige
wereldconjuncluur verbonden is mel de inlernalionale prijs-
mulalies.
Tabel 2.
Reeel nationaal inkomen en ruilvoeteffect
Procentuele mutatie van het
reeel nationaal inkomen
Waarvan als gevolg van de
ruilvoetverandering
1979 . . . . . . . . . . . .
Tabel 1. Nationale bestedingen, inprocenten van het bruto
nationaal produkt tegen lopende prijzen
Procentuele mutatie
t.o.v. 1970
1981
Particuliere en collectieve consumptie . . . . . . . . .
Bruto investeringen in vaste activa, waarvan . . .
79,6
20,5
+6,2
– 5,1
10,9
6,3
3,3
-0,7
0,6
-4,7
+ 1,1
– 1,5
-3,2
+ 2,1
100
Bron: Miljoenennola 1982, blz.21.
Een lichtpuntje kan men ontdekken wanneer men kijkt
naar de exlerne relaties van de Nederlandse volkshuishouding.
Na een aanlal jaren mel lekorlen op de lopende rekening
blijkl in 1981 een overschot op le ireden. Hel verlies aan
monelaire reserves wordl daardoor een hall loegeroepen,
mede gezien hel feil dal de laatsle jaren de kapilaalrekening
ongeveer in evenwichl is. Hel positieve saldo op de kapitaalrekening is overigens het gevolg van grotere effectenbeleggingen en geringere directe invesleringen, helgeen meer wijsl
op verlrouwen in de gulden dan op verlrouwen in de bedrijfs-
rendemenlen. De verbelering van de beialingsbalans heefl
een aanlal oorzaken. Qua omvang belangrijk is de daling van
hel invoervolume, die echier grotendeels conjunctureel verklaard moel worden. Daarnaasl blijkl in 1981 de export
lichl le stijgen, ondanks een daling van de dubbel herwogen
wereldhandel (d.w.z. herwogen zowel naar voor Nederland
relevante afzelgebieden als naar relevanle pakketten).
ESB 30-9-1981
Bron: CPB, Macro Economische Verkenning 1982, biz. 21.
De verwachtingen voor 1982 zijn een produkt van de
mogelijkheden op internalionaal lerrein, zoals in de eersle
paragraaf aangeduid 1), en het te voeren binnenlands beleid.
Op de voorlopige beleidsvoornemens kom ik in de volgende
paragraaf uilvoeriger lerug. Hier moge worden volslaan
mel de summiere samenvalling ervan in de lerm ,,verlengd
de faclo Beslek-beleid”. De invloed ervan zal dus niel veel
verschillen van die van hel beleid in de vorige jaren (al
verschill men in Nederland onderling van mening over de
vraag naar de precieze effeclen van hel Beslek-beleid).
Voor 1982 verwachl hel CPB — uitgaande van een groei van
de dubbelherwogen wereldhandel met 3’/2% en de verbeterde
concurrentiepositie — een duidelijke groei van de uitvoer
mel 5’/2%, lerwijl de invoer slechls mel 2’/2% zal groeien.
Tevens is hel ruilvoeleffect in 1982 per saldo posilief, zodal er
vanuil de relalies mel het buitenland duidelijk sprake is
van een stimulans voor de Nederlandse economic. Het produktievolume van bedrijven kan weer iels groeien, maar
slechls met 1%. Dil laalsle houdt verband mel de afnemende
binnenlandse besledingen.
Zowel de parliculiere consumplie als de invesleringen in
woningen en bedrijfsacliva zullen nog dalen in 1982. Deze
negatieve bestedingstendenlies in het binnenland hebben le
1) Bij het schrij ven van dit artikel kon geen rekening worden gehouden
met de herziene ramingen van het CPB, daterende van eind September
1981.
945
maken met ongunstige ontwikkelingen in de beschikbare reele
inkomens en gedeeltelijk ook met de teruggang in 1981.
Neemt men een bescheiden groei van arbeidsproduktiviteit
in de sector bedrij venaan van 2%in 1982, dan resulteert wederom een verlies aan arbeidsplaatsen. De werkloosheid blijft
dus oplopen met bijna dezelfde snelheid.
De grote werkloosheid stelt de sociale fondsen en de schatkist — welke laatste toch al geconfronteerd wordt met de
exorbitante stijging van de rentelasten — voor zware lasten.
Berekent men de totale druk van belastingen, niet-belastingopbrengsten en sociale premies in procenten van het netto
nationaal inkomen tegen marktprijzen (MEV1982, biz. 17)
dan verkrijgt men voor de jaren 1980, 1981 en 1982achtereenvolgens 58,0, 60,0 en 61,1 (waarbij de omvang van het
financieringstekort van de overheid nog buiten beschouwing
is gelatefl). Afgezien van de vraag in hoeverre hierop wijzigingen in verband met statistische vertekeningen moeten worden
aangebracht, illustreren deze cijfers de druk die de collectieve
sector legt op de particuliere inkomens. Ook in 1982verwacht
men dat het extra beslag van de collectieve sector groter zal
zijn dan de groei van de nationale middelen. De negatieve
effecten op de binnenlandse bestedingen hiervan zijn evident,
waarbij de woningbouw uiteraard extra zwaar wordt getroffen door de hoge reele rentestand.
In de sfeer van de particuliere inkomens vindt men deze
drijfsinvesteringen en ten koste van de particuliere consumptie door middel van onder meer een loonmatiging,
die tegelijkertijd de internationale concurrentiepositie
kan verbeteren;
— stabilisatie van de collectieve druk;
— vermindering van het financieringstekort met 1 procent-
punt om daarmee de monetaire financiering te beperken
en de krapte op de kapitaalmarkt enigszins te verminderen;
— sanering van de gestegen tekorten bij de sociale fondsen
door verhoging van de sociale premies; en
— een additionele ombuiging in de collectieve uitgaven over
1982 van in totaal f. 4,5 mrd.
Beziet men deze opsomming, dan kan de conclusie luiden
dat het Bestek-beleid van de laatste jaren wordt voortgezet.
Zowel de doeleinden als de beleidsinstrumenten worden gehandhaafd. Hierbij zijn echter wel enkele kanttekeningen te
maken.
In de eerste plaats lijkt de effectiviteit van het Bestek-beleid
te zijn afgenomen door de gewijzigde externe omstandigheden. Immers, was het aanvankelijk niet de bedoeling door
een afremming van de groei van de collectieve uitgaven bij
de gegeven groei van het nationale produkt ruimte vrij te
maken voor een stijging van de investeringen? Op het ogen-
tendenties terug. De modale werknemer wordt, zelfs indien
blik is het veeleer zo dat de uitgavenombuiging noodzake-
wij rekening houden met de zogenaamde incidentele loonstijging, opnieuw geconfronteerd met een daling van het
ree’el vrij beschikbaar inkomen vanwege de stijging van
sociale premies, eigen bijdragen, aardgasprijs e.d. Ondanks
het feit dat de prijsinflatie iets terugloopt in 1982, neemt de
stijging van de loonsom per manjaar in het bedrijfsleven
aanzienlijk toe, nl. met ca. 8% op jaarbasis. Het verwondert
dan ook niet dat de (nieuwe) cijfers voor de arbeidsinkomensquote (aiq, exclusief aardgas e.d.) de opgaande tendens bevestigen. In 1979 bedroeg deze aiq 89, in 1980 was deze 92,5,
in 1981 zal de aiq 95,5 worden en voor 1982 verwacht het
CPB een cijfer van maar liefst 96,5. De ruimte die overblijft
voor de primaire overige inkomens is dus uiterst miniem,
zeker wanneer men bedenkt dat de betaling van rente over
het vreemde vermogen hieruit betaald moet worden. De bedrijven moeten overeind blijven door subsidies van de overheid. Voortzetting van deze trend betekent — naast de geruis-
lijkerwijs voortvloeit uit de te geringe groei van het nationaal
inkomen, zodat er van extra ruimte geen sprake is. Loonmatiging zou als middel kunnen dienen om extra ruimte
te scheppen, maar de feitelijke voorstellen komen daar niet
aan toe! Van het voorgenomen beleid gaat dan ook nauwelijks
enig positief effect uit op groei en werkgelegenheid, behalve
indirect via de internationale concurrentiepositie. Overigens
is het de vraag hoe lang het bedrijfsleven hierop kan inspelen
wanneer het op de thuismarkt gemangeld wordt. Uit de CPBprognoses voor 1982 blijkt dat de groei van de binnenlandse
bestedingen negatief uitvalt en dat de werkgelegenheid per
loze wijzigingen in de economische orde — een dreigend
bankroet van het gehele bedrijfsleven. Parallel met deze
inkomensmutaties loopt het verschijnsel van de dalende
particuliere besparingen (in 1981 circa 10% van het nationaal
inkomen tegen ruim 14% in 1970). Dit maakt het beroep van
de overheid op de kapitaalmarkt niet gemakkelijker, en daarmee is de vicieuze cirkel voor de overheidsfinancien rond.
saldo verder afneemt.
In de tweede plaats moge worden opgemerkt datde ruimte
op langer zicht evenzeer beperkt blijft. De Miljoenennota
79S2schetst op biz. 59demeerjarenproblematiek. Uitgaande
van een stabiel aantal werklozen en een stabilisatie van de
collectieve-lastendruk zou over de periode 1982-1986 een
economische groei van gemiddeld 2’/2% per jaar noodzakelijk
zijn om voldoende dekkingsmiddelen te verwerven. De eerder
dit jaar verschenen publikatie van het CPB De Nederlandse
economic in 1985 liet zien dat zoiets niet vanzelf gaat. Wil
men het financieringstekort tot 4% van het netto nationaal
inkomen terugbrengen gedurende deze periode, dan zou de
groei boven de 3% per jaar moeten liggen. Zelfs hierbij is het
nog de vraag of de veronderstelling van een gelijkblijvend
aantal werklozen een realistische veronderstelling mag heten.
De beleidsvoornemens in de Miljoenennota 1982
De kapitaalmarkt is krap, de rentevoeten hoog, waarbij het
Uit het bovenstaande blijkt de structurele begrotingsproblematiek. Mogelijke oplossingen liggen in: 1. bezuinigen op
collectieve uitgaven; 2. een reele loonmatiging ten opzichte
van de prijs van het nationaal inkomen; en 3. stijging van de
collectieve-lastendruk. Gezien de heersende omstandigheden
en de noodzaak de bedrijfsrendementen te verhogen, kan
men de laatste mogelijkheid geen oplossing noemen.
In de derde plaats zijn er kanttekeningen te maken bij de
in de begrotingsstukken vermelde cijfers en ramingen. Ik beperk mij hierbij tot de belangrijkste. Een vraagteken is te
plaatsen achter de vermelde (beoogde) vermindering van het
slechts een schrale troost biedt dat het monetaire beleid in de
financieringstekort van de overheid. De cijfers over de laatste
Verenigde Staten hiervan de voornaamste oorzaak is.
De druk van de belastingen en de sociale premies behoort
gestabiliseerd te worden. Voorts is de omvang van het financieringstekort zo uit de hand gelopen dat er volstrekt geen
ruimte overblijft voor het direct stimuleren van de bestedingen, c.q. voor het verlichten van de lasten van de particuliere
sector. Gezien deze beperkte ruimte meent het kabinet het
beleid te moeten richten op:
— verschuivingen in de bestedingen ten gunste van de be-
begrotingsjaren laten telkens opnieuw zien dat de uitgaven
Gezien de demissionaire status van het kabinet-Van Agt I
ontbreekt in de Miljoenennota 1982 een ,,tot in details afgeronde visie op het te voeren financieel-economische beleid”
(biz. 34). Dit neemt niet weg dat men een pakket van urgent
geachte maatregelen voorstelt. Nu een evenwichtiger betalingsbalans wordt verwacht en de inflatie iets afneemt,
komt de beleidsprioriteit te liggen op groei en werkgelegen-
heid. Het kabinet acht de beleidsruimte echter zeer gering.
946
hoger en de belastingontvangsten lager blijken uit te vallen
dan de ramingen (dit laatste mede ten gevolge van het nivellerende inkomensbeleid en de verwaarlozing van volumeeffecten bij accijnsverhogingen). Ik vrees dat dit zo zal blijven.
Hier komt bij dat een belangrijk deel van de ombuiging, nl.
tergroottevanf. 1 mrd.,nogmoet worden gevonden. Ookhier
leert de historic niet al te optimistisch tezijn overde realisering
ervan. Verder mag men de f. 900 mln. besparing op de pen-
r
sioenpremies van ambtenaren niet ten voile in mindering
brengen op het financieringstekort, omdat de staat dit bedrag
eenvoudig placht terug te lenen (al geeft het op den duur wel
een besparing op de rente-uitgaven). Ten slotte wijs ik op de
mislukte poging om de collectieve-lastendruk voor 1982 te
stabiliseren. Ondanks alle correcties voor buitenlandse aard-
gasopbrengsten e.d. blijkt de totale druk toe te nemen met
0,2 procentpunt van het netto nationaal inkomen. Gegeven
de alom bestaande onzekerheden en de kans dat ombuigingen niet volledig gerealiseerd worden, betekent het voorgaande dat de kans groot is dat de collectieve-lastendruk
aanmerkelijk zal stijgen (net zoals in de afgelopen jaren de
praktijk is geweest!) en dat het financieringstekort onver-
minderd hoog zal blijven. In zo’n geval soupeert de overheid
opnieuw meer dan het totaal van de extra groei in 1982 op,
hetgeen niet bevorderlijk mag worden geacht voor de groei
en de werkgelegenheid!
In de vierde plaats merk ik op dat de Miljoenennota (opnieuw) fraaie volzinnen en goede bedoelingen ventileert,
maar het is zeer de vraag wat daarvan terechtkomt. Niet voor
niets typeert men de huidige bewindsman als een: ,,soepel”
minister. Zo worden fraaie procedures aangegeven voor een
betere opzet, raming en uitvoering van de begroting. Primal
Maar zullen wij een volgend jaar niet de opmerking te lezen
krijgen dat het — net als met de herinvoering van het trend-
matige begrotingskader — nog niet allemaal ingevoerd kon
worden?
De teneur van het voorgaande is m.i. onmiskenbaar dat de
Nederlandse economic en haar beleidsmakers in de put zitten.
De werkgelegenheid brokkelt steeds verder af. De werkloos-
heid schiet pijlsnel omhoog. Zeker, men kan het gevoerde
beleid niet de oorzaak van alle ellende noemen. De opzet van
het Bestek-beleid had naar mijn mening stellig positieve en
aantrekkelijke kan ten, al was haar adagium van collectievelastenombuiging wel noodzakelijk, maar niet voldoende om
de gestelde doeleinden te bereiken. Nu echter is gebleken dat
op een aantal cruciale onderdelen, zoals de druk van de collectieve lasten, de omvang van het financieringstekort en het
niveau van de arbeidsinkomensquote, het beleid niet is geslaagd en onder druk van de externe omstandigheden steeds
meer een adaptief karakter heeft gekregen, is het een goed
moment opnieuw de vraag te stellen hoe men uit de put kan
komen.
Beleidsalternatieven
Het zou verleidelijk zijn om in deze benarde omstandigheden af te stappen van de doelstelling van volledige werkgelegenheid. Ook vanuit sociaal-psychologisch oogpunt zou
zoiets begrijpelijk zijn. Bovendien trekken ethici de traditionele arbeidsmoraal meer en meer in twijfel, al geldt dit vooral
de ,,betaalde” arbeid en al kan men dit standpunt duiden als
een logisch uitvloeisel van de welvaartsstaat. Toch zou het
loslaten van het doel van volledige werkgelegenheid uit de
invalshoek van het macro-economisch beleid voor de lange
termijn hoogst ongelukkig zijn. In toenemende mate zou er
een zware druk — zowel financieel als psychisch — komen
te liggen op dat deel van de beroepsbevolking dat nog zou
werken. Een afnemende participatiegraad zou niet alleen
omvangrijke inkomensoffers van alien vergen, maar m.i. een
neerwaartse spiraalwerking in gang zetten. Dit geldt te meer
op de lange termijn, wanneer de oudere jaarklassen inwoners
toenemen en die waaruit de actieve beroepsbevolking
wordt gerecruteerd juist afnemen. Met het oog op langer
zicht is het opvoeren van de participatiegraad eerdergewenst
dan het tegendeel. Dit geldt niet minder de positie van de
buitenshuis werkende gehuwde vrouw op de arbeidsmarkt.
Daarom moet het streven naar zoveel mogelijk volwaardige
arbeidsplaatsen voor het lange-termijnbeleid van de overheid
de doelstelling bij uitstek blijven. Een afgeleide daarvan is
het zorgen voor een levenskrachtig bedrijfsleven. Voor zover
het aantal arbeidsplaatsen te kort blijft schieten, zou men
ESB 30-9-1981
door middel van vormen van deeltijdarbeid het aantal werkende personen moeten trachten te maximaliseren met inachtneming van de restrictie dat de arbeidskosten per eenheid
produkt hierdoor niet mogen stijgen.
Welke globale beleidsalternatieven dienen zich aan bij de
geldende problematiek? Ik kan instemmen met de opvatting
neergelegd in de Miljoenennota 1982 dat de ruimte ontbreekt
om een keynesiaans stimuleringsbeleid ter hand te nemen,
zoals Frankrijk onder Mitterand lijkt te gaan doen. Nu heeft
Frankrijk misschien wat meer interne reserves, maar ik vrees
dat men na enige successen op korte termijn blijft zitten met
een onevenwichtige economie en een hogere inflatie. Men
kan trouwens stellen dat Nederland vanaf het begin van de
jaren zeventig per saldo zo’n stimulerend beleid heeft gevoerd.
Ondanks de goede bedoelingen is zelfs het Bestek-beleid de
facto niet zo heel anders uitgevallen, als men naar de financiele scores kijkt. Dit leidt tot de opmerking dat een evenwichtig beleid zich niet mag beperken tot de korte-termijn-
effecten; dit is een wezenlijk zwak punt van het keynesiaanse
denken. Tegelijkertijd moet daaraan toegevoegd worden dat
het zich concentreren op de lange termijn eveneens gepaard
kan gaan met onaanvaardbare simplificaties. Ik wijs hier op
drie punten. In de eerste plaats geldt dat men niet moet vervallen in een onnodige deflatie. Het sterk reduceren van bij
voorbeeld het financieringstekort zander meer zal in de gegeven situatie weinig vruchtbaar blijken te zijn. Dit leidt tot
de tweede opmerking: dat men de overgangsfase niet over
het hoofd mag zien. Met name in deze fase dienen allerlei
knelpunten in de economie te worden opgeruimd. Ten slotte
mag men niet simpelweg afzien van bestaande marktimperfecties, al of niet van institutionele aard.
Schakelen wij de keynesiaanse of kaleckiaanse stimule-
ringspolitiek uit als zinvolle beleidsstrategieen voor de
Nederlandse open volkshuishouding, dan resteren de volgende vier mogelijkheden:
• vergroting van het aantal arbeidsplaatsen d.m.v. loon-
matiging;
• vergroting van het aantal arbeidsplaatsen d.m.v. investeringen;
• uitbreiding van het aantal arbeidsplaatsen in de kwartaire
sector; en
• de verdeling van het aantal bestaande arbeidsplaatsen over
meer personen.
Ik meen dat beide laatste strategieen slechts een complementaire rol moet worden toegekend. Een duurzame vergroting van de werkgelegenheid kan slechts plaatsvinden indien deze geschiedt langs de weg van een gezonde financiering. Daartoe reken ik niet de verhoging van de algemene
belastingen, wellicht met uitzondering van bepaalde profijtheffingen indien het gebruik van zulke kwartaire diensten
voldoende is geliberaliseerd. Pas wanneer de economische
groei weer duidelijk is aangetrokken resp. wanneer verschuivingen binnen de collectieve uitgaven worden aangebracht,
kan men van deze mogelijkheid qua omvang iets verwachten.
Verdeling van het aantal bestaande arbeidsplaatsen over
meer personen is niet meer dan een noodoplossing, al kan het
uit sociale overwegingen een niet onbelangrijke aanvulling
op het beleid zijn. Hierbij dient men te voorkomen dat de
arbeidskosten en de kapitaalkosten stijgen. Gezien de bestaande onevenwichtige opbouw van de geregistreerde
arbeidsreserve ten opzichte van de aanwezige arbeidsplaatsen
is het volgen van een simpele proportionele aanpak niet
mogelijk. Het lijkt billijk de inkomensoffers niet alleen te
laten dragen door degenen die een effectieve werktijdverkorting ondergaan. Bovendien zou men vooral de nieuwe toe-
treders op de arbeidsmarkt moeten confronteren met deeltijdbanen. Uit een kostenoogpunt is overigens opvoering van
de roulatie aan te bevelen, zoals duidelijk blijkt uit het rapport van de Commissie van Economische Deskundigen van
de SER uit 1979.
Op grond van een aantal lange-termijnoverwegingen kan
947
naar mijn mening niet ontkomen worden aan loonmatiging.
Loonmatiging vat ik hierbij op in de zin van het achterblijven
van de bruto reele lonen per manuur bij wat gemiddeld in de
een positieve invloed op de fundamentele arbeidsproduktiviteit. In aanvulling hierop — voor zover mogelijk resp. voor
volkshuishouding op grond van de bereikte stijging van de
sector en de verdeling van het werk. Nu betekent dit niet dat
zover noodzakelijk — komen de stimulering van de kwartaire
arbeidsproduktiviteit mogelijk is, rekening houdend met
correcties in verband met ruilvoetmutaties en wijzigingen
in de kapitaalcoefficient. De volgende factoren tonen de
noodzaak van zo’n structurele loonmatiging aan. De ge-
ander beleid daarmee overbodig zou zijn. Op een aantal
punten is dit zonneklaar, zoals b.v. m.b.t. het innovatiebeleid dat complementair is aan het investeringsbeleid.
stegen energieprijzen vergen een aanpassing in het welvaarts-
In de eerste plaats zou het monetaire beleid — uitgaande
van de wens om de relatie van de gulden tot de Duitse mark
te handhaven — gericht moeten zijn op het voorkomen dat
de vermoedelijk groeiende appreciatieverwachting bewaarheid wordt. Op deze wijze kunnen de binnenlandse rentevoeten (zoveel als mogelijk is binnen de internationale res-
peil van werknemers. De afwenteling hiervan — al sinds 1974!
— op het overige inkomen is niet alleen onrechtvaardig, maar
bovendien contraproduktief. Verder is het scheppen van
nieuwe arbeidsplaatsen noodzakelijk; niet alleen vanwege
de uitstoot die gedeeltelijk een gevolg was van te dure arbeid
maar eveneens vanwege het extra arbeidsaanbod. Ook uit een
oogpunt van externe economische betrekkingen is dit nodig.
Met het oog op de huidige concurrentiepositie en aanzienlijk
versterkt door het wijkend aardgasperspectief is het opnieuw
opbouwen van een krachtige exportsector noodzakelijk.
Hierbij is het kostenniveau uiterst belangrijk.
Dit laatste punt leidt — gegeven de Internationale bepaling van de energie- en kapitaalprijzen — tot extra aandacht voor de arbeidskosten per eenheid produkt bij een gegeven en als wenselijk geziene externe waarde van de gulden
(b.v. t.o.v. de Duitse mark). De twee hoofddeterminanten
van de arbeidskosten per eenheid produkt zijn de nominale
lonen (incl. de heffingen op basis van de loonsom) en de
arbeidsproduktiviteit. Voor zover de laatste grootheid —
althans wat betreft de zogenaamde fundamentele arbeidsproduktiviteit, d. w.z. los van allerlei conjuncturele fluctuaties
— trendmatig als min of meer gegeven zou mogen worden be-
Op een aantal andere punten vergt dit een korte toelichting.
tricties) zo laag mogelijk gehouden worden.
Dit laatste werkt bovendien gunstig voor de woningbouwsector, die met het oog op de bestaande woningtekorten en
de grote werkloosheid wel enige stimulering behoeft. Overigens kan hieraan ook worden bijgedragen door een huurbeleid dat een voldoende rendement biedt zonder dat de overheidssubsidies de pan uitrijzen. In dit verband dient het accent
te liggen op het bouwen van goedkopere woningen.
Een cruciale plaats in het gehele beleid wordt ingenomen
door het loonbeleid. De loonvorming zoals die de afgelopen
twintig jaar heeft plaatsgevonden, behoeft op een aantal punten ingrijpende verandering. Wil men een centralistisch loonbeleid (met alle distorsies van dien) vermijden, dan zullen beslist institutionele wijzigingen in de loonvorming tot stand
moeten komen. De grote mate van rigiditeit en de sterke
,,wage leader”-effecten dienen afgebroken te worden, wellicht door een gedifferentieerd uitwerkende decentralisatie
schouwd, resteert de matiging van de bruto lonen als voor-
(deconcentratie) op de loonmarkt. Ook het andere segment
naamste instrument. Als aanvulling geldt dat de budgettaire
problematiek volgens biz. 61 van de Miljoenennota 1982
tegelijkertijd zou worden verlicht door zo’n reele loonmatiging. Ten einde echter te vermijden dat een te sterke
deflatoire impuls zou optreden — met name in de fase dat de
verbetering van de bedrijfswinsten nog niet direct leidt tot
van de arbeidsmarkt, de banenmarkt, dient in het beleid te
even grote investeringen — kan men de belastingen verlagen.
nog gewaarschuwd worden tegen een doorgezette nivelle-
In dit kader heeft de reductie van het bestaande financierings-
worden betrokken. In ruime kring bestaat de mening dat de
allocatieve functie van dit onderdeel van de arbeidsmarkt
volstrekt onvoldoende is. De overheid dient zich in dit verband niet alleen te bezinnen op scholingsregelingen e.d.,
maar op de loonstructuur in ruime zin. In dit verband moge
wel op een verlaging ervan.
ringspolitiek. Een differentiatie in het primaire inkomen
moet men niet via herverdelingsmaatregelen ongedaan
maken, wil men het allocatieve effect ervan niet verspelen.
Gezien de urgentie van het verbeteren van de bedrijfsrendementen en de noodzaak zo snel mogelijk arbeidsplaatsen te
Bovendien moet men de zogenaamde ,,inkomensplaatjes”
opstellen voor perioden en niet per jaar apart.
scheppen die rendabel zijn en een bijdrage kunnen leveren
aan de export van goederen en diensten, en mede op grond
van de overweging dat de strategic van loonmatiging een
aantal jaren zal moeten duren (tevens met het oog op de
sociale en politieke haalbaarheid ervan) lijkthet overmijdelijk
ook het spoor van de investeringspolitiek te volgen. Onmisbaar is hierbij een actief overheidsbeleid, vooral op financieel
gebied. In welke mate de WIR aangevuld of veranderd dient
Overigens geldt dat het doen slagen van het arbeidsplaatsenscheppende beleid via beide sporen van loonmatiging
en investeringsexpansie evenzeer staat en valt met de ver-
tekort dus geen prioriteit, al mikt men op middellange termijn
beterde werking van de arbeidsmarkt in beide segmenten
(nl. loonvorming en allocatieve werking), als het omgekeerde
het geval is. Immers, zonder extra werkgelegenheid ontvalt
grotendeels de zin en de motivatie aan het beter doen functioneren van de arbeidsmarkt.
te worden c.q. of er nieuwe regelingen nodig zijn, is hier een
Vanwege de ongunstige uitgangspositie en de ernst en
secundaire vraag. Buiten twijfel staat dat in dit verband miljarden nodig zijn. Voor zover de extra aardgasopbrengsten
niet toereikend zouden zijn, dienen verschuivingen en ombuigingen in de collectieve sfeer doorgevoerd te worden.
Voor de overheveling van deze gelden naar het investerende
bedrijfsleven kunnen verschillende kanalen worden gekozen.
urgentie van de bestaande problemen is, net als in 1945, behoefte aan een duidelijk en consistent beleid dat de tijd krijgt
Over de relatieve effectiviteit daarvan is te weinig bekend;
de WIR werkt nog niet zo lang. Ten einde het prij smechanisme
zo goed mogelijk te laten werken, kan men m.i. beter niet de
uitgevoerd te worden zonder te worden verstoord door allerlei partijpolitieke hoogstandjes ten gunste van de politieke
conjunctuur. Slechts dan bestaat er een reele kans om uit de
put te komen. De nodige discipline zal dus betracht moeten
worden. Het met goede bedoelingen tegen de wand oprennen
werkt verspillend, en is, economisch bezien, een wandaad.
weg gaan van het geven van allerlei prijssubsidies, die de
economic een kunstmatig karakter bezorgen.
Aanvullend beleid
Blijkens het bovenstaande zou het nieuwe kabinet er goed
aan doen te kiezen voor de strategiee’n van investeringsstimulansen en loonmatiging. Bijkomende voordelen van een
goed investeringsbeleid zijn de bijdrage aan de noodzakelijke
verschuivingen in de binnenlandse produktiestructuur en
948
A. J. Vermaat