Toets o p taak
Naar een follow-up van de
Consumptienota
DRS. P.J.M. WILMS
Inleiding
Het kabinet-Den Uyl heeft in de in
1976 verschenen Nota inzake de selectieve groei (Economische Structuurnota) I)
getracht aan te geven in welke richting de
produktie en economische groei zich in
de nabije toekomst zouden moeten ontwikkelen en welke rol de overheid hierin
zou dienen te spelen. Continuiteit en
selectiviteit waren de centrale thema’s in
de nota en het economisch structuurbeleid zou gericht moeten zijn op verwezenlijking van de uit deze thema’s afgeleide
sociaal-economische respectievelijk facetdoelstellingen. De consumptieproblematiek werd in de Economische Structuurnota buiten beschouwing gelaten
omdat deze problematiek nog betrekkelijk nieuw en weinig afgebakend zou
zijn 2).
Mede naar aanleiding van de motieKolthoff 3), waarin
werd in een
aanvullende nota aandacht te schenken
aan de wisselwerking tussen het consumenten- en consumptiebeleid en de in de
Economische Structuurnota beschreven
produktie- en werkgelegenheidsstructuur is vorig jaar september de Nota
consument en consumptie verschenen 4).
De nota, uitgaande van de notie dat de
overheid een taak heeft in het systematisch en expliciet aan de orde stellen en
eventueel tot een oplossing brengen van
vraagstukken rond de behoeftebewediging, pleegt een inventarisatie van aangrijpingspunten voor een nog nader in te
vullen consumptiebeleid. Hoofddoelstelling van dit beleid zou moeten zijn het
verbeteren van de mogelijkheden om
door middel van consumptie behoeften
te bevredigen. Deze formulering impliceert dat het consumptiebeleid geen zelfstandig instrument zal kunnen zijn ter
realisering van buiten de consumptie
vallende doelstellingen, zoals biivoorbeeld volledige werkgelégenheid 5j.
De hoofddoelstelline van het consumptiebeleid kan nade; worden geconcretiseerd in een aantal subdoelstellingen
waarin vraag en aanbod centraal staan.
Daarnaast formuleert de nota subdoelstellingen met betrekking tot de voorwaarden waaronder en de ornstandigheden waarin wordt geconsumeerd. In dit
ESB 3-12-1980
verband valt te wijzen op subdoelstellingen ten aanzien van de consumptieverdeh g , het consumptiepatroon en de integratie van het consumptiebeleid in het
overige beleid. Tot consumptie rekent de
nota niet alleen de aanschaf en het gebruik van door de particuliere sector
geproduceerde en gedistribueerde goederen en diensten doch ook de quasi-collectieve goederen en diensten en de buiten
de markt- en budgetsector om tot stand
gekomen eigen produktie van particuliere huishoudingen.
Zoals gezegd, een uitgewerkt consumptiebeleid biedt de nota niet. Weliswaar worden door de visie op de principes en de grenzen van het consumptiebeleid de contouren zichtbaar van
een voorwaardescheppend beleid dat
uit hoofde van zijn reservefunctie corrigerend en bijsturend zal optreden
bij gesignaleerde knelpunten, doch concrete beleidsvoornemens treft menslechts
weinig aan. Ten einde tegemoet te
komen aan de vrij algemeen geuite kritiek dat door instrumentele zwakte het
consumptiebeleid geen handen of voeten
heeft, is& een folliw-up 6) op touw gezet
die moet resulteren in een nadere ontwikkeling van het beleid. Bij de follow-up
worden mede in de beschouwing betrokken de negen aangenomen moties die
werden ingediend tijdens de uitgebreide
commissievergadering van de Vaste
Commissie van Economische Zaken. In
dit artikel zullen we nader ingaan op de
wenselijkheden, mogelijkheden en moeilijkheden van het voeren van een consumptiebeleid, waarbij we ons voornamelijk zullen beperken tot de consumptie
voor zover die het gevolg is van het
overheidsaanbod. Hierbij zal in het bijzonder ter sprake komen de coördinatieen integratieproblematiek van het multidepartementaal te voeren consumptiebeleid, alsmede de in het kader van deze
problematiek voorgestelde consumptieeffectrapportage.
Overheidwanbod
Voor de verbetering van de mogelijkheden om door middel van consumptie
behoeften te bevredigen is een adequate
afstemming van vraag en aanbod noodzakelijk. Bij de totstandkoming van deze
afstemming acht de nota een belangrijke
rol weggelegd voor het marktmechanisme. De overheid heeft dan ook tot taak
de voorwaarden te creëren waaronder
het marktmechanisme zijn allocatieve
functie zo goed mogelijk kan vervullen
en de verstoringen die de werking van het
marktmechanisme frustreren te elimineren.
Knelpunten in de aanpassing van het
aanbod aan de voorkeuren van de consument vinden hun oorzaak evenwel niet alleen in een gebrekkig functionerend
marktmechanisme maar kunnen ook gelegen zijn in de inherente beperkingen van
het marktmechanisme zelf. Zo zal zelfs
een perfect werkend marktmechanisme te
kort schieten waar het de voorziening
van collectieve goederen betreft, goederen met externe effecten en merit-goederen. Vandaar dat in deze gevallen dikwijls allocatie plaatsvindt via de budgetsector.
De nota onderscheidt met betrekking
tot het overheidsaanbod van goederen en
diensten een aantal categorieën. In de
eerste plaats het aanbod dat tot stand is
gekomen doordat de overheid de produktie ervan zelf ter hand heeft genomen
en waarvan distributie plaatsvindt via de
markt hetzij in concurrentie met andere
aanbieders hetzij als monopolist. In de
tweede plaats door de overheid geproduceerde goederen en diensten die worden
gedistribueerd zonder dat het marktmechanisme een rol speelt. Ten slotte vallen
ook de door de overheid gesubsidieerde
en door de particuliere sector geproduceerde goederen en diensten onder het
overheidsaanbod. Zuiver collectievegoederen worden niet tot de consumptie
gerekend. Als reden hiervoor noemt de
nota het door de aard van de collectieve
goederen volstrekt ontbreken van enige
beslissingsruimte inzake aanschaf en gebruik.
Lange tijd zijn de quasi-collectieve
goederen buiten de consumptie- en con-
I) Tweede Kamer, zitting 1975- 1976, 13 955.
2) Jaarrapport Overheidsbeleid Consumentenaangelegenheden 1974- 1975, Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13 600, XIII, nr. 6,
blz. 46.
3) Tweede Kamer. zitting 1975-1976, 13 600,
XIII. nr. 17.
4) Tweede Kamer. zitting 1978-1979, 15 716,
nrs. 1-2.
5) Hiermee wordt duidelijk afstand genomen
van de doelstelling van consumptiebeleid zoals men die kan aantreffen in het Jaarrapport
overheidsbeleid consumentenaongelegenheden 1976-1977. Daar wordt de doelstelling
van consum~tiebeieidomschreven als het tot
stand brengen van voorwaarden ter bevordering van de optimale behoeftebevrediging
door middel van en als gevolg van de aanschaf
en het gebruik van goederen en diensten, een
en onder in wisselwerking met de doelstellingen van het sociool-economische en het focettenbeleid.
6) Jaarrapport overheidsbeleidconsumentenaangelegenheden 1979-1980. Tweede Kamer,
zitting 1980-1981, 16400, XI11, nr. 39.
sumentenproblematiek gehouden. Vanuit
de consumentenorganisaties concentreerde men tot voor kort alle aandacht
op de via de markt tot stand gekomen
consumptie. Toch is er een aantal
redenen aanwezig welke rechtvaardigen
dat naast d e zuiver individuele goederen
ook de quasi-collectieve goederen tot het
aandachtsveld van het consumptie- en
consumentenbeleid dienen te behoren.
Immers, in nog sterkere mate dan in de
marktsector kunnen ook bij het overheidsaanbod via de budgetsector verstoringen optreden in de afstemming van
het aanbod o p de preferenties van de
consument.
Gezien de eigen aard van het collectieve-besluitvormingsproces dat leidt tot
het overheidsaanbod en waarbij de relatie tussen beslissen, betalen en genieten
geheel of gedeeltelijk is verdwenen, zullen deze verstoringen veelal een ander
karakter dragen dan bij de individuele
besluitvorming in de marktsector. Als
knelpunten signaleert de nota o.a. de
eigen ambities van de bureaucratie (vierde macht) en de invloed van de belangengroepen (vijfde macht) bij de besluitvorming. Daarnaast valt te wijzen o p het feit
dat de quasi-collectieve goederen veelal
worden aangeboden zonder concurrentie
zodat de prikkel tot efficiënte produktie
in slechts geringe mate aanwezig zal zijn.
Deze feitelijke monopoliepositie, die zich
waarschijnlijk in de budgetsector meer
voordoet dan in de marktsector, wordt
nog versterkt door de omstandigheid dat
financië!e tekorten veelal uit overheidsgelden worden aangevuld.
De noodzaak om het overheidsaanbod
bij het consumptie- en consumentenbeleid te betrekken wordt nog dwingender
indien men bedenkt dat in de afgelopen
jaren de allocatie van goederen en diensten in steeds sterkere mate via de budgetsector heeft plaatsgevonden. Bij een relatief stabiel aandeel van de zuiver
collectieve goederen in het nationaal
inkomen (ca. 15%) manifesteert deze toename zich geheel in de sfeer van de quasicollectieve goederen 7).
Ten einde de ,,ruis” tussen de behoeften van de consument en het overheidsaanbod weg te nemen doet de nota enige
suggesties. Een oplossing voor knelpunten aan de vraagzijde zou kunnen zijn
gelegen in systematisch behoeftenonderzoek, waarbij naast de commerciële ondernemingen in de marktresearch een
belangrijke plaats is ingeruimd voor
(semi-)overheidsinstellingen. De Roos
acht deze aanvulling o p de commerciële
marktresearch een verbetering, omdat
het commerciële bedrijfsleven alleen in
behoeften zal voorzien wanneer de verwachting bestaat dat winst wordt gemaakt 8). Dirken plaatst hierbij de kanttekening dat de consument zijn eigen
behoeften niet geheel kent en nog moeilijker tot een juiste voorspelling kan
komen van wat hij over enkele jaren zal
prefereren 9). Andere oplossingen zouden volgens de nota liggen in de sfeer van
inspraak en democratisering en in decentralisatie.
Knelpunten aan de aanbodzijde zouden kunnen worden verholpen door verbeteringen in de organisatie en door
efficiëntere produktieprocessen. In dit
verband kan worden gedacht aan inschakeling van particuliere instellingen die in
concurrentie treden met de overheid.
Hierdoor zou niet alleen de efficiency
kunnen worden vergroot doch ook de
keuzemogelijkheden voor de consument
10).
Coördinatie en integratie
Uit de nota komt naar voren dat de
strekking van een te voeren consumptiebeleid zeer ruim zal zijn. De aangrijpingspunten van het consumptiebeleid
zullen zich namelijk bevinden zowel in
sectoren die direct als indirect in verband
staan met consumptie.
Met direct verband wordt dan gedoeld
op beleid dat in eerste instantie is gericht
op verbetering van de mogelijkheden tot
behoeftebevrediging door consumptie.
Hiertoe behoren naast het consumentenbeleid, dat vooral gericht is op het versterken van de marktpositie van de individuele consument, o.a. aspecten van het
mededingingsbeleid, het volkshuisvestingsbeleid en het gezondheidsbeleid.
De indirecte relatie met consumptie
komt naar voren bij het beleid dat weliswaar primair gericht is op het verwezenliiken van doelstellingen buiten de sfeer
van de consumptie, maar gevolgen heeft
voor de consumvtieve behoeftebevrediging. In dit verb’and valt te denken aan
het sociaal-economisch beleid en het
facettenbeleid. Gezien het feit dat er in de
praktijk o p velerlei beleidsterreinen
dwarsverbanden en raakvlakken bestaan
met de consumptie en gegeven de omstandigheid dat de verantwoordelijkheden voor afzonderlijke consumptieve
activiteiten zijn verbrokkeld over de diverse departementen acht de nota het
noodzakelijk dat door middel van coördinatie en integratie de specifieke invalshoek van het consumptiebeleid systematisch en expliciet betrokken wordt in de
besluitvorming.
Een van de coördinatie-instrumenten
vormt de Interdepartementale Coördinatie Commissie voor Consumentenaangelegenheden ( K C ) . Primaire taak van
deze commissie, waarin alle departementen met uitzondering van Defensie zijn
vertegenwoordigd, is ,,de bevordering
van de coördinatie van het consumentenen consumptiebeleid en de integratie
daarvan in het totale overheidsbeleid
zowel bij beleidsvoorbereiding als bij
beleidsuitvoering” l 1).
Voor het effectief functioneren van een
interdepartementale commissie is een
heldere taakomschrijving een voorwaarde 12). Hieraan voldoet de taakornschrijving van de ICC niet. Mede als gevolg
van de ruime en globale hoofddoelstel-
ling van het consumptiebeleid is het niet
migelijk een scherp; afbakening te maken van het consum~tiebeieidten ouzichte van andere beleidsterreinen. ~ v e k
als het consumptiebeleid zal b.v. ook het
welzijnsbeleid het tot doelstelling rekenen de behoeftebevrediging te vergroten
van de op haar werkterrein voorkomende vormen van consumptie. De effectiviteit van de commissie kan hierdoor nadelig worden Winvloed, zeker wanneer op
de raakvlakken van verschillende beleidsterreinen onafhankelijk van elkaar opererende interdepartementale commissies
(dubbel) coördinerend werkzaam zijn.
Daarnaast kan de afwezigheid xan
bevoegdheden van de commissie belemmerend werken o p de effectiviteit. De
bevoegdheden van de ICC zijn voornamelijk administratief en procedureel van
aard. Binnen de overheid blijft elke
minister in principe de eerstverantwoordelijke om in zijn beleid de consumptieen consumentenaspecten te betrekken.
Omdat effectieve sancties ontbreken
en omdat de bij het consumptiebeleid
betrokken departementen niet de verplichting hebben beleidsvoornemens met
consumptieaspecten aan te melden, zal
de coördinatie vaak eerst in gang worden
gezet als het betreffende departement
volop bezig is met de eigen beleidsvorming en haar standpunt al vastere vormen heeft gekregen. Kottman reserveert
hiervoor de term ,,tijdens-coördinatie” 13).
Ook in financiële zin behouden de
departementen hun zelfstandigheid.
Wanneer we de financiële zelfstandigheid van departementen op het gebied
van het consumptiebeleid bezien tegen
de achtergrond van het door Van Niekerk 14) beschreven fasegewijs verlopende proces van afnemende autonomie
inzake interdepartementale financiële
verhoudingen, dan blijkt dat het consumptiebeleid nog in de beginfase ver-
7) W. Drees, De rijksuitgaven, anders dan die
voor sociale voorzieningen, ESB, 27 oktober
1976, blz. 1046. Gerritse, De publieke sector:
ontwikkeling en waardevorming, Instituut
voor Onderzoek van Overheidsuitgaven,
1979, blz. 15.
8) W.A.A.M. de Roos, De nota Consument
en consumptie, ESB, 10 oktober 1979,
blz. 1039.
9) Wiardi Beckman Stichting, Naar een consumptiebeleid, Amsterdam, 1978, blz. 55.
10) Een in Engeland uitgevoerd onderzoek
gaf te zien dat ca. 40% van de ondervraagden
voorstander was van verruiming van de keuzemogelijkheden door inschakeling van particuliere instellingen. Zie National Consumer
Council, The Consumer and the State, Londen, 1979, blz. 62.
I I) Nederlandse Staatscourant. 14 augustus
1980, nr. 156.
12) R.H.P.W. Kottman, Succes-enfaalfactoren bij commissies, Amsterdam, 1978, blz. 44.
13) R.H.P.W. Kottman, Horizontale taakverdeling en coördinatie, in: A. Hoogenverf
(red.), Overheidsbeleid. Alphen a / d Rijn,
1978, blz. 384.
14) N.C.M. van Niekerk, Over financiëleverhoudingen tussen departementen, ESB, 28
maart 1979.
keert. In deze fase bestaat er voor de
departementen slechts een geringe mate
van afhankelijkheid en beslissen zij uiteindelijk zelf over de uitgaaf. Bij het
doorzetten van dit proces zal de financiële autonomie van de departementen in de
volgende fasen geleidelijk, al dan niet
gedwongen, worden opgeheven. In die
fasen zullen wellicht de wensen van de
Consumentenbond kunnen worden gerealiseerd: de instelling van een interdepartementaal orgaan dat actief naar de departementen kan opereren, het aanstellen van aparte functionarissen per departement voor consumentenaangeiegenheden en het opzetten van budgetten
voor consumentenprogramma’s.
Ten einde het integratiekarakter van
het consumptiebeleid reële inhoud te
geven, is van verschillende kanten aangedrongen de mogelijkheden te onderzoeken van het instellen van een consumptie-effectrapportage. In het kader van de
follow-up van de consumptienota zal de
K C de mogelijkheden van dit door de
Consumentenbond voorgestelde coördinatie-instrument onderzoeken.
In zekere zin naar analogie met de
milieueffectrapportage, zou een consumptie-effectrapportage op systematischeen objectieve wijze de te verwachten
gevolgen moeten beschrijven voor de
consumptie benevens en in samenhang
hiermee, de redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatieven. Consumptie-effectrapportage onderscheidt zich
echter van %lieu
De gevolgen voor consument en consumptie van particuliere activiteiten zouden buiten de rapportage vallen.
Consumptie-effectrapportage zou aldus volgens haar pleitbezorgers een belangrijk hulpmiddel bij de besluitvorming kunnen zijn en de openbaarheid in
het besluitvormingsproces en het inzicht
van de burger daarin bevorderen. Vooral
op terreinen waar de invloed van de
overheid op het ontstaan van en het
tegemoetkomen aan behoeften zeer
groot is, en waar sprake is van botsende
beleidsdoelstellingen zou de consumptieeffectrapportage haar diensten moeten
bewijzen. Wat betreft de inhoud van een
consumptie-effectrapportage is tot nog
toe vrij sterk de nadruk gelegd op de
effecten van een overheidsbeslissing op
zaken als distributie-omstandigheden,
prijs, kwaliteit en preferentievorming. In
deze benadering ligt het aangrijpingspunt bij het aanbod.
Een minstens even belangrijk onderdeel van de consumptie-effectrapportage
zou echter dienen te zijn de mogelijkheden te onderzoeken die aan de waagzijde
liggen om vraag en aanbod op elkaar af
te stemmen. In dit verband valt te denken
aan de gevolgen voor het overheidsaanESB 3-12-1980
bod van een wijziging in de bekostigingsstructuur (b.v. een verandering in de
eigen bijdrage of een vervanging van
verstrekkingen in natura door inkomensoverdrachten). Overigens verdient het
aanbeveling bij het onderzoek naar de
mogelijkheden voor een consumptie-effectrapportage ook de relatie te betrekken tussen de consumptie-effectrapportage en andere vormen van beleidsanalyse. Het gevaar is immers niet
denkbeeldig dat gebruik van consumptie-effectrapportage als gevolg van het
afzonderlijk en op eigen wijze presenteren van de consumptieaspecten van een
activiteit leidt tot een overbelichting van
dit ene belang ten detrimente van de
overige meespelende belangen. De partiële sector- of facetgebonden aanpak
van een effectrapportage zou de integratie met andere beleidsterreinen kunnen
bemoeilijken en het risico van ,,biased”
resultaten vergroten. De levenskansen
voor een wellicht utopische allesomvattende beleidsvoorbereiding waarin systematisch alle belangen evenwichtig worden afgewogen, zouden door de introductie van effectrapportage kunnen
worden belemmerd.
De mate waarin overbelichting in feite
optreedt is echter mede afhankelijk van
de instantie die de effectrapportage op-
Deze rubriek wordt verzorgd
door het Instituut voor Onderzoek
van Overheidsuitgaven
stelt. Opstelling door de overheidsinstantie die het initiatief neemt tot een bepaalde activiteit met consumptie-aspecten
kan leiden tot een voor de initiatiefnemer
zo gunstig mogelijke presentatie van
gegevens, en behoeft daardoor geenszins
te betekenen dat consumptie-aspecten
nadrukkelijk en objectief aandacht krijgen. Dergelijke ,$weetheart statements”
zullen minder snel optreden wanneer de
effectrapportage wordt opgesteld door
onafhankelijke instanties.
Een voorwaarde voor de effectiviteit
van de consumptie-effectrapportage als
beleidsinstrument vormt de noodzakelijke garantie dat van de consumptie-informatie ook daadwerkelijk gebruik kan
worden gemaakt. Aan deze voorwaarde
is echter niet voldaan in de situatie dat de
beslissingsbevoegdheid van de coördinerend bewindsman te beperkt is om met
alle in de consumvtie-effectrapportage
beschreven gevolgen voor de mogelijkheden voor consum~tieve
behoeftebewediging integraal rekening te kunnen houden 15). Er zal dan een discrepantie
bestaan tussen de informatie uit de consumptie-effectrapportage en de mogelijkheid om met die informatie rekening
te houden. In dat geval zal een consumptie-effectrapportage weinig nut hebben,
een papieren tijger blijken te zijn die
slechts tot congestieverschijnselen leidt
–
in de sfeer van de (vertraging van de)
besluitvorming.
Slot
Samenvattend kan worden geconstateerd dat het belang van de Nota consument en consumptie vooral is gelegen in
het feit dat naast de via de marktsector
gealloceerde goederen en diensten ook
vraag en aanbod van quasi-collectieve
goederen en diensten worden betrokken
in de consumenten- en consumptieproblematiek. De verbeteringen die worden
voorgesteld om verstoringen tussen aanbod en behoefte te verhelpen zijn nog
slechts suggesties en dienen nader te
worden onderzocht.
Afgewacht zal moeten worden in hoeverre een consumptiebeleid gevoerd kan
worden bij de huidige institutionele
vormgeving. Wellicht zal blijken dat
verregaande bestuurlijke aanpassingen
noodzakelijk zijn waarbij het coördinerend departement effectieve bevoegdheden en sancties ter beschikking staan.
Zeker in een situatie waarin deze niet
voorhanden zijn, moet van invoering
van consumptie+ffectrapportage geen
al te hoge verwachtingen worden gekoesterd. Het verdient daarom aanbeveling
allereerst een inventarisatie te maken van
eventuele consumptie-effectrapportage
,,avant la lettre”, d.w.z. onderzoekingen
waarin reeds aandacht is geschonken aan
de consumptie-aspecten van bepaalde
overheidsbeslissingen. Conform de reservefunctie van het consumptiebeleid
zoals die uit de Consum~tienotanaar
voren komt, kan vervolgens op gebieden
..waar knelpunten zijn gesignaleerd worden gestart met kleinschalig opgezette,
experimentele effectrapportage.
P.J.M. Wilms
15) Milieu-effectrapportage. Tweede Kamer,
zitting 1978-1979, 15 715, nr. 1-2, blz. 33.