Zoektocht naar prikkels voor UWV

Zoektocht naar prikkels voor UWV
Aute ur(s ):
Koning, P.W.C. (auteur)
De auteur is werkzaam b ij het Centraal Planb ureau. p.w.c.koning@cpb .nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 88e jaargang, nr. 4405, pagina D12, 12 juni 2003 (datum)
Rubrie k :
Dossier: Arbeidsmarktbeleid via financiele prikkels
Tre fw oord(e n):
onderkant

Zijn de financiële prikkels aan de onderkant van arbeidsmarkt wel effectief? Om dit te beoordelen moet ook worden gekeken naar de
prikkels voor de uitvoeringsinstanties die de laagproductieve mensen naar de arbeidsmarkt leiden.
Het afgelopen decennium is ruim baan gegeven aan prikkels voor de onderkant van de arbeidsmarkt. Dit geldt voor de gehele driehoek
van werkgevers, werknemers en uitvoerders. Door premiedifferentiatie en doorbetaling van loon tijdens ziekte krijgen werkgevers
een deel van het prijskaartje van hun ‘schadelast’ gepresenteerd. Voor werknemers zijn veel middelen gereserveerd voor positieve
prikkels: verhoging van de arbeidskorting en de introductie van reïntegratiebonussen. Tot slot is ook de derde schakel – de uitvoering
van de sociale zekerheid – niet van prikkels verschoond gebleven: de markt voor reïntegratie is geprivatiseerd en gemeenten zijn
(deels) gebudgetteerd bij de uitvoering van de bijstand. Prikkels alom dus voor de gehele driehoek. Toch zien we hiermee één
belangrijke schakel over het hoofd: het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (uwv). Door de wet suwi (Structuur
Uitvoering Werk en Inkomen) is bij de uitvoering van de ww en wao een scheidslijn getrokken tussen publieke claimbeoordeling en
uitkeringsverstrekking door uwv en de private uitvoering van reïntegratie door reïntegratiebedrijven. Deze scheiding heeft een
duidelijk Paars karakter: meer mogelijkheden voor prikkels, maar met één sterke publieke Poortwachter als tegenwicht.
Geen belang bij beperken grote geldstroom
Zijn prikkels voor uwv mogelijk? uwv heeft duidelijk invloed op de ‘grote geldstroom’ – de uitkeringssom – maar geen belang bij het
beperken daarvan. Dit zien we terug bij twee taken van uwv: de claimbeoordeling en bij de aanbesteding van reïntegratietrajecten. De
instroom in de ww en wao is relatief hoog bij laagproductieve werknemers.Vooral bij de uitvoering van de wao speelt uwv hierbij een
sleutelrol. Keuringsartsen en arbeidsdeskundigen beschikken namelijk over de nodige beslissingsruimte. Bij de invulling van die ruimte
hebben zij beperkte tijd en middelen. Dit resulteert mogelijk in twijfels, en in combinatie met de ‘kosten’ – zowel in termen van het risico
van bezwaar en beroep als in de sociale beleving van artsen – kan dit leiden tot een ruimhartigere opstelling van artsen. Private
verzekeraars voelen daarentegen wel de (compenserende) prikkel om streng op te treden. Dit betaalt zich immers uit in beperking van de
grote geldstroom. Bij de reïntegratietaak geldt hetzelfde: uwv heeft geen direct (financieel) belang, maar beïnvloedt wel mede de
plaatsingkans. Uwv bepaalt immers het traject van cliënten en controleert of deze zich wel voldoende inspannen voor reïntegratie
(handhaving). De reïntegratiebedrijven worden wel afgerekend op plaatsing. De scheiding van de kleine geldstroom (de
uitvoeringskosten) en de grote geldstroom (de uitkeringssom) is niet nieuw en zal ook onder suwi voortduren. Toch hoeft dit geen
argument te zijn om elke koppeling naar de grote geldstroom – met 16,6 miljard euro een veelvoud van de kleine geldstroom van circa 1,4
miljard euro – uit te sluiten. Van de ‘opdrachtgever’ van uwv – het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (szw) – mag verwacht
worden dat zij zich inspant voor vervangende prikkels. Het ministerie lijkt nog zoekende in deze rol. Inmiddels worden wel de nodige
prestatienormen geformuleerd voor uwv, maar hierop wordt niet zwaar afgerekend. Veel harder lijken de prikkels die uitgaan van de
budgetteringssystematiek van de kleine geldstroom. uwv dient kostenoverschrijdingen (tot een zeker plafond) namelijk zelf op te vangen.
Vier complicaties bij prestatieprikkels
Waarom wordt uwv hierbij niet afgerekend op haar bijdrage aan de grote geldstroom? Prikkels gedijen vooral bij meetbare prestaties die
eenduidig zijn toe te rekenen aan uwv. Hierbij treden de nodige complicaties op. Voor een belangrijk deel vloeien deze voort uit de keuzes
die in suwi gemaakt zijn.
Eerste complicatie: scheiding van taken
uwv is niet de enige uitvoerder van de sociale zekerheid en vaak afhankelijk van andere partijen, of juist andersom. Voorbeeld daarvan
zijn de Centra voor Werk en Inkomen (cwi’s), die de intake van cliënten verzorgen en eventueel doorverwijzen naar uwv. Een snelle,
kwalitatief goede intake door de cwi’s draagt bij aan tijdige en rechtmatige uitkeringsverstrekking door uwv. Scheiding van taken kan hier
leiden tot de nodige afstemmingsproblemen of dubbel werk. Evenzo liggen de taken van claimbeoordeling en reïntegratie in elkaars
verlengde, maar is ook hier sprake van een scheiding: aanbesteding door uwv en uitvoering door reïntegratiebedrijven.
Dossieroverdracht tussen uwv en reïntegratiebedrijven ondervangt dit wel enigszins, maar zal altijd gepaard gaan met verlies aan
doelmatigheid. Wat betekent dit nu voor de mogelijkheden van prestatieprikkels? Door de samenhang van taken is het moeilijk om
prestaties één-op-één te vertalen naar partijen. Bij de intake door cwi is dit te ondervangen middels serviceniveau-overeenkomsten
betreffende de informatie die cwi aan uwv moet leveren. Bij de scheiding tussen publieke aanbesteding en private uitvoering van
reïntegratie is dit veel lastiger. uwv dient toe te zien op handhaving, maar wanneer doet zij dit consistent en werkt dit in het voordeel van

reïntegratiebedrijven? Toetsing van uwv op handhaving kan leiden tot pro forma praktijken. Overwogen zou daarom kunnen worden of
de primaire handhavingstaak bij reïntegratiebedrijven zelf gelegd kan worden. Deze kunnen immers beter beoordelen of de cliënt zich
voldoende inspant en hebben meer belang deze taak goed uit te voeren.
Tweede complicatie: één uwv
uwv is een omvangrijke monopolist. Voor suwi was nog sprake van vijf uitvoeringsinstellingen (uvi’s). Een voordeel van de fusie is dat
schaalvoordelen beter benut kunnen worden. Nadeel is dat szw de prestaties van uvi’s niet langer kan vergelijken. In dit opzicht is de
informatieachterstand van szw toegenomen. Immers, wat zijn – bij gebrek aan enige vergelijkingsbasis – goede of slechte prestaties?
Vooral bij de claimbeoordeling en reïntegratie zal szw hierbij in het duister tasten. Wat is dan wel mogelijk? uwv zal komen te bestaan uit
ongeveer twintig regiokantoren. Vergelijking van de uitvoering van die kantoren is mogelijk op een aantal terreinen, zoals de meting van
kosten-effectiviteit en scores voor tijdigheid en klantvriendelijkheid. Ook bij de wao-claimbeoordeling is maatstafvergelijking
(benchmarking) mogelijk. Artsen en arbeidsdeskundigen beschikken weliswaar over beslissingsruimte, maar dat betekent niet dat
daarmee elke vergelijking tussen hen onmogelijk is. Bij voldoende waarnemingen per arts of arbeidsdeskundige kan – gecorrigeerd voor
objectief waarneembare gezondheidsindicatoren – de mate van ruimhartigheid of strengheid achterhaald worden. Maatstafvergelijking is
dus mogelijk, maar door wie? Hier stranden we op een dilemma: uwv zal dit gezien haar expertise zelf het beste kunnen, maar doet zij dit
ook conform de wensen van szw? uwv heeft immers geen financieel belang bij reductie van de grote geldstroom. Een actieve opstelling
van szw bij het verzamelen van informatie en het toepassen van benchmarking is daarom geboden.
Derde complicatie: de Sluitende Aanpak
Bij de reïntegratietaak treedt uwv op als hoeder van de Sluitende Aanpak: iedere cliënt dient binnen twaalf maanden een traject te worden
aangeboden. Zonder tussenkomst van uwv zouden reïntegratiebedrijven alleen cliënten afromen die al op voorhand kansrijk zijn. Toch
blijft het de vraag hoe erg afroming is. Ervaringen uit de vs Рwaar publieke kantoren w̩l worden afgerekend op plaatsing Рleren dat een
zekere mate van afroming belangrijke voordelen biedt1. Trajecten blijken in de vs geen kansvergrotend effect te hebben voor de minst
kansrijke groep werklozen. Herverdeling kan dus wel een doel op zich zijn, maar als reïntegratie geen effect heeft, is dit geen zinvol
instrument hiervoor. De discussie over afroming voor de Nederlandse situatie is moeilijk te voeren, eenvoudigweg omdat hier nauwelijks
empirisch onderzoek naar is gedaan. Talloze rapporten maken melding van dit euvel, maar pogingen tot het meten van de ‘nettoeffectiviteit’ voor verschillende groepen cliënten zijn schaars2. Stel nu echter eens dat de resultaten uit de vs voor Nederland bevestigd
worden; dan impliceert dit dat afroming geen sterk argument is om uwv te vrijwaren van prikkels.
Vierde complicatie: flexibiliteit bij szw
Het ministerie van szw hanteert verschillende prestatienormen voor uwv. Deze normen richten zich vooral op de tijdigheid en
rechtmatigheid van verstrekte uitkeringen. In de huidige situatie zijn daarbij geen duidelijke spelregels. szw stelt vooraf geen prioriteiten
bij de indicatoren en is onduidelijk over de consequenties die zijn verbonden aan het al dan niet halen van normen. Vanuit de optiek van
szw is dit niet verwonderlijk. szw zal altijd de nodige druk ondervinden om nieuwe prioriteiten te formuleren en veel minder tot het maken
van keuzes.Voor szw is het van belang in te spelen op steeds veranderende behoeften. Bovendien hebben harde normen met uwv ook
voor szw zelf tot gevolg dat zij zich kwetsbaarder opstelt naar derden. Hoe onduidelijker de spelregels en hoe meer (wisselende)
prioriteiten, hoe minder prikkels tot hun recht komen. Wil echt serieus werk gemaakt worden van het ‘afrekenen op prestaties’, dan zullen
daarom heldere prioriteiten gesteld moeten worden met een voldoende lange houdbaarheidsdatum. Wellicht dat na de invoering van
suwi voorlopig de benodigde rust zal ontstaan.
Conclusie
uwv is één van de weinige schakels in de sociale zekerheid waar prikkels maar moeilijk voet aan de grond krijgen. Dit kan vooral gezien
worden als een bijproduct van suwi: uwv is een monopolist en verschillende uitvoeringstaken zijn van elkaar gescheiden. Om hier
tegenwicht aan te bieden, is een sterke opdrachtgever nodig. Dit betekent dat het ministerie van szw – en ook derden, zoals experts uit de
wetenschap – inzage moet hebben in de prestaties van uwv en daarbij soms ook de diepte in moet gaan. Ook zal het ministerie zichzelf
(net als uwv) moeten committeren aan prestatienormen. De inzichten in dit artikel zijn ontleend aan Prikkels voor UWV, CPB-document
nr. 32 , Den Haag, juni 2003.
Dossier Arbeidsmarktbeleid via financiele prikkels
W.T.M. Molle: Arbeidsmarktbeleid via financiële prikkels
J. van Zijl: Fiscalisering: wel typisch, niet ideaal
M.C. Versantvoort Financiële prikkels via de fiscaliteit
P. de Beer en S. Hoff: Weg naar werk vol hindernissen
K. Laan, W. Roorda en J. van der Waart: Financiële prikkels aan de aanbodzijde
E. Vogels: Financiële prikkels aan de vraagzijde
P.W.C. Koning: Zoektocht naar prikkels voor UWV
A. Heyma en M. Zijl: Ouderen gevoelig voor financiële prikkels

W.H.J. Hassink: Meer oudere werknemers door prikkels aan de vraagzijde?
A.L. Bovenberg: Speciale grijsschijf voor werkende ouderen
P. Alders en C. van Trier: Trends in het arbeidsmarktbeleid
P. Donker van Heel: Scenario’s voor vormgeving van de fiscalisering
L.G.M. Stevens: Gefiscaliseerd arbeidsmarktbeleid
H.J. ter Bogt: Bureaucratietheorie en andere uitvoeringskwesties
G.J. van den Berg: Arbeidsmarktbeleid tussen efficiëntie en effectiviteit
A.L. Bovenberg: Pijlers onder hogere arbeidsparticipatie
A.M. Reitsma: Op afstand de beste?

1 Zie P.W.C. Koning, Prestatieprikkels en de kansarmen, ESB, 30 mei 2003, blz. 250-251.
2 Zie bijvoorbeeld het interdepartementale beleidsonderzoek (IBO), Aan de Slag, Ministerie van SZW, Den Haag, 2001.

Copyright © 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)